CC BY
89
сионный Фонд Российской Федерации о действительном количестве работников фирмы.
При даче и получении коммерческого подкупа совершается и ряд предикатных преступных деяний, а именно:
а) различные мошеннические действия (ст. 159 УК РФ);
б) присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ);
в) незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ);
г) злоупотребления полномочиями лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой организации (ст. 201 УК РФ);
д) неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное и фиктивное банкротство (ст. 196-198 УК РФ);
е) уклонение от уплаты налогов и сборов с организации (ст. 199 УК РФ).
В заключение отметим, что криминологическое и социологическое исследование проблем коммерческого подкупа позволяет наполнить реальным социальным содержанием соответствующую норму уголовного закона, изучить процесс ее функционирования в обществе, оценить ее социальную эффективность.
Литература
1. Коробеев А. И. Советская уголовно-правовая политика: проблемы криминализации и пена-лизации. Владивосток, 1987.
2. Энциклопедия уголовного права. URL: http:// www.pravozor.ru/criminal-law/chapter-ponyatie-siste-ma-i-zadachi-ugolovnogo-prava.html
3. Герцензон А. А. Уголовное право и социология. М., 1970.
4. Красноусов С. Д. Коммерческий подкуп как форма коррупции в частном секторе. М., 2014.
5. URL: http://mvd.ru/presscenter/statistics/re-ports
6. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173): заключена в г. Страсбурге 27.01.1999 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20, ст. 2394.
7. Максимов В. К. Понятие коррупции (криминологический аспект) и меры ее предупреждения в государственном аппарате: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
8. Криминология / под ред. В. Д. Малкова. М., 2006.
© 2014 г. С. Ю. Эльгайтаров
БЮДЖЕТНЫЕ СРЕДСТВА КАК ПРЕДМЕТ ПРЕСТУПНОГО ПОСЯГАТЕЛЬСТВА
И СУБЪЕКТ СОВЕРШЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЯ, СВЯЗАННОГО С НЕЦЕЛЕВЫМ РАСХОДОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
В настоящей статье рассмотрены существующие проблемы определения понятий «бюджетная сфера» и «бюджетные средства» при расследовании преступлений, совершенных в бюджетной сфере, в том числе связанных с их нецелевым расходованием. Автор вносит предложения о введении новых понятий «бюджетная сфера» и «бюджетные средства», а также раскрывает предмет и субъект преступления, связанного с нецелевым расходованием бюджетных средств.
Ключевые слова: бюджетная сфера, бюджетные средства, предмет нецелевого расходования бюджетных средств, субъект нецелевого расходования бюджетных средств.
Одним из основных элементов экономической безопасности Российской Федерации в условиях тенденции социально-экономического развития и закрепления национальной самостоятельности государства на мировом уровне является эффективное использование бюджетных средств, в связи с чем наиболее актуальным вопросом для изучения ученых-юристов становится правовое регулирование отношений по исполнению и контролю бюджета.
Современная сфера бюджетных отношений
Российской Федерации представлена федеральным бюджетом, региональными бюджетами субъектов России и бюджетами соответствующих муниципальных образований согласно административно-хозяйственному разделению. Денежные средства указанных бюджетов являются источниками формирования и распределения доходов государства в целях дальнейшего их использования на различные государственные нужды.
Наблюдаемые в последние годы темпы экономического роста в Российской Федерации, в том
числе связанные с переходом от добывающей к научно-производственной, конкурентоспособной промышленности, принимаемые меры по активизации борьбы с коррупцией и обеспечением защиты бюджетных средств, внешнеполитическое и экономическое противостояние с США и странами Евросоюза на фоне разрастающегося кризиса политической власти на Украине, требуют совершенствования мер по соблюдению бюджетного законодательства Российской Федерации путем организации и реализации эффективного контроля за расходованием бюджетных средств со стороны правоохранительных и иных государственных органов.
При этом ни для кого не секрет, что бюджетные средства стали наиболее привлекательны для освоения не только коррумпированными должностными лицами органов власти и управления, являющимися их распорядителями, но и недобросовестными предпринимателями. В свою очередь, указанные стороны могут действовать и совместно, что чаще и бывает на практике. Однако зачастую коррумпированные чиновники остаются в стороне от уголовного преследования ввиду недостаточности доказательственной базы или наличия лишь косвенных признаков совершения уголовно наказуемого деяния.
В связи с чем требует принятия первоочередных мер вопрос усиления финансового контроля за использованием государственных средств путем отслеживания их целевого расходования.
Несмотря на то, что ст. 285.1 УК РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств», введенная Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ, в гл. 30 Уголовного кодекса Российской Федерации, применяется в практической деятельности правоохранительных органов с 2004 г., наибольшую актуальность она приобрела в настоящее время в связи с разработкой и внедрением программно-целевого бюджета, реализация которого осуществляется в 2013-2014 гг.
Так, согласно действующему бюджетному законодательству, министерства и ведомства федерального уровня вместе с распределением расходов по кодам бюджетной классификации формируют государственные программы, таким образом предложения государственных программ и параметры бюджета становятся взаимосвязанными и взаимозависимыми, что затрудняет осуществление контроля за использованием бюджетных средств, в том числе по отслеживанию их целевого использования, обеспечивая основу для совершения преступных посягательств со стороны коррумпированных должностных лиц.
Результаты проведенных в 2013 г., работниками Счетной палаты Российской Федерации 50 контрольных и 25 экспертно-аналитических мероприятий по проверке средств межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в части расходования средств на жилищно-коммунальное хозяйство и региональные инвестиции на 80 объектах, в 27 субъектах Российской Федерации и 42 муниципальных образованиях показали сумму бюджетных средств, использованных с нарушениями в размере 108 738,3 млн руб., из которых 1 278,2 млн руб. связаны с их нецелевым использованием, также установлено неэффективное использование бюджетных средств на сумму 32 282,8 млн руб.
За указанные нарушения в отношении 118 должностных лиц применены дисциплинарные меры, в том числе 39 уволены [ 1].
Результаты проведенных мероприятий показывают, что лишь силами работников Счетной палаты Российской Федерации и представителей территориальных управлений финансово-бюджетного надзора невозможно обеспечить эффективную защиту бюджетных средств, поэтому немаловажная роль в выявлении преступных посягательств на бюджетные средства и обеспечение их целевого расходования отведена органам внутренних дел. Указанные обязанности по организации и проведению оперативно-разыскных мероприятий по защите бюджетных средств в структуре Министерства внутренних дел Российской Федерации возложены на подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции.
Вместе с тем, согласно статистическому отчету «5-БЭП» ФКУ «ГИАЦ МВД России» по разделу «Сведения о преступлениях экономической направленности, выявленных подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел Российской Федерации», за период январь - апрель 2014 г. в целом по России сотрудниками подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции всего выявлено 21 преступление, связанное с нецелевым расходованием бюджетных средств, по которым возбуждено лишь 7 уголовных дел, а в суд направлено только одно. Приведенные выше результаты могут свидетельствовать об имеющихся проблемах и трудностях как на стадии выявления, так и при расследовании преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств, что прежде всего сопряжено с рядом особенностей, подлежащих доказыванию, среди которых следует назвать
специфический круг обстоятельств, связанных с определением криминалистической характеристики предмета и субъекта преступления.
Однако несмотря на актуальность исследования общественных отношений в бюджетной сфере государства в настоящее время у правоведов нет единого подхода в определении понятия «бюджетная сфера», в том числе относительно ее сущности и содержания.
Так, В. К. Андреев, В. В. Бесчеревных, О. Н. Горбунова, М. В. Карасева, М. И. Пискотин, Н. И. Хи-мичева выделяют центральную категорию - финансовые отношения, распадающуюся на бюджетные, налоговые, валютные, кредитные отношения и тому подобное [2], что лишает самостоятельности определение «бюджетная сфера». Н. И. Химичева под бюджетной сферой понимает совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах [3, с. 146].
Указанное определение не в полной мере раскрывает сущность рассматриваемой сферы, так как не учитывается наличие регионального бюджета субъекта Российской Федерации, в этом мы частично согласны с мнением Д. А. Бойкова, который считает, что бюджетную сферу следует определить как совокупность общественных отношений, возникающих в связи с образованием и использованием фондов денежных средств, сосредотачиваемых в бюджетах всех уровней. Однако учитывая наличие государственных внебюджетных фондов, имеющих самостоятельные требования по накоплению доходной части и их исполнению, предлагается определение бюджетной сферы как системы общественных отношений, регламентирующих порядок формирования и расходования государственных средств, сосредотачиваемых в бюджетах всех уровней.
По нашему мнению, предметом бюджетной сферы, равно как и общественных отношений, возникающих при реализации и исполнении принятых бюджетных обязательств на утвержденный финансовый период, в материальном выражении, являются денежные средства, именуемые бюджетными средствами.
Согласно действующему бюджетному законодательству основанием для предварительной квалификации деяния, связанного с нецелевым использованием бюджетных средств, является их использование не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование.
Однако законодатель вместе с использованием в диспозиции ст. 285.1 УК РФ термина «бюд-
жетные средства» не раскрыл его содержание, что создает определенные трудности на стадии предварительного расследования и при уголовном судопроизводстве.
Поэтому мы полностью согласны с мнением Д. Л. Комягина, который указал, что «четкая установленная законом дефиниция категории "бюджетные средства" была бы весьма полезна для разрешения значительного количества споров...» [4, с. 155].
В современной юридической науке нет единого мнения по определению понятия «бюджетные средства». В своем диссертационном исследовании Р. Р. Фазылов под бюджетными средствами понимает денежные средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, а также бюджетов муниципальных образований, которые становятся бюджетными с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) любых денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет [ 5].
По мнению Б. В. Волженкина, «бюджетные средства (бюджетные ассигнования) - средства бюджетов разных уровней (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты), направляемые на развитие экономики, финансирование социально-культурных мероприятий, оборону страны, содержание органов государственной власти и местного самоуправления» [6, с. 119].
В диссертационном исследовании Д. А. Бой-кова указано, что бюджетными средствами «являются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Они предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства в области промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, социальной защиты населения, развития рыночной инфраструктуры, обеспечения охраны окружающей природной среды, охраны воспроизводства природных ресурсов и в других сферах социально-экономической, политической жизни» [7, с. 73-74].
Указанные отличия в разъяснении термина «бюджетные средства», а также отсутствие законодательного определения существенно затрудняют и раскрытие отдельных элементов криминалистической характеристики преступлений, связанных с посягательствами на бюджетные средства, в том числе и с их нецелевым расходованием.
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетом является фор-
ма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При этом под доходами понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета и расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Из приведенных определений следует, что денежные средства, формирующие доходную и расходную части бюджета, и являются бюджетными средствами, хотя абсолютно противоположны друг другу [8, с. 238].
По мнению А. В. Офицеровой [9], под предметом преступления по ст. 285.1 УК РФ понимаются расходы бюджета и средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета.
По нашему мнению, указанное определение для раскрытия предмета преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, не подходит, так как расходы бюджета и средства, используемые для финансирования дефицита бюджета являются лишь формами использования бюджетных средств.
В связи с изложенным мы придерживаемся мнения о том, что предметом нецелевого расходования бюджетных средств, а равно и иных составов преступлений, связанных с посягательством на бюджетные средства, являются сами бюджетные средства, под которыми понимаются поступившие в бюджет денежные средства, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления на утвержденный финансовый период.
При проведении предварительной проверки по признакам нецелевого расходования бюджетных средств, рассмотрении вопроса о возбуждении уголовного дела и осуществлении дальнейшего предварительного следствия немаловажную роль имеет определение момента, когда денежные средства становятся бюджетными. В отличие от Р. Р. Фазылова мы считаем, что денежные средства, поступившие в бюджеты соответствующих уровней, становятся бюджетными после утверждения указанных бюджетов на определенные финансовые периоды.
После утверждения бюджетов уполномоченные должностные лица органов государственной власти и управления должны обеспечивать эффективность и экономность расходования бюджетных средств, осуществлять обязательное опубликование в средствах массовой информации сведений
об утвержденных бюджетах и отчетов об их исполнении, соблюдать адресность и целевое использование бюджетных средств.
При этом целевое назначение определяется самим бюджетом, бюджетной росписью, бюджетными ассигнованиями, бюджетной сметой бюджетного учреждения, сметой доходов и расходов бюджета, а также иными документами, являющимися основанием для получения и расходования бюджетных средств. В связи с чем наряду с предметом для определения криминалистической характеристики преступного деяния, связанного с нецелевым расходованием бюджетных средств, является определение субъекта совершения преступного деяния.
В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации ст. 285.1 УК РФ предусматривает специальный субъект преступления в виде должностного лица получателя бюджетных средств, обладающего правом подписи соответствующих расходных документов [10]. В связи с чем при определении субъекта рассматриваемого преступления необходимо определить круг лиц, имеющих статус должностного лица. В п. 1 примечания к ст. 285 УК РФ указано, что должностными признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. При этом организационно-распорядительными функциями являются полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками и тому подобное. К указанным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия.
В свою очередь, административно-хозяйственными функциями являются полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий.
Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо
осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом.
Таким образом, мы полностью согласны с мнением большинства правоведов о том, что субъектом нецелевого расходования бюджетных средств является специальное должностное лицо организации или учреждения, получателя бюджетных средств на соответствующий период, обладающее полномочиями принимать решение о расходовании бюджетных средств и несущее персональную ответственность за их целевое исполь-зование.К указанной категории должностных лиц относятся руководители, их заместители, главные бухгалтера, обладающиесоответствующими административно-хозяйственными функциями.
На основании изложенного сделаем вывод о том, что субъектом нецелевого расходования бюджетных средств не может быть должностное лицо учреждения или организации, которое в соответствии с учредительными, уставными документами, функциональными или должностными обязанностямине обладает полномочиями по распределению и использованию бюджетных средства. При рассмотрении криминалистической характеристики рассматриваемого преступного деяния отслеживается прямая взаимосвязь и взаимозависимость между предметом и субъектом преступного деяния, так как полномочия по распоряжению бюджетными средствами и их расходованию имеются лишь у уполномоченных
должностных лиц, которые должны обеспечивать их эффективное, экономичное и целевое использование.
Литература
1. URL: http://www.audit.gov.ru
2. Андреев В. К. Правовые проблемы финансового контроля (О финансовом праве и полномочиях Счетной палаты Российской Федерации) // Право и политика. 2001. № 3.
3. Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химиче-ва. М., 2001.
4. Комягин Д. Л. Проблемы определения бюджетных средств // Налоговый Вестник. 2000. № 10.
5. Фазылов P. P. Уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств государственных внебюджетных фондов: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2005.
6. Волженкин Б. В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб., 2005.
7. Бойков Д. А. Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. M., 2005.
8. Финансы / под ред. B. M. Родионовой. М., 1993.
9. Офицерова А. В. Нецелевое расходование бюджетных средств: проблемы законодательной регламентации, пенализации и квалификации: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
10. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации» (постатейный). М., 2013.
