CC BY
607
OFFICIALS OF THE PENAL-EXECUTIVE SYSTEM AS SUBJECTS OF CORRUPTION
OFFENCES N. Bugaevskaya
The article considers the signs of an official, such as the execution of their powers of representative authorities, organizational-administrative or administrative-economic functions in state bodies and institutions concerning the employees of the penal-Executive system.
Keywords: officer, penal-Executive system, the subject of corruption crimes, the representative of the authorities, organizational and managerial functions, administrative-economic functions.
N.V. Bugaevskaya, PhD. jurid. , Associate Professor, Ph.D., tel. +7 (910) 941-59-01, Email: bugaevskaja.natalia @ yandex.ru (Russia, Ryazan, Russian Academy FSIN)
УДК 343.3; 343.9
ОСОБЕННОСТИ ВЫЯВЛЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В СФЕРЕ НЕЦЕЛЕВОГО РАСПРЕДЕЛЕНИЯ И РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Г.А. Буякова
В статье рассматриваются особенности выявления преступлений в сфере нецелевого распределения и расходования бюджетных средств. Рост числа преступлений в сфере нецелевого расходования и распределения бюджетных средств, их латентный характер, юридическая сложность составов преступлений обусловливает необходимость разработки методики выявления и расследования преступлений данной категории.
Ключевые слова: нецелевое расходование бюджетных средств, акт ревизии, инвентаризация, бюджет, должностное лицо, органы финансового контроля, прокурорский надзор.
Уголовным законодательством в настоящее время предусмотрена ответственность за незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению, (ч.2 ст. 176 УК РФ) (ст.285.1 УК РФ) и нецелевое расходование бюджетных средств. Анализ правоприменительной практики в бюджетной сфере показывает, что довольно устойчива тенденция роста данного вида преступлений, однако уголовных дел, связанных с нарушением бюджетного законодательства возбуждается очень мало, что свидетельствует о высоком уровне их латентности.
Показательны в этом отношении данные ИЦ ГУ МВД России по Краснодарскому краю: в 2004 году было выявлено 1 преступление, в возбуждении которого было отказано на основании п.2 ч.1 ст.24 УПК Российской Федерации; в 2005 году, соответственно, 2 и 1; в 2006 году - 6 и 0;
в 2007 году- 8 и 1; в 2008 году -19 и 0; в 2009 - 20 и 0; 2010 году - 15 и 4 (и только по одному вынесен приговор); в 2011году - 9 и 0; за 9 месяцев 2012года выявлено 6 преступления, решения по которым на ноябрь 2012 года в окончательной форме не приняты [1].
Сложность выявления преступлений данной категории заключается, прежде всего в том, что, они относятся к категории «беловоротничковой преступности», совершаются лицами, обладающими властными полномочиями и связями, имеющими возможность содержать квалифицированных адвокатов. Кроме того, объектом таких преступлений являются бюджетные средства (деньги), особенность которых заключается в том, что они не лежат "мертвым грузом", а являясь средством платежа, находятся в постоянном движении. Зачастую, чтобы установить первоначальный источник денежных средств (бюджет любого уровня), необходимо восстановить длительную цепочку связей-расчетов между различными организациями [2].
В связи с чем выявление преступлений в сфере распределения и расходования бюджетных средств требует знаний в области многих отраслей права, таких как финансовое, бюджетное, налоговое, таможенное, земельное, а также федеральных законов и подзаконных актов, регламентирующих финансовую и хозяйственную деятельность юридических и физических лиц.
В настоящее время стадия возбуждения уголовного дела характеризуется рядом дискуссионных проблем, в частности, касающихся определения поводов и оснований для возбуждения уголовного дела, методов производства проверки и доказательственного значения полученных при этом сведений.
Существенную часть материалов, на основе которых возбуждаются уголовные дела рассматриваемой категории, составляют результаты прокурорских проверок. Это обуславливается тем, что соблюдение бюджетного законодательства и законность целевого расходования бюджетных средств входит в предмет прокурорского надзора, являясь одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры[3]. Часть рассматриваемых преступлений выявляется и документируется в ходе ревизий и иных документальных проверок, проводимых Счетной палатой Российской Федерации, Росфиннадзором, органами государственного финансового контроля. Однако это не исключают необходимость дальнейшей проверки, так как поступившие материалы не всегда однозначно свидетельствуют о совершении преступления.
В соответствии со ст.140 УПК РФ для возбуждения уголовного дела необходимы поводы и основания. Поэтому, как правило, необходимо собирать дополнительные материалы, проводить дополнительные действия в рамках предварительной проверки, в порядке, предусмотренном ст.ст.144-145 УПК РФ. Проверочные действия по данной категории уголовных дел имеют ряд особенностей, обусловленных:
- поступлением материалов проверок, из органов прокуратуры и финансового контроля;
- регламентацией ведомственными нормативно-правовыми актами порядка направления следователю таких материалов;
- спецификой проведения проверочных действий и мероприятий.
Федеральным законом от 06.12.2011 г. № 407-ФЗ «О внесении
изменений в статьи 140 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» в качестве повода для возбуждения уголовного дела, кроме заявления о преступлении; явки с повинной; сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, полученном из иных источников, предусмотрено постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании [5]. Поводами для возбуждения уголовных дел также могут являться материалы: оперативно-розыскных мероприятий; поступившие из федеральных и арбитражных судов; выделенные из других уголовных дел, содержащие признаки состава преступления в бюджетной сфере; опубликованные в средства массовой информации.
Направляя материалы для решения вопроса об уголовном преследовании, прокурор должен быть убежден, что в них содержатся сведения, достаточные для возбуждения уголовного дела. Тем более что он не ограничен сроками проведения проверок, в отличие от проверки сообщения о преступлении в порядке ст.ст. 144-145 УПК РФ. Однако зачастую прокурорские проверки проводятся формально и фактически эти обязанности перекладываются на следователя.
Предварительные проверки, предшествующие возбуждению уголовных дел о преступлениях в сфере нецелевого расходования и распределения бюджетных средств, условно можно подразделить на две группы.
К первой из них относятся действия проверочного характера, осуществляемые сотрудниками органа дознания: наведение справок в органах государственной регистрации субъектов хозяйственной деятельности; истребование документов и иных материалов субъектов указанной деятельности; получение объяснений руководителей и иных должностных лиц организации, в которой выявлены факты нецелевого расходования и использования бюджетных средств.
Ко второй группе относятся действия лиц, уполномоченных на осуществление проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятия (документальная ревизия, инвентаризация). Такие проверки по инициативе правоохранительных органов осуществляют контрольно-ревизионные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, подведомственной Министерству финансов РФ [6].
При этом особо важное значение имеет своевременное проведение документальной ревизии в целях проверки финансово-хозяйственной деятельности организации, выявлении и фиксации следов преступлений в бюджетной сфере.
Основные задачи документальной ревизии заключаются в установлении: соответствия осуществляемой организацией деятельности учредительным
документам; обоснованности расчетов сметных назначений; исполнения смет расходов; использования бюджетных средств по целевому назначению; обеспечения сохранности денежных средств и материальных ценностей; обоснованности образования и расходования государственных внебюджетных средств; соблюдения финансовой дисциплины, правил ведения бухгалтерского учета и составления отчетности; обоснованности операций с денежными средствами и ценными бумагами, расчетных и кредитных операций; полноты и своевременности расчетов с бюджетом; операций с основными средствами и нематериальными активами; операции, связанные с инвестициями; расчеты по оплате труда и прочих расчетов с физическими лицами; обоснованности произведённых затрат, связанных с текущей деятельностью, и затрат капитального характера; обоснованности формирования финансовых результатов и их распределения.
Источниками данных для проведения ревизии могут являться: первичные документы организации; регистры бухгалтерского учета организации; результаты анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятия; письменные объяснения руководителей, материальноответственных лиц; результаты инвентаризации материальных ценностей, в том числе и денежных средств предприятия; бухгалтерская отчетность предприятия. При этом положительные результаты дает сопоставление одних документов предприятия с другими, а также сопоставление документов различных организации.
По окончании производства документальной ревизии составляется акт ревизии, в котором должны найти отражение:
- информация о проверяемом периоде и проверенной организации
(указание ОГРН, ИНН, ведомственная принадлежность, перечень всех счетов, включая закрытые счета на момент ревизии,
фамилия, имя, отчество должностного лица, имеющего право подписи финансовых документов;
- мероприятия, осуществленные при проведении ревизии;
- информация о конкретных бухгалтерских и иных документах, которыми оформлены проверяемые хозяйственные операции;
- факты злоупотреблений, недостатки и упущения в ведении бухгалтерского учета и отчетности, если таковые имели место;
- предложения ревизора по предупреждению подобных злоупотреблений в данной организации;
- указание на финансовые нарушения, время их совершения, положения нарушенных нормативно-правовых актов общую сумму ущерба.
Результаты ревизии должны подтверждаться копиями документов, заверяются подписью руководителя и печатью проверяемой организации [7] .
В рамках проведения документальной ревизии может быть осуществлена инвентаризация, которая позволяет получить точную информацию о фактическом наличии материальных ценностей (имущества) организации и ориентировочную о состоянии и стоимости этих материальных
ценностей, а также о полноте отражения финансовых обязательств в учете на определенную дату.
Инвентаризация может быть проведена как лично членами инвентаризационной комиссии, создаваемой на проверяемом предприятии из числа его сотрудников, так и ревизорами. Участие в процессе инвентаризации ревизор помогает ему правильно оценить надежность системы бухгалтерского учета, действенность системы внутреннего контроля, а также выявить недостачу или излишки материальных ценностей. Для повышения точности инвентаризационных данных ревизор проводит проверку в двух направлениях: сверяет учетные данные с фактическим наличием товарно-материальных ценностей и фактические запасы товарно-материальных ценностей с данными учетных записей.
При проведении инвентаризации могут присутствовать сотрудники органа расследования, но они не должны вмешиваться в работу членов комиссии, давать им указания и т. п.
По результатам проведения инвентаризации составляется инвентаризационная опись в нескольких экземплярах, один из которых направляется в правоохранительный орган. Все экземпляры инвентаризационной описи считаются подлинными, сверяются и подписываются всеми членами комиссии и материально-ответственным лицом. По инициативе правоохранительных органов может быть назначена дополнительная или повторная инвентаризация. Основаниями для нее могут быть:
- значительные расхождения между данными инвентаризации и данными контрольной проверки (когда не делалась сплошная повторная проверка новым составом комиссии);
- отсутствие заинтересованных лиц при первичной инвентаризации (представителей правоохранительных органов, членов комиссии);
- обоснованные возражения материально ответственных лиц по процедуре снятия остатков и выведенному результату;
- выявление фактов злоупотреблений со стороны членов рабочей комиссии, ставших следствием подкупа, шантажа и т. п.;
- обнаружение несоответствия данных учета, повлекших искажения результатов.
Наряду с этим следователь, оперативный сотрудник должны произвести криминалистический анализ документов для выявления признаков интеллектуального или материального подлогов, повлекших внесение различных изменений в учетную документацию, и искажение содержащихся в ней первоначальных сведений [8] .
При материальном подлоге возможно как полное изготовление учредительных, банковских документов, не соответствующих установленной форме, так и подделка, исправление отдельных частей подлинных документов (текста, подписи, печатей). Основным методом установления фиктивности документов является проверка учета движения товаров, продуктов, денежных
средств у поставщика и получателя. Утверждать, что проверяемые документы фиктивны, можно при обнаружении отсутствия учета товаров у поставщика и фактов неоприходования их получателем. Указанные приемы позволяют выявить признаки преступлений вне зависимости от способов их совершения и тщательности маскировки.
Как известно, ст.144 УПК РФ устанавливает общий срок проверки материалов о преступлении в целях решения вопроса о возбуждении уголовного дела - 3 суток, возможность его продления - 10 суток, а при необходимости, в случаях проведения документальных проверок, ревизий, не более 30 суток.
Порядок рассмотрения сообщений о преступлении, кроме Уголовнопроцессуального кодекса регламентируется Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета РФ
[9], Административным регламентов МВД РФ предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах МВД РФ заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях
[10].
Результаты анализа практики раскрытия и расследования преступлений в сфере нецелевого распределения и расходования бюджетных средств, показывают, что документальные проверки по расходованию бюджетных средств проводились во всех случаях, в том числе при выявлении таких фактов Счетной палатой, территориальными органами Росфиннадзора и ведомственными контрольно-ревизионными подразделениями. Однако в большинстве случаев проверки проводились формально. Это отмечается и в методических рекомендациях «Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом использовании бюджетных средств» [11].
Анализ Актов документальных проверок, результаты которых явились основанием для возбуждения уголовных дел, свидетельствует, что срок проверок, продленных в связи с назначением ревизий, как правило, превышал 30 суток.
Следует отметить, что факты нецелевого расходования средств, выявленных при проверках, осуществляемых в соответствии с приказом Минфина России от 04.10.2007г. № 75н контрольно ревизионными подразделениями Росфиннадзора и ведомственными контрольными органами выявляются через довольно продолжительное время с момента их совершения. Проверка финансовой деятельности может быть проведена только по окончанию отчетного периода календарного года, в течение 45 дней. После этого материалы направляются в правоохранительные органы для принятия решения по существу, при этом следователь еще раз перепроверяет путем производства дополнительных проверок в рамках ст.144 УПК РФ. В конечном итоге, просуммировав сроки двух проверок и учитывая, что ревизия проводилась после совершения преступления в отчетном периоде как
минимум календарный год, плюс сроки предварительного расследования, получается, что на момент предъявления обвинения истекают сроки давности привлечения к уголовной ответственности.
Федеральным законом от 04 .03.2013г. № 23-ФЗ в ч.1 ст.144 УПК РФ, были внесены изменения, согласно которым, следователь при проверке сообщения о преступлении, руководитель следственного органа вправе получать объяснения, образцы для сравнительного исследования, истребовать документы и предметы, изымать их в порядке, установленном УПК РФ, назначать судебную экспертизу, принимать участие в ее производстве и получать заключение эксперта в разумный срок, производить осмотр места происшествия, документов, предметов, требовать производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, привлекать к участию в этих действиях специалистов, давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий [12].
На наш взгляд, данная новелла законодательства, во-первых, позволит своевременно возбуждать уголовные дела данной категории, осуществлять в разумный срок их предварительное расследование и направление с обвинительным заключением в суд до истечения сроков давности уголовного преследования. Во-вторых, позволит в правоприменительной практике снять проблему о статусе доказательств на стадии возбуждения уголовного дела, которая была, предметом многолетней дискуссии многих ученых. С учетом нововведений на момент возбуждения уголовного дела следователь может иметь заключение эксперта, которое является одним из доказательств.
Резюмируя изложенное, необходимо отметить, что увеличение числа преступлений в сфере нецелевого расходования и распределения бюджетных средств, их латентный характер, юридическая сложность рассматриваемых составов преступлений обусловливает необходимость совершенствования методики выявления и расследования преступлений данной категории.
Список литературы
1. Анализ статистической информации о выявленных преступлениях и направленных уголовных дел в суд, по преступлениям, предусмотренным ст. 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в Краснодарском крае. // ИЦ ГУ МВД России по Краснодарскому краю.
2.Журавлев С.Ю. Расследование экономических преступлений. М., 2005. С.312-313
3. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 . №2202-1// Российская газета. N 39, 18.02.1992.
4.Об утверждении Положения о порядке взаимодействия контрольноревизионных органов Министерства финансов РФ с Генеральной прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ при назначении и проведении ревизий (проверок): Приказ
Минфина России, МВД России, ФСБ России от 07.12.1999г. № 89н/1033/717// Справочная правовая система Консультант Плюс».2011.
5. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 07.09.2007г. № 75н //«Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово - бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности»Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 19 ноября 2007.№.47
6.Баширов Р.А.Баширова Н.В. Судебная бухгалтерия. Ростов-на-Дону.2004. С.103.
7. Частнов К.С. Уголовно-процессуальные и криминалистические аспекты досудебного производства по уголовным делам, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. М., 2010. С.95
8. Приказ Следственного комитета России от 11 октября 2012г. № 72 // Информационно-правовой порта «Гарант» http://base.garant.ru/5224433/
9. Приказ МВД России от 1 марта 2012г. № 140// Информационноправовой порта «Гарант» http://base.garant.ru/5224433/
10. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о целевом
использовании бюджетных средств: Методические рекомендации/ Под
ред.М.В. Рубцовой. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации.- М., 2009. С.9-12
11. О внесении изменений в ст.62 и 303 Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 04.03.2013г. № 23-ФЗ // СЗРФ. N 9.2013г. Ст. 875.
Г.А. Буякова, адъюнкт кафедры криминалистики, тел. + 7(967)652-40-45, E-mail:[email protected] (Россия, Краснодар, КрУ МВД РФ)
ESPECIALLY IN THE AREA OF CRIME DETECTION AND IMPROPER DISTRIDUTION OF BUDGET FUNDS G. A. Buyakova
The article discusses the characteristics of crime detection in the field of distribution and misuse of budget funds. The increase in crime in the area and the misuse of budget allocation, their latent nature, the legal complexity of the crimes makes demanded the development of guidelines for the detection and investigation of crimes in this category for practitioners.
Key words: misappropriation ofbudget funds, certificate of audit, inventory, budgetofficer, financial supervision,publicprosecutor's supervision
G.A. Buyakova, associate chair of criminology, tel. +7 (967) 652-40-45, E-mail: [email protected] (Russia, Krasnodar, Crewe Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation)
