CC BY
88
УДК 342
ОСОБЕННОСТИ ТРУДОУСТРОЙСТВА БЫВШИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ, ЗАМЕЩАВШИХ ДОЛЖНОСТИ, СВЯЗАННЫЕ
С КОРРУПЦИОННЫМИ РИСКАМИ
А.М. Шилкин, к.и.н., доцент, заведующий кафедрой гуманитарных и общеправовых дисциплин ОУВО «Южно-Уральский институт управления и экономики»,
E-mail: [email protected]
Аннотация
В статье исследуется нормативно-правовое регулирование обязанности граждан, замещавших должности государственной или муниципальной службы, включенные в перечень, связанный с коррупционными рисками, получать согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов при последующем трудоустройстве, а также правоприменительная практика по привлечению к ответственности физических лиц, должностных лиц, юридических лиц в соответствии со ст. 19.29 КоАП РФ при нарушении антикоррупционных норм, регулирующих особенности трудоустройства граждан, замещавших должности государственной или муниципальной службы.
Ключевые слова: должности государственной или муниципальной службы, административная ответственность, антикоррупционные меры, противодействие коррупции, особенности трудоустройства, функции государственного, муниципального (административного) управления.
В российском законодательстве установлена и активно реализуется на практике такая антикоррупционная мера как уведомление о приеме на работу бывших государственных (муниципальных) служащих (либо заключении гражданско-правового договора с ними), если до увольнения со службы они замещали коррупционно опасные должности. Такая обязанность предусмотрена ст.12 Федерального закона 273-Ф3 от 25.12.2008 г. «О противодействии коррупции»: гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более 100 000 руб. на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов1. Нормы, аналогичные этой, содержатся в других нормативно-правовых актах (ч. 3.1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2; ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»3, ст. 64.1 ТК РФ4; и др.).
Указ Президента РФ от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции"» определяет, что данные ограничения распространяются на должности федеральных государственных служащих, включенных в разделы 1, 2 и 3 Перечня, утвержденного Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения
о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга)
" 5
и несовершеннолетних детей»5.
Должности государственных гражданских служащих субъектов РФ и муниципальных служащих данным Указом не охватываются, т. к. в противном случае это нарушало бы принципы федерализма и независимости местного самоуправления, в документе содержится рекомендация органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления разработать и утвердить перечни должностей государственной гражданской службы субъектов РФ и перечни должностей муниципальной службы, на которые распространяется это ограничение.
При этом должность бывшего государственного или муниципального служащего должна быть включена в перечень должностей, связанных с коррупционными рисками, до дня его увольнения с государственной или муниципальной службы. Это связано с необходимостью анализа его управленческих функций и полномочий на момент увольнения и поиска логической правовой связи с его функциями по новому месту работы или в связи с оказанием какой-либо организации услуг (выполнения работ) в течение месяца стоимостью более 100 000 руб. на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров).
За несоблюдение обязанности, предусмотренной ст.12 Федерального закона 273-Ф3 «О противодействии коррупции» при приеме на работу бывшего государственного или муниципального служащего предусмотрена административная ответственность физических лиц, должностных лиц, юридических лиц в соответствии со ст. 19.29 КоАП РФ6.
При обращении к данному механизму прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что он ориентирован исключительно на одного субъекта - нового работодателя этого бывшего служащего. Действительно, согласно ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим коррупционно опасные должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ. При этом в норме используется некорректный термин «работодатель», который не отражает гражданско-правовой характер отношений, которые могут возникнуть из гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг).
Как справедливо отмечает С.Е. Чаннов, из этой нормы следует два принципиальных вывода:
- обязанность уведомления представителя нанимателя (работодателя) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы ложится исключительно на нового работодателя, сам бывший служащий не обязан уведомлять не только свое бывшее руководство о факте заключения трудового (гражданско-правового) договора, но и свое нынешнее - о том, что он замещал коррупционно опасную должность;
- законом установлена обязанность уведомления о факте заключения трудового договора: т. е. заключить трудовой (гражданско-правовой) договор без получения согласия по прежнему месту службы можно, однако возможность его осуществления всецело увязывается с получением согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов7.
Указанные положения вызывают ряд последствий. Возложение обязанности уведомления о заключении трудового (гражданско-правового) договора исключительно на нового работодателя при отсутствии каких-либо обязанностей в этой сфере у самих бывших государственных (муниципальных) служащих приводит к тому, что на практике зачастую рассматриваемая обязанность не исполняется не в силу стремления осуществлять какие-то коррупционно опасные деяния, а просто потому, что указанные работодатели не подозревают
о возникновении у них этой обязанности. Понятно, что незнание закона (а также фактических обстоятельств - в данном случае того, что новый работник замещал коррупционно опасную должность) не освобождает от ответственности. И ответственность эта достаточно серьезная: в соответствии со ст. 19.29 КоАП РФ привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 2000 до 4000 рублей; на должностных лиц - от 20 000 до 50 000 руб.; на юридических лиц - от 100 000 до 500 000 руб.
В судебной практике присутствует много примеров, когда субъекты, привлекаемые к ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ, при рассмотрении дела, доказывая невиновность, указывали на незнание либо норм закона, либо на то, что им была не известна информация о том, что принятый ими работник занимал должность, входящую в один из перечней. Однако, все эти аргументы не освобождают их от ответственности.
Более того, часто можно встретить примеры, когда работодатели, принявшие на работу бывших государственных (муниципальных) служащих, замещавших прежде коррупционно опасные должности, без соблюдения надлежащей процедуры, привлекаются к ответственности, даже если сами бывшие служащие скрывали от них эти факты.
Например, судья Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края Слука В.А., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу ООО «ЖК "Дом"» на постановление мирового судьи судебного участка N 103 Центрального района г. Сочи от 22.08.2012 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.29 КоАП РФ, установил, что оспариваемым постановлением ООО «ЖК "Дом"» признано виновным и подвергнуто административному наказанию за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ.
Общество обратилось в Центральный районный суд г. Сочи с жалобой, в которой, оспаривая привлечение к административной ответственности, указало, что при оформлении на работу в ООО «ЖК "Дом"» бывший муниципальный служащий Л. заявил, что трудовая книжка с записями о предыдущих местах работы им утеряна и просил завести новую. В новую трудовую книжку была внесена запись N 1 о приеме Л. в общество согласно Приказу N 2-л от 24.02.2012. Л. не известил работодателя о том, что он был муниципальным служащим и замещал должность в соответствии с перечнем государственных или муниципальных служащих, в связи с чем у работодателя не было оснований делать запрос в муниципальный орган или посылать уведомление. О том, что Л. является бывшим муниципальным служащим, работодателю стало известно только 05.06.2012, после получения запроса из Прокуратуры Центрального района г. Сочи. В этот же день уведомление о приеме на работу бывшего муниципального служащего было направлено в администрацию г. Сочи. В соответствии с требованиями ст. 84 Трудового кодекса РФ, трудовой договор с Л. был расторгнут, согласно Приказу N 3-л от 26.06.2012, о чем сделана запись в трудовой книжке Л., копия которой также была представлена в суд8.
Особого внимания при этом заслуживает, на наш взгляд, аргументация судьи относительно наличия вины ООО «ЖК "Дом"» в совершенном административном правонарушении. По его мнению, «вина ООО «ЖК "Дом"» подтверждается постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении от 15.06.2012 в отношении юридического лица, согласно которому оно совершило административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 19.29 КоАП РФ» (!). Другими словами, вина в совершенном правонарушении подтверждается постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении. Конечно, такой подход выглядит очень удобным для
правоприменителя: используя его, доказывать вину по делам об административных правонарушениях нет необходимости: если есть постановление о возбуждении дела, значит, привлекаемое к ответственности лицо уже виновно. К сожалению, на практике его можно достаточно часто встретить в судебных актах, в том числе по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.29 КоАП РФ9.
Примечательно, что тот же Центральный районный суд г. Сочи (правда, судья уже был другой) спустя всего неделю вынес по очень похожему делу полностью противоположное решение. Рассматривая жалобу начальника кадрового учета все того же ООО «ЖК "Дом"» на постановление мирового судьи о привлечении к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ (как видно, в данном случае штраф был наложен не на юридическое, а на должностное лицо), суд установил, что 14.03.2011 Л. был уволен по собственному желанию из администрации Центрального района г. Сочи, где он работал главным специалистом отдела ЖКХ, и 24.02.2012 принят на работу в ООО «ЖК "Дом"» на должность заместителя генерального директора. При устройстве на работу Л. трудовую книжку не представил, указав, что она утрачена, в связи с чем работодателем заведена новая трудовая книжка на данного работника. Л. в нарушение ч. 2 ст. 64.1 ТК РФ не сообщил работодателю сведения о последнем месте своей службы.
На этой основе суд сделал вывод о том, что работодатель не знал и не мог знать о том,
что Л. являлся муниципальным служащим, уволенным менее чем за 2 года до устройства на
новое место работы. Исходя из этого, судья С.В. Качур установил отсутствие вины субъекта
административного правонарушения и постановление мирового судьи по делу об
10
административном правонарушении отменил
Как видно из приведенных примеров, судьба работодателя (либо его представителя), нарушившего требования ст. 12 ФЗ «О противодействии коррупции» из-за непредставления ему необходимых сведений бывшим государственным (муниципальным) служащим, во многом зависит от позиции конкретного судьи, рассматривающего дело, что вряд ли можно оценить положительно11 .
М. Кузина приводит иной пример судебного толкования нормы ст.19.29 КоАП РФ. Из материалов дела, приведенных в ее статье, следует, что 11.03.2013 АО в лице М.Д.С. заключен трудовой договор с П., ранее (с 23.06.2010 по 19.02.2013) замещавшей должность гос. гражданской службы, которая связана с коррупционными рисками в соответствии с Перечнем должностей государственной гражданской службы. В нарушение требований ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» М.Д.С. в десятидневный срок не сообщил представителю нанимателя по последнему месту службы П. о приеме ее на работу. Уведомление о приеме П. на работу поступило в адрес прежнего места службы 12.05.2014.
При этом несоблюдение работодателем обязанности, предусмотренной ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», в отношении бывшего гос. служащего, замещавшего должность, включенную в соответствующие перечни, образует объективную сторону состава правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, независимо от того, входили в должностные обязанности государственного или муниципального служащего функции государственного, муниципального управления организацией, заключившей с ним трудовой договор и (или) гражданско-правовой договор (договоры).
Указанное решение иллюстрирует наступление ответственности не только за отсутствие уведомления, но и за сообщение о новом месте работы экс-госслужащего за пределами установленного законом для такого извещения срока.
Однако не всегда работодатель может знать о прошлом сотрудника. Соответственно, отсутствие такого признака состава правонарушения субъективной стороны, как вина, исключает ответственность работодателя.
Постановлением Верховного Суда от 20.12.2013 N 31-АД13-4 отменены Решение и Постановление судов первой и апелляционной инстанций о признании ООО виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ, и наложении административного штрафа в размере 100 000 руб. Основанием для привлечения ООО к
ответственности послужил факт заключения трудового договора с К., ранее замещавшей должность специалиста ФНС, включенную в Перечень должностей федеральной государственной гражданской службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденный Приказом ФНС России от 25 августа 2009 г. N ММ-7-4/430а. При этом ООО в установленный срок не сообщило представителю нанимателя К. по последнему месту ее службы о привлечении последней к трудовой деятельности.
Верховным Судом установлено было установлено, что в силу ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, ответственность за нарушение которых предусмотрена КоАП РФ.
Судьями нижестоящих судебных инстанций не было установлено, что К. при устройстве на работу в ООО подала заявление о выдаче ей новой трудовой книжки ввиду утери старой. При этом К. ни в анкете для службы безопасности, ни в анкете для регистрации кандидата не указывала о последнем месте своей службы. Следовательно, у ООО отсутствовали сведения о том, что К. ранее замещала должность специалиста ФНС, в связи с чем общество не имело возможности сообщить в ФНС о заключении с К. трудового договора, и производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в действиях ООО состава правонарушения.12 Таким образом, Верховный суд четко указал на необходимость исследовать при рассмотрении дел по ст.19.29 КоАП РФ наличие и форму вины у представителей работодателя. Однако это до сих пор не стало распространённой практикой судебных органов.
Серьезной проблемой на практике является ситуация, когда обязанность уведомления бывшего представителя нанимателя (работодателя) была новым нанимателем исполнена, однако комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов не давала согласия на осуществление им трудовой деятельности. Специальной нормы, предусматривающей расторжение трудового договора с бывшим государственным (муниципальным) служащим в случае неполучения согласия комиссии, ТК РФ не содержит, что является серьезным правовым пробелом.
Для ликвидации этого пробела Чаннов С.Е. считает наиболее подходящим применение п. 13 ч. 1 ст. 83 ТК РФ: «возникновение установленных настоящим Кодексом, иным федеральным законом и исключающих возможность исполнения работником обязанностей по трудовому договору ограничений на занятие определенными видами трудовой деятельности». Данный пункт был введен в ТК РФ Федеральным законом от 23.12.2010 N 387-Ф3 «О внесении изменений в статью 22.1 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и Трудовой кодекс Российской Федерации» и направлен на недопущение занятия определенного круга лиц трудовой деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних. Вместе с тем формулировка п. 13 ч. 1 ст. 83 ТК РФ13, по нашему мнению, подходит и для неполучения согласия комиссии по урегулированию конфликта интересов на замещение должностей в определенных организациях бывшими государственными и муниципальными служащими. Это определяется тем, что ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» рассматривает особенности заключения трудовых договоров с бывшими государственными и муниципальными служащими именно в качестве ограничения,
14
налагаемого на гражданина14.
Представляется также, что при отсутствии согласия комиссии по урегулированию конфликта интересов бывшему государственному служащему не могут и не должны быть предложены иные вакантные должности в данной организации, т. к. ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» связывает наличие такого ограничения с фактом наличия у бывшего служащего отдельных функций государственного, муниципального (административного) управления данной организацией, т. е. запрет на замещение должности в этой организации связан со спецификой его бывшей, а не настоящей работы, поэтому замещение любой должности в данной организации не будет для него возможным.
Еще одна проблема заключается в противоречии содержания ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», в соответствии с которой установленная в ней стоимость работ (услуг) по гражданско-правовому договору, при достижении которой возникает обязанность получать согласие комиссии по урегулированию конфликта интересов, составляет 100 000 рублей, и ч.3.1 ст.17 79-ФЗ от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе», в которой эта сумма не установлена вообще. Возникает вопрос о наличии правовой обязанности получать согласие комиссии. Зависит ли ее исполнение от суммы договора или она должна быть исполнена независимо от суммы гражданско-правового договора, заключаемого бывшим государственным гражданским служащим. Представляется, что норма ч.3.1 ст.17 79-ФЗ от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе» имеет специальный характер применительно к норме ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», т. к. регулирует более узкий круг общественных отношений в сфере противодействия коррупции, а именно на государственной гражданской службе. Следовательно, любой бывший государственный гражданский служащий, замещавший должность, связанную с коррупционными рисками, обязан получать согласие комиссии независимо от суммы гражданско-правового договора.
В соответствии с нормой ч. 3 ст. 64.1 ТК РФ, работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ15.
Предписания, предусмотренные ч. 3 ст. 64.1 ТК РФ, носят обязательный характер для работодателя. Однако норма не обязывает сообщать о заключении дополнительного соглашения к такому договору представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы, что создает бывшему служащему правовую возможность получить согласие комиссии по урегулированию конфликта интересов на заключение трудового договора по нейтральной с точки зрения совпадения управленческих функций должности, а затем через дополнительное соглашение перевестись на любую другую должность в этой организации или ее филиале и использовать свои неформальные связи по прежнему месту службы для создания коррупционно опасной ситуации.
Примечания
1 Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-Ф3 ред. от 03.07.2016) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008, N 52 (ч. 1). ст. 6228.
2 Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 02.08.2016) // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. N 31. ст. 3215.
3 Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.03.2007. N 10. ст. 1152.
4 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). ст. 3.
5 Указ Президента РФ от 21.07.2010 N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 26.07.2010. N 30. ст. 4070.
6 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 22.11.2016) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). ст. 1.
7 Чаннов С.Е. Уведомление о приеме на работу бывшего государственного (муниципального) служащего // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - N 12. - С. 53.
8 Решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 27 сентября 2012 г. N 12-268/12 // документ не опубликован
9 Чаннов С.Е. Уведомление о приеме на работу бывшего государственного (муниципального) служащего // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - N 12. - С. 54
10 Решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 5 октября 2012 г.
11 Чаннов С.Е. Уведомление о приеме на работу бывшего государственного (муниципального) служащего // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - N 12. - С. 56
12 Кузина М. Бывшими не бывают // Трудовое право. - 2016. - N 1. - С. 73.
13 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). ст. 3.
14 Чаннов С.Е. Уведомление о приеме на работу бывшего государственного (муниципального) служащего // Актуальные проблемы российского права. - 2015. - N 12. - С. 58
15 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. N 1 (ч. 1). ст. 3.
FEATURES OF THE EMPLOYMENT OF FORMER STATE AND MUNICIPAL EMPLOYEES, REPLACED POSITIONS RELATED TO CORRUPTION RISKS
A.M. Shilkin, PhD, Head of the Department of Humanities and general legal disciplines of South-
Ural Institute of Management and Economics, [email protected]
Abstract
This article explores the legal regulation of the duties of citizens, replaced positions of the state or municipal service, included in the list associated with the corruption risks to obtain the consent of the appropriate Committee of Compliance of requirements to official conduct of public or municipal employees and conflict settlement of interest in subsequent employment, as well as law enforcement practice to bring to justice individuals, officials and legal entities in accordance with Art. 19.29 of the Administrative Code of the Russian Federation in violation of anti-corruption rules governing the features of employment of citizens, replaced positions of the state or municipal service.
Keywords: positions of the state or municipal service, administrative responsibility, anticorruption measures, fight against corruption, features of the employment, state, municipal (administrative) management functions.
