CC BY
187
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 1
БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫЕ
ИССЛЕДОВАНИЯ
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ОГРАНИЧЕНИЙ, НАЛАГАЕМЫХ НА ГРАЖДАНИНА, ЗАМЕЩАВШЕГО ДОЛЖНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ, ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ ИМ ТРУДОВОГО ИЛИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО ДОГОВОРА, КАК НЕОБХОДИМЫЙ АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ СТАНДАРТ
ПАНАРИН Дмитрий Александрович
Аннотация. В статье рассматривается понятийный аппарат, правовые основы и процедурные моменты, связанные с реализацией такого антикоррупционного стандарта как ограничение, налагаемое на гражданина, замещавшего должность государственной и муниципальной службы в случае его трудоустройства в иную организацию.
Ключевые слова: противодействие коррупции, антикоррупционные стандарты, ограничения, запреты и обязанности государственного служащего, работодатель.
Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции - системообразующий подзаконный нормативный акт, призванный определить вектор проведения государственной политики в сфере антикоррупционной безопасности. Среди задач, закрепленных в данном документе, обусловливающих достижение основной провозглашенной цели - искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, выделяются, в частности следующие:
- организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;
- обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
В развитие указанных посылов одними из принципов, закрепленных в указанном документе, особо бросаются в глаза: использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации послед-44
ствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции и стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции.
Среди конкретных направлений, перечисляемых в разделе IV Национальной стратегии противодействия коррупции, наряду с прочими характерна следующая нормативно установленная мера - распространение ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательными актами Российской Федерации в целях предупреждения коррупции, на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности.
Обратимся теперь к законодателю, а конкретно к положениям Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, дабы проиллюстрировать какие меры рассматриваются в качестве основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, применительно к вопросу идентификации мер противодействия коррупции не уголовно-правовыми средст-
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 1
______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
вами. На этот вопрос ответ содержится в ст. 7 указанного ФЗ, где в качестве одного из ключевых инструментов противодействия коррупции закрепляется введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.
Какова же эта единая система запретов? Ее перечень вытекает из анализа нормативных установлений, закрепленных в нормах законодателя и разъяснениях Минтруда РФ. Систематизировав всю совокупность существующих обязанностей, запретов и ограничений сюда следует относить:
1) запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;
2) обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и расходах отдельных государственных и муниципальных служащих и должностных лиц;
3) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
4) обязанность государственных и муниципальных служащих декларировать вознаграждения и подарки, полученные в связи с выполнением ими своих служебных обязанностей;
5) обязанность урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
6) обязанности служащих Центрального банка Российской Федерации, работников, замещающих должности в государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
7) обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов;
8) ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора;
9) ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности;
10) ограничения и обязанности, налагаемые на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
11) ограничения, запреты и обязанности, налагаемые на работников, замещающих должности в государственных корпорациях, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
В предыдущих наших публикациях довольно детально были исследованы организационно-правовые аспекты механизма реализации отдельных антикоррупционных стандартов, рассматриваемых в качестве необходимых инструментов противодействия проявлениям коррупции не уголовно-правовыми средствами. Здесь же сфокусируем внимание на исследовании антикоррупционного стандарта, которому порой не придается серьезное значение в приведенном перечне, ввиду зачастую, как показали наши исследования, формального отношения к его реализации на практике, но который, тем не менее, нередко несет знаковый и судьбоносный подтекст. Речь пойдет механизме реализации ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданскоправового договора.
Рассмотрим действие данного антикоррупционного стандарта в плоскостях антикоррупционного, трудового и административноправового законодательства.
Статья 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» определяет, что гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными
45
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 1
______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Комиссия обязана рассмотреть письменное обращение гражданина о даче согласия на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора в течение семи дней со дня поступления указанного обращения в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации, и о принятом решении направить гражданину письменное уведомление в течение одного рабочего дня и уведомить его устно в течение трех рабочих дней.
Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг), указанных нами выше, сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы перечисленные требования, влечет прекращение трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), заключенного с указанным гражданином.
Работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выпол-
46
нение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Неисполнение работодателем данной обязанности, является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Проверка соблюдения гражданином запрета на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора (гражданскоправовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского или муниципального служащего, и соблюдения работодателем условий заключения трудового договора или соблюдения условий заключения гражданско-правового договора с таким гражданином осуществляется в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Таким образом, согласно части 2 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ гражданин, замещавший должность государственной службы, включенную в перечень, устанавливаемый нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной службы обязан при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг), указанных в части 1 названной статьи, сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. При этом несоблюдение после увольнения с государственной службы вышеуказанного требования влечет прекращение трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), названного в части 1 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ, заключенного с данным лицом (часть 3 статьи 12-Федерального закона № 273-ФЗ). На
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 1
______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
работодателе в соответствии с частью 4 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ лежит обязанность при заключении с бывшими государственными служащими указанных выше договоров на протяжении двух лет после их увольнения с государственной службы сообщать в десятидневный срок о заключении договоров представителю нанимателя (работодателю) государственного служащего по последнему месту их службы в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 700 «О порядке сообщения работодателем при заключении трудового договора с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы» (далее - Постановление). Пунктом 1 Постановления указанно, что сообщение о приеме на работу гражданина осуществляется в письменной форме. При этом данная обязанность считается исполненной после направления указанного письма представителю нанимателя (работодателю) гражданина по последнему месту его службы в десятидневный срок со дня заключения трудового договора с данным гражданином.
Смежные нормы трудового законодательства Российской Федерации при их анализе содержат подобные правоустановления. В частности, ст. 64.1 Трудового кодекса Российской Федерации закрепляет, что граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязаны при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы.
Работодатель при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Для отельных категорий работников, занимающих должности в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, трудовым законодательством и включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, установлены особенности привлечения к дисциплинарной ответственности.
За невыполнение требований и (или) нарушение запретов, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ, трудовой договор с вышеуказанной категорией работников может быть расторгнут по инициативе работодателя в связи с утратой доверия по пункту 7.1 части 1 статьи 81 ТК РФ. Указанное положение применяется в случаях:
1) непринятия работником мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;
2) непредставления либо представления неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах
47
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 1
_____________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
имущественного характера (своих, супруга (супруги), несовершеннолетних детей).
С 19 мая 2013 г. расширен перечень требований, за нарушение которых трудовой договор может быть расторгнут по инициативе работодателя в соответствии с пунктом 7.1 части 1 статьи 81 ТК РФ (статья 11 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ). Теперь работники, занимающие определенные должности, подлежат увольнению, если они (их супруги, несовершеннолетние дети):
- имеют счета (вклады) в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации;
- хранят наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации;
- владеют и (или) пользуются иностранными финансовыми инструментами.
Приведенные нормы действуют в отношении следующих лиц:
- работников государственных корпораций (компаний), занимающих должности, назначение на которые осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации (подпункт «ж» пункта 1 части 1 статьи 7.1, пункт 2 части 1 статьи 7.1, часть 3 статьи 7.1 Федерального закона № 273-ФЗ, статья 349.1 ТК РФ);
- работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и иных созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов организаций, если эти работники занимают должности, назначение на которые осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации (подпункт «ж» пункта 1 части 1 статьи 7.1, пункт 2 части 1 статьи 7.1, часть 3 статьи 7.1 Федерального закона № 273-ФЗ, статья 349.2 ТК РФ).
Примечательной в рассматриваемой связи является трактовка механизма реализации рассматриваемого антикоррупционного стандарта в плоскости Кодекса об административных правонарушениях. Речь идет о действии ст. 19.29 КоАП РФ «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего», а именно: «Привлечение работодателем либо заказчиком работ (услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора
48
либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего, замещающего должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами, либо бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
Примечателен в этой связи Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2012 года1, где, в частности рассмотрен вопрос образует ли объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.29 КоАП РФ, несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) обязанности сообщить о заключении трудового договора, а также гражданско-правового договора с бывшим государственным гражданским или муниципальным служащим.
Так, в Обзоре отмечено, что названные требования антикоррупционного законодательства, исходя из положений пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона № 273-ФЗ», распространяются на лиц, замещавших должности федеральной государственной службы, включенные в раздел I или раздел II Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557, либо в перечень должностей, утвержденный руководителем федерального государственного органа в соответствии с разделом III названного перечня. Перечни должностей
1 Обзор судебной практики Верховного суда РФ за IV квартал 2012 года, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10 апреля 2013 г. // СПС «КонсультантПлюс»..
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
2015 № 1
______________БОРЬБЫ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ
государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, предусмотренные статьей 12 Федерального закона № 273-ФЗ, утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 21 июля 2010 г. № 925).
В свою очередь, на работодателе согласно части 4 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ лежит обязанность при заключении с такими лицами указанных выше договоров на протяжении двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы сообщать в десятидневный срок о заключении договоров представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту их службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом статьей 12 Федерального закона № 273-ФЗ не ставит обязанность работодателя сообщить о заключении названных выше договоров в зависимость от того, замещал ли бывший государственный гражданский или муниципальный служащий должность, включающую функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией. Критерием необходимости сообщать представителю нанимателя (работодателю) о приеме на работу вышеуказанного гражданина является включение ранее замещаемой гражданином должности в соответствующий перечень.
Таким образом, несоблюдение работодателем (заказчиком работ, услуг) обязанности, предусмотренной частью 4 статьи 12 Федерального закона № 273-ФЗ, в отношении бывшего государственного или муниципального служащего, замещавшего должность, включенную в указанные выше перечни, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.29 КоАП, независимо от того, входили ли в должностные обязанности государственного или муниципального служащего функции государственного, муниципального (административного) управления организацией, заключившей с ним трудовой договор (независимо от размера оплаты труда) и (или) гражданско-правовой договор (договоры), стоимость выполнения работ (оказание услуг)
по которому (которым) в течение месяца превышает сто тысяч рублей.
Резюмируя вышеизложенное представляется уместным сослаться на выступление заместителя Председателя Следственного комитета Российской Федерации Александра Федорова, который выступая в северной столице на IV Петербургском Международном Юридическом Форуме (18-21 июня 2014 года) предложил ввести за коррупционные правонарушения уголовную ответственность юридических лиц. Он, в частности отметил: «Подкуп в бизнесе осуществляется, в первую очередь, в интересах конкретных юридических лиц, от их имени и за счет их средств. Образно говоря, коррупцию можно подразделить на бытовую и экономическую. И одним из эффективных инструментов противодействия экономической коррупции в бизнесе является именно уголовная ответственность юридических лиц». Федоров подчеркнул, что такая ответственность введена уже более чем в 50 странах мира с рыночной экономикой, в том числе на постсоветском пространстве (Азербайджан, Латвия, Литва, Эстония, Украина), рассказав также, что эта идея пользуется популярностью среди самих представителей бизнеса, осознающих вред для экономики, наносимый коррупцией.
В развитии данного тезиса им было отмечено, что первые шаги к введению уголовной ответственности в нашей стране уже сделаны -в частности, с начала 2009 года КоАП РФ предусматривает административную ответственность юрлиц за коррупционные правонарушения (ст. 19.28 КоАП РФ «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»). В 2011 году по этой статье были привлечены к ответственности 27 юридических лиц, а в 2012 году - уже 60 организаций на общую сумму 69 млн руб. Самый простой вариант введения уголовной ответственности организаций за взяточничество заключается, по мнению Федорова, заключается в использовании уже известного и хорошо зарекомендовавшего себя института иных мер уголовного характера2.
Очевидно, что именно таким образом должен быть представлен организационноправовой механизм реализации рассмотренного антикоррупционного стандарта в его понимании в качестве межотраслевого инструмента противодействия коррупции не уголовноправовыми средствами.
2 См.: Материалы IV Международного юридического форума (Санкт-Петербург, 18-21 июня 2014 года) // СПС «Гарант».
49
