CC BY
89
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
УДК 343.985.7: 343.37 ББК 67.99
© 2016 г. С. Ю. Эльгайтаров,
адъюнкт Ростовского юридического института МВД России.
E-mail: [email protected]
ОСОБЕННОСТИ ВЫЯВЛЕНИЯ И ПРОВЕДЕНИЯ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ПРОВЕРКИ ПО ПРИЗНАКАМ НЕЦЕЛЕВОГО РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
В статье рассматриваются вопросы актуальности противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств, количества проверок и выявленных преступлений в Северо-Кавказском федеральном округе, теоретические и практические проблемы выявления, а также общие проблемы расследования указанной категории уголовных дел. Изучаются вопросы о субъектах выявления преступлений в сфере распределения и расходования бюджетных средств, алгоритма такого выявления, а также требований, которые должны предъявляться к обстоятельствам, устанавливаемым в ходе проверки.
Ключевые слова: выявление преступлений, нецелевое расходование бюджетных средств, субъект выявления преступлений в сфере распределения и расходования бюджетных средств, алгоритм деятельности по выявлению и проведению предварительной проверки, обстоятельства, подлежащие установлению.
S. Yu. Elgaitarov - Adjunct of the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation.
SPECIFICS OF IDENTIFICATION AND LEADING OF PRELIMINARY CHECKS ON THE GROUNDS
OF MISUSE OF BUDGET FUNDS
This article discusses the relevance of counter misappropriation of budgetary funds, the number of inspections and detected crimes in the North Caucasus Federal District, the theoretical and practical problems of identification, as well as general problems of investigation of criminal cases of this category. We study the question of the subject detection of crimes in the sphere of distribution and spending of budgetary funds, the algorithm of detection, as well as the requirements that must be applied to the circumstances established during validation.
Key words: detection of the crime, misuse of budget funds, to identify the subject, the algorithm of activity, the circumstances to be established.
Эффективность противодействия экономическим преступлениям и нецелевому использованию бюджетных средств на современном этапе развития Российского государства во многом зависит от возможностей выявления данной категории деликтов, нормативного регулирования процесса их выявления, а также качества проводимых на этапе предварительной проверки и возбуждения уголовного дела процессуальных и непроцессуальных действий представителями правоохранительных органов.
Анализ современной юридической литературы показывает, что, характеризуя преступность в сфере экономики, практически все исследователи указывают на ее высокую степень латентности. По некоторым оценкам, количество преступлений, выявленное в сфере экономической деятельности, составляет
не более 5 % от реально совершаемых уголовно наказуемых деяний [2]. Представляется, что данная тенденция в полной мере относится и к преступлениям, связанным с нецелевым расходованием бюджетных средств, информация о которых не выделяется в сведениях доступной для общего пользования официальной уголовной статистики [3], что в свою очередь свидетельствует о недооценке опасности последствий совершения изучаемого преступления.
Вывод о недостаточном внимании и осознании опасности экономической преступности в целом и преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, в частности косвенно подтверждается данными официальной уголовной статистики, согласно которым в январе-апреле 2016 года в Российской Федерации выявлена 51,1 тысяча преступлений эко-
номической направленности, а их удельный вес в общем числе зарегистрированных преступлений составил 6,5 % [3]. Хотя, как отмечает А. А. Пастушенко, включение в Уголовный кодекс РФ ст. 285.1 указывает на озабоченность властных институтов проблемой правонарушений в финансово-бюджетной сфере [4].
Проведенное нами исследование показывает, что деятельность правоохранительных органов по выявлению и документированию преступлений, предусмотренных ст. 285.1 УК РФ, не соответствует реалиям современных требований государства в области обеспечения экономической безопасности. Так, за период с 2012 по 2015 год в Северо-Кавказском федеральном округе, где проживает более 9,2 миллиона человек, было проведено всего 42 проверки о наличии признаков нецелевого расходования бюджетных средств, возбуждено 1 2 уголовных дел, по которым только 5 человек признаны виновными и осуждены.
Представляется, что такая ситуация складывается в том числе и потому, что вопросы выявления и проведения предварительной проверки по признакам нецелевого расходования бюджетных средств в практической деятельности правоохранительных органов не получили должного внимания, а в научной среде - полноценного исследования и разрешения имеющихся в практической деятельности проблем.
Однако предметом настоящей статьи являются вопросы более частного характера, связанные именно с выявлением преступлений в сфере распределения и расходования бюджетных средств и проведения по
______ ^ т» и
ним предварительной проверки. В этой связи попытаемся раскрыть содержание отдельных вопросов, связанных с определением полномочий субъектов выявления преступлений в сфере распределения и расходования бюджетных средств, алгоритма такого выявления, а также требований, которые должны предъявляться к обстоятельствам, подлежащим установлению в ходе документирования выявленных преступлений в сфере распределения и расходования бюджетных средств.
На первый взгляд, проблем с определением перечня лиц, уполномоченных выявлять изучаемую категорию преступлений, не возникает.
Для определения круга субъектов, уполномоченных выявлять преступления в сфере распределения и расходования бюджетных средств, необходимо четко разграничивать такие понятия, как «сообщение о совершенном преступлении», «выявление преступления» и «информация о преступлении». Сообщение о преступлении в рассматриваемом нами контексте необходимо оценивать как повод для возбуждения уголовного дела, выступающий результатом проведения проверки, которая по своему содержанию является процессом правового выявления преступления, то есть юридической оценки деятельности субъекта. Информация о преступлении представляет собой сведения о деятельности субъекта, предположительно совершившего преступление. Получение информации о преступлении - это его фактическое выявление.
Данные понятия по своему содержанию являются начальными этапами деятельности государственных органов в стадии возбуждения уголовного дела, но данное деление достаточно условно и необходимо нам для дальнейшего исследования предмета настоящей статьи.
Как указывается в заключительном отчете НИР АЭБ МВД России «Тактика и методика расследования хищений бюджетных средств», первичную основу выявления и раскрытия преступлений в бюджетной сфере составляет получение информации из следующих основных источников:
- сообщений от граждан;
- данных из учетов органов внутренних дел;
- результатов оперативно-разыскной деятельности;
- информации, полученной из контролирующих органов;
- информации, полученной из иных органов государственной власти [5].
В последующем данной информации необходимо придать процессуальную форму, которая позволит осуществлять дальнейшее производство по материалу проверки или уголовному делу, то есть провести проверку, направленную на юридическое выявление преступления. Но для установления определенных признаков преступлений должен быть обработан огромный массив данных, сведений, сообщений, используемых правоохрани-
тельной системой в процессе повседневной деятельности [6].
Согласно требованиям ст. 144 УПК РФ проведение проверки по поступившему сообщению является обязанностью дознавателя, органа дознания, следователя и руководителя следственного органа. Хотя в юридической литературе имеется мнение о том, что предварительные проверки, предшествующие возбуждению уголовных дел о преступлениях в сфере нецелевого расходования бюджетных средств, условно можно разделить на две группы [7].
Так, Г. А. Будякова к первой группе относит действия проверочного характера, осуществляемые сотрудниками органа дознания, они включают в себя наведение справок в органах государственной регистрации субъектов хозяйственной деятельности, истребование документов и иных материалов указанных субъектов, получение объяснений от руководителей и иных должностных лиц организации, в которой выявлены факты нецелевого расходования бюджетных средств.
Вторая группа охватывает действия лиц, уполномоченных на осуществление проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятия. На наш взгляд, наличие данной группы не соответствует их значению и порядку с точки зрения целей, которые стоят перед проверяющими органами.
В первом случае целью осуществляемой органом дознания проверки является установление признаков состава преступления в сфере нецелевого расходования бюджетных средств, то есть его выявления. Во втором -данные проверки проводятся, как правило, в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, органами государственного (муниципального) финансового контроля, местными администрациями, Федеральным казначейством [1].
Другими словами, результаты проверок, проводимых в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, исходя из представленной нами классификации этапов предва-
рительной деятельности в стадии возбуждения уголовного дела по делам о преступлениях в бюджетной сфере в случае выявления нарушений, имеющих признаки преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, могут выступать в качестве информации о преступлении, которая в свою очередь становится основанием для его юридического выявления, то есть проведения проверки органом дознания. Однако важно отметить, что результаты проверок соблюдения бюджетного законодательства, в соответствии с требованиями ст. 265 БК РФ, не являются единственным источником получения информации о допущенных нарушениях.
Анализ юридической литературы, а также материалов судебно-следственной практики позволяет сделать вывод о том, что основные источники информации по делам о нецелевом расходовании бюджетных средств - это, как правило, сведения, полученные в результате проведения проверок соблюдения бюджетного законодательства, результаты оперативно-разыскной деятельности, расследования уголовных дел по делам других категорий, а также прокурорских проверок. Согласно ст. 1 40 УПК РФ поводами для возбуждения уголовного дела являются: заявление о преступлении; явка с повинной; сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников; постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании.
Изучение материалов следственно-судебной практики, а также материалов проверок и уголовных дел показывает, что заявления о преступлениях и явка с повинной в качестве поводов для возбуждения уголовного дела в сфере распределения и расходования бюджетных средств в практической деятельности правоохранительных органов не встречаются. Следовательно, на сегодняшний день в соответствии с положениями Уголовно-процессуального кодекса РФ существует только две категории субъектов, уполномоченных сообщать о признаках совершения преступлений данной категории, - прокурор и иные лица, сообщившие о совершенном преступлении.
Относительно прокурора, выступающего субъектом уголовного судопроизводства, при-
менительно к выявлению нецелевого расходования бюджетных средств проблем как теоретического, так и практического характера не возникает. Это обусловливается тем, что соблюдение бюджетного законодательства и законность целевого расходования бюджетных средств входят в предмет прокурорского надзора, будучи одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.
В этой связи можно поддержать позицию Г. А. Буяковой о том, что, направляя материалы для решения вопроса об уголовном преследовании, прокурор должен быть убежден в том, что в них содержатся сведения, достаточные для возбуждения уголовного дела. Однако, и с этим надо согласиться, зачастую прокурорские проверки проводятся формально, и фактически данные обязанности перекладываются на следователя [7].
Указанный тезис подтверждается также результатами изучения материалов проверок и уголовных дел по преступлениям, предусмотренным ст. 285.1 УК РФ, находившихся в производстве правоохранительных органов субъектов Северо-Кавказского федерального округа. Из всех изученных материалов, только два находились в производстве на основании решений прокурора, однако следователями по ним было принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с тем, что проведенная прокуратурой проверка не отвечала требованиям всесторонности. В результате этого остались невыясненными размер причиненного деянием ущерба, время совершения деяния, наличие полномочий у лица на распоряжение бюджетными средствами и другие обстоятельства, установленные в ходе проверки. Второй группой субъектов, которые в соответствии со ст. 140 УПК РФ могут сообщать о преступлениях изучаемой категории, выступают органы дознания и предварительного следствия.
Данный вывод обосновывается тем, что при получении любой информации о наличии признаков преступления в связи с нецелевым расходованием бюджетных средств указанные органы обязаны в соответствии со ст. 145 УПК РФ провести проверку полученной информации, которая исходя из предложенной нами классификации этапов деятельности в стадии возбуждения уголовного дела по делам, связанным с нецелевым
расходованием бюджетных средств, выступает процессом юридического выявления преступления. Кроме того, только эти органы имеют право проводить проверку, на основании которой составляется рапорт об обнаружении признаков преступления, согласно ст. 140 УПК РФ, являющийся сообщением, полученным из иных источников, о совершенном или готовящемся преступлении.
Таким образом, алгоритм деятельности по выявлению и проведению предварительной проверки по признакам нецелевого расходования бюджетных средств в практической деятельности должен выглядеть следующим образом:
1 . Получение информации о совершенном преступлении (информация о преступлении), как правило, подразделениями ЭБ и ПК МВД России, а также органами предварительного следствия - фактическое выявление преступления (в редких случаях - органами прокуратуры).
2. Проведение проверки по полученной информации - юридическое выявление преступления.
3. Принятие решения о наличии признаков преступления, связанного с нецелевым расходованием бюджетных средств, - сообщение о преступлении путем составления рапорта или постановления о передаче сообщения о преступлении по подследственности.
В заключение необходимо отметить, что при привлечении к ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств подлежат установлению два основных блока обстоятельств: во-первых, как в соответствии с требованиями нормативных правовых и локальных актов должно было осуществляться использование денежных средств; во-вторых, как оно осуществлялось в действительности, какие при этом допускались отступления от требований закона [8].
Критерием готовности материалов для возбуждения уголовного дела служит наличие в них достаточных данных, указывающих на признаки преступления: место и способ совершения, ущерб, конкретные обстоятельства, сведения о лицах, причастных к преступлению. На первый взгляд, расширяется предмет доказывания по признакам выявленного преступления, что в некоторой степени противоречит Уголовно-процессуальному кодек-
су РФ, в котором речь идет лишь о достаточных данных, указывающих на признаки преступления. Однако получение данной
Литература
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 15.02.2016, с изм. от 30.03.2016). URL: http://consultant.ru
2. Светлаков А. Г., Епишин В. В. Современные методы выявления и особенности обнаружения признаков экономических преступлений в системе управления региональной экономикой // Вестн. Перм. гос. ун-та. Сер.: Экономика. 2012. № 2.
3. Состояние преступности - январь-апрель 2016 г. URL: https://mvd.ru/folder/101762/ item; портал правовой статистики Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://crimestat.ru/
4. Пастушенко А. А. Субъект нецелевого расходования бюджетных средств // Современное право. 2015. № 11.
5. Заключительный отчет о НИР АЭБ МВД России «Тактика и методика расследования хищений бюджетных средств». М., 2010.
6. Введенский А. Ю. Действия по выявлению и раскрытию преступлений в сфере экономики, не входящие в перечень оперативно-розыскных мероприятий // Бизнес в законе. 2013. № 6.
7. Буякова Г. А. Особенности выявления преступлений в сфере нецелевого распределения и расходования бюджетных средств // Изв. Тул. гос. ун-та. Сер.: Экономические и юридические науки. 2013. Вып. 2-2.
8. Руководство для следователя и дознавателя по расследованию отдельных видов преступлений: в 2 ч. Ч. 2 / под ред. О. И. Цоколо-вой, Н. Е. Муженской, Г. В. Костылевой. М., 2016.
информации при проведении проверочных мероприятий позволит сразу принять решение о возбуждении уголовного дела.
Bibliography
1. Budget Code of the Russian Federation of 31.07.1998 № 145-FZ (ed. by 15.02.2016, as amended from 30.03.2016). URL: http:// consultant.ru
2. Svetlakov A. G., Yepishin V. V. Modern methods of detection and particularly for signs of economic crime in the system of regional economic governance // Vestnik of Perm State Yniversity. Series: Economy. 2012. № 2.
3. State crime - January-April 2016. URL: https://mvd.ru/folder/101762/item; portal of legal statistics of the General Prosecutor's Office. URL: http://crimestat.ru/
4. Pastushenko A. A. The subject of misuse of budgetary funds // Modern Law. 2015. № 11.
5. The final research report AEB Interior Ministry «Tactics and methods of investigation of theft of budgetary funds». Moscow, 2010.
6. Vvedenskii A. Yu. Actions to identify and solve crimes in the sphere of economy, is not included in the list of search operations // Business in law. 2013. № 6.
7. Buyakova G. A. Features detection of crimes in the sphere of non-targeted distribution and spending of budgetary funds // Proceedings of the Tula State University. Series: Economic and legal science. 2013. Issue 2-2.
8. Guidelines for the investigator and the investigator to investigate individual types of crime: 2 part. Part 2 / ed. by O. I. Tsokolova, N. E. Muzhen-skaya, G. V. Kostyleva. Moscow, 2016.
