CC BY
52
5. Давыдова Н.С. Стандарт деятельности как инструмент повышения инвестиционной привлекательности региона // Вестник Удмуртского университета. 2013. № 3. С. 31 - 35.
Davydova N.S. (2013) Standart deyatel'nosti kak instrument povysheniya investitsionnoy privlekatel'nosti re-giona [Performance standard as a tool to increase the investment attractiveness of the region] // Vestnik Udmurtsk-ogo universiteta. № 3. P. 31 - 35.
6. Здунов А.А. Синхронизация федеральной и региональной инвестиционной политики через внедрение «Стандарта» улучшения инвестиционного климата (на примере республики Татарстан) // Вестник Казанского технологического университета. 2012. Т. 15. № 9. С. 299 - 302.
Zdunov A.A. (2012) Sinkhronizatsiya federal'noy i regional'noy investitsionnoy politiki cherez vnedreniye «Standarta» uluchsheniya investitsionnogo klimata (na primere respubliki Tatarstan) [Synchronization of the federal and regional investment policy through the implementation of the "Standard" to improve the investment climate (based on the example of the Republic of Tatarstan)] // Vestnik Kazanskogo tekhnologicheskogo universiteta. Vol. 15. № 9. P. 299 - 302.
7. Козельская И.Н., Бабич А.Ю. Развитие информационной инфраструктуры государственного управления в российских регионах // Информационная безопасность регионов. 2015. № 2 (19). С. 5 - 10.
Kozel'skaya I.N., Babich A.Yu. (2015) Razvitiye informatsionnoy infrastruktury gosudarstvennogo uprav-leniya v rossiyskikh regionakh [The development of the information infrastructure of public administration in the Russian regions] // Informatsionnaya bezopasnost' regionov. № 2 (19). P. 5 - 10.
8. Отчет о внедрении в субъектах Российской Федерации Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе [электронный ресурс]. URL: http://investstandart.ru.
Otchet o vnedrenii v subyektakh Rossiyskoy Federatsii Standarta deyatel'nosti organov ispolnitel'noy vlasti sub-yekta Rossiyskoy Federatsii po obespecheniyu blagopriyatnogo investitsionnogo klimata v regione [Report on the implementation by executive authorities in the subjects of the Russian Federation of a Performance Standard to ensure favorable investment climate in the region] (online source). URL: http://investstandart.ru.
9. Потеенко А.Г. Совершенствование институтов, обеспечивающих улучшение соотношения «инвестиции - инновации» // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. 2011. № 4. С. 181 - 184.
Poteyenko A.G. (2011) Sovershenstvovaniye institutov, obespechivayushchikh uluchsheniye sootnosheniya «investitsii - innovatsii» [Improving institutions that ensure better correlation "investment - innovation"] // Vest-nik Saratovskogo gosudarstvennogo sotsial'no-ekonomicheskogo universiteta. № 4. P. 181 - 184.
10. Федулова Е.И. Практика внедрения регионального инвестиционного стандарта в регионах Сибирского федерального округа // Экономика и публичное управление. 2014. № 2. С. 15 - 23.
Fedulova Ye.I. (2014) Praktika vnedreniya regional'nogo investitsionnogo standarta v regionakh Sibirskogo federal'nogo okruga [The practice of implementing of the regional investment standard in the regions of the Siberian Federal District] // Ekonomika i publichnoye upravleniye. № 2. P. 15 - 23.
УДК 347.73
ОСОБЕННОСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В КОНТЕКСТЕ ПРИНЯТИЯ НОВОЙ РЕДАКЦИИ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
SOME ASPECTS OF BUDGET LEGISLATION REFORMS IN THE CONTEXT OF THE ADOPTION OF A NEW VERSION OF THE BUDGET CODE
Бехер Вероника Виссарионовна
Bekher Veronika Vissarionovna
кандидат юридических наук, заведующий кафедрой публичного права, ССЭИ (филиал) ФГБОУ ВО «РЭУ им Г.В.Плеханова», г. Саратов
PhD (Law), head of the department of public law, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University, Saratov
e-mail: bekher@mail.ru
Статья затрагивает одну из наиболее актуальных проблем современной финансово-правовой науки -реформирование бюджетного законодательства посредством принятия новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Автор, применяя сравнительно-правовой метод, анализирует нормы действующего нормативного правового акта и проекта новой редакции. В статье формулируется вывод о необходимости системных изменений норм бюджетного законодательства вследствие изменения экономических, социальных, политических основ функционирования российского государства.
Ключевые слова: реформирование, бюджетное законодательство, Бюджетный кодекс, межбюджетные трансферты, доходы бюджета, юридическая техника.
The paper touches upon one of the most urgent problems of modern finance and law, i.e. reforms of budget legislation through the adoption of a new version of the Budget Code. The author uses a comparative method to analyze the norms of the existing normative legal act and a new draft of the Budget Code. The author makes conclusions about the need for systemic changes in the norms of budgetary legislation as a result of changes in the economic, social and political foundations of the Russian state.
Keywords: reform, budget legislation, Budget Code, interbudget transfers, budget revenue, legal methods.
Характерной особенностью действующего финансового законодательства является его высокая динамичность, обусловленная перманентными процессами модернизации отечественной экономики и социальной сферы, спровоцированными мировым кризисом и возникшей необходимостью оптимизации государственных расходов.
Необходимо отметить, что бюджетное законодательство подвергается реформированию достаточно часто, что отнюдь не является показателем его низкой эффективности, которая, по справедливому мнению Н.Н. Лайченковой, является категорией неоднозначной, рассматриваемой и определяемой с разных позиций, порой прямо противоположных [3, с. 79]. Скорее, это необходимое условие адекватного правового регулирования в рамках экономического развития Российского государства.
Профессор О.В. Болтинова представила следующую периодизацию развития российского бюджетного законодательства:
- первый этап (с 1991 по 1996 г.) - формирование основных начал правового регулирования бюджетной системы РФ;
- второй этап (с 1997 по 2002 г.) - совершенствование бюджетной системы РФ;
- третий этап (с 2004 по 2008 г.) - реформирование бюджетного процесса в РФ;
- четвертый этап (с 2008 г. по настоящее время) - развитие системы бюджетного законодательства РФ [1, с. 82].
Особые научно-практические дискуссии вызывает проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ, который (согласно этому же проекту) должен вступить в силу с 1 января 2016 г. [4]. Для публичного обсуждения и формирования единой концепции новой редакции Бюджетного кодекса Министерством финансов Российской Федерации был создан сайт «Бюджетный кодекс: методология, практика, новая редакция», который начал свою работу 1 июля 2013 г.
Важность принятия Бюджетного кодекса РФ в новой редакции была отражена еще в 2013 г. в Распоряжении Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» (далее - Распоряжение 2593-р). В документе отмечается: «Бюджетный кодекс занимает ключевое место в системе законодательства Российской Федерации в области бюджетных правоотношений, выполняя роль основного закона, регламентирующего принципы бюджетного устройства и организации бюджетного процесса.
К настоящему времени назрела необходимость подготовки новой редакции Бюджетного кодекса, поскольку принятые в последние годы, а также разработанные (рассматриваемые) законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс должны быть увязаны в единую систему».
Необходимо констатировать, что принятие нового проекта Бюджетного кодекса РФ было предопределено достаточным количеством изменений, вносящихся в действующий нормативный акт. По данным Министерства финансов РФ, с момента вступления в силу Бюджетного кодекса РФ он был изменен более чем на четверть, а именно за 14 лет действия акта было принято порядка 100 законов, вносящих изменения в него.
Более того, часть содержащихся в кодифицированном акте положений не применяются и являются фактически недействующими, что обнаружило необходимость их исключения из нормативного акта. Так, министр финансов никогда не реализовывал предоставленное ему право по назначению уполномоченного по федеральному бюджету на основании ч. 3 ст. 166 Бюджетного кодекса РФ.
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
Разработка новой редакции Бюджетного кодекса РФ осуществлялась с учетом ряда основных принципов:
- стабильность, предполагающая учет основных направлений функционирования основных институтов бюджетной системы, заложенных еще в 1998 г.;
- системность, реализующаяся посредством формирования основ институтов бюджетного законодательства во взаимосвязи;
- кодифицированность, основанная на необходимости учета в новой редакции Бюджетного кодекса РФ отдельных норм иных федеральных законов при одновременном снижении излишней детализации в рамках регламентации бюджетных правоотношений. Действующий Бюджетный кодекс РФ изобилует статьями, содержащими большое количество абзацев, смысл которых возможно выразить в рамках одного положения без ущерба для их понимания и применения. Так, ст. 166.1 Бюджетного кодекса РФ закрепляет бюджетные полномочия Федерального казначейства в 33 абзацах, в то время как проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ ограничился всего 11 пунктами.
Изменения, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ, касаются различных направлений. Так, например, новая редакция предусматривает следующий порядок зачисления доходов от штрафов в бюджеты всех уровней бюджетной системы.
По общему правилу доходы от штрафов, установленных КоАП РФ, Налоговым кодексом РФ, Уголовным кодексом РФ, зачисляются в федеральный бюджет.
В порядке исключения в региональные бюджеты распределятся доходы от штрафов, установленных КоАП РФ, если постановления о наложении административных штрафов вынесены:
а) должностными лицами органов внутренних дел (полиции) за нарушение Правил дорожного движения, Правил эксплуатации транспортных средств;
б) должностными лицами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Также ст. 40 проекта содержит иные исключения из общего правила по распределению доходов от штрафов.
Модернизации также подвергся институт межбюджетных трансфертов. Проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ уточнил их формы. Так, ст. 102 проекта новой редакции Бюджетного кодекса определяет условия предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из местных бюджетов.
Также устанавливается возможность предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района в бюджет поселения. То есть фактически можно говорить о становлении института «горизонтальных» межбюджетных субвенций.
Особое внимание проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ уделяет особенностям информационного обеспечения информационных отношений, осуществляемого посредством создания информационных систем.
Предполагается введение новой главы, посвященной институту бюджетных платежей, под которыми предлагается понимать перечисление (перевод) или передачу денежных средств:
- в бюджеты бюджетным, автономным учреждениям и получателям средств из бюджета, лицевые счета которым открыты в Федеральном казначействе в случаях, установленных федеральными законами;
- из бюджетов бюджетными, автономными учреждениями и получателями средств из бюджета, лицевые счета которым открыты в Федеральном казначействе в случаях, установленных федеральными законами;
- между бюджетами, между бюджетными, между автономными учреждениями и получателями средств из бюджета, лицевые счета которым открыты в Федеральном казначействе в случаях, установленных федеральными законами;
- на счета, со счетов и между банковскими счетами Федерального казначейства;
- между счетами участников системы бюджетных платежей.
Также бюджетными платежами признаются перечисления (переводы) денежных средств, поступающих во временное распоряжение администраторов расходов федерального бюджета, администраторов расходов регионального бюджета (местного бюджета), администраторов расходов бюджета государственного внебюджетного фонда и денежных средств от целевых добровольных перечислений.
Предлагаемая к принятию новая редакция Бюджетного кодекса РФ закрепляет положение, согласно которому получателем субсидии не может быть организация, индивидуальный предприниматель или физическое лицо, имеющие непогашенную задолженность перед бюджетом, выдающим субсидию, а также иностранное юридическое лицо, оффшорная компания.
Изменения могут коснуться и института государственных (муниципальных) гарантий. В настоящее время в соответствии со ст. 115 Бюджетного кодекса РФ государственная или
муниципальная гарантия может обеспечивать надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства) и возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Новая редакция данного нормативного акта закрепляет, что государственная (муниципальная) гарантия будет обеспечивать только надлежащее исполнение принципалом его денежного обязательства перед бенефициаром.
Одной из проблем применения действующего Бюджетного кодекса РФ следует признать усложненную структуру, включающую в себя части, разделы, главы и статьи с внутренним делением. Распоряжение 2593-р отмечает, что назрела потребность в проведении работы по упорядочению сложной структуры Бюджетного кодекса, которая характеризуется многочисленными изменениями, предусматривающими новые редакции или отмену структурных единиц этого кодифицированного акта, наличием чрезмерного количества отсылочных норм, а также наличием не всегда равнозначных по содержательному наполне-
нию разделов и глав, затрудняющих применение Бюджетного кодекса.
Предлагаемый проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ отказывается от деления нормативного акта на части. В целом можно констатировать, что большинство изменений носят технико-юридический характер, то есть ориентированы на упрощение структуры как самого акта, так и отдельных его статей.
Следует согласиться с Д.Л. Комягиным, констатирующим, что «в целом бюджетные реформы в России являются ответами на вызовы своего времени. Они основаны на изучении передового мирового опыта, но в результате у Российской Федерации складывается особенный, собственный путь развития» [2, с. 65].
В завершении хотелось бы отметить, что реформирование бюджетного законодательства - процесс объективный и, более того, необходимый для всестороннего развития Российской Федерации. Потребность в дополнительных ресурсах, политические факторы, особенности функционирования социальной сферы сформировали потребность в принятии новой редакции Бюджетного кодекса РФ.
Библиографический список (References)
1. Болтинова О.В. Становление и развитие бюджетного законодательства Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 3.
Boltinova O.V. (2015) Stanovleniye i razvitiye byudzhetnogo zakonodatel'stva Rossiyskoy Federatsii [Establishment and development of the budgetary legislation of the Russian Federation] // Aktual'nyye problemy rossiyskogo prava. № 3.
2. Комягин Д.Л. Российские бюджетные реформы: из прошлого в будущее // Реформы и права. 2014. № 1.
Komyagin D.L. (2014) Rossiyskiye byudzhetnyye reformy: iz proshlogo v budushcheye [Budget reforms in Russia: from the past to the future] // Reformy i prava. № 1.
3. Лайченкова Н.Н. Категория «эффективность» в современном финансовом законодательстве // Наука и общество. 2015. № 1 (20).
Laychenkova N.N. (2015) Kategoriya «effektivnost'» v sovremennom finansovom zakonodatel'stve [The category of "efficiency" in the modern financial law] // Nauka i obshchestvo. № 1 (20).
4. [Электронный ресурс]. URL: http://regulation.gov.ru/project/25700.html?point=view_project&stage= 2&stage_id=18250.
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
