CC BY
398
УДК 342.9 ББК 67.401
БЮДЖЕТНЫЕ МЕРЫ ПРИНУЖДЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
Татьяна Алексеевна Лахтина,
старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя,
кандидат юридических наук; Ирина Викторовна Фадеева,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: mosu-apiadovd@mail.ru Рецензент: Е.О. Бондарь, кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассмотрены вопросы установления административной ответственности и бюджетных мер принуждения за нарушения в бюджетной сфере. Проведен анализ норм административного и бюджетного законодательства, регулирующих меры юридического воздействия за бюджетные нарушения. Обоснована необходимость модернизации законодательства в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: бюджетное нарушение, бюджетная мера принуждения, административная ответственность, нецелевое использование бюджетных средств, главный распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, финансовый орган.
BUDGETARY COERCIVE MEASURES AND ADMINISTRATIVE LIABILITY FOR OFFENSES IN THE BUDGETARY SPHERE
Tatiana A. Lakhtina,
senior lecturer of chair administrative law of the Moscow University of the Ministry of the Interior ofRussia named after V.Ya. Kikot,
candidate of legal sciences;
Irina V. Fadeeva, associate professor of chair administrative law of the Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikot;
candidate of legal sciences, associate professor
Abstract. The paper deals with the establishment of administrative responsibility and low coercive measures for infringements in the public sector. The analysis of the norms of administrative and budgetary legislation governing the legal effects of the measures for budget violations. The necessity of modernization of the legislation in this area.
Keywords: budget violation, budget enforcement measure, the administrative responsibility, misuse of budget funds, the main manager of budgetary funds, the recipient of budgetary funds, the chief administrator of budget revenues, the financial authority.
Эффективное управление государственными финансовыми ресурсами является одной из приоритетных задач государства. Государство не может существовать без средств, необходимых для реализации его задач [8, с. 5]. Внутренний суверенитет государства определяется наличием собственной
финансовой системы. При отсутствии таковой оно не сможет реализовать практически ни одну из взятых на себя функций [9, с. 19]. Однако правовая неопределенность, противоречивость норм финансового законодательства, отсутствие качественного механизма реализации мер ответственности
за его нарушение негативным образом отражаются на социально-экономическом развитии страны [7, с. 72].
В настоящем исследовании авторы остановятся на мерах бюджетного принуждения и административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере, т.к. от качества правовой охраны бюджетных отношений, в том числе, зависит достижение целей и реализация задач бюджетной политики государства.
Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] внес изменения в часть IV Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее БК РФ) [1], в области регулирования отношений по установлению юридической ответственности за правонарушения в бюджетной сфере: глава 28 БК РФ была исключена из текста кодекса и заменена двумя новыми главами — 29 и 30.
Глава 29 «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» ввела понятие «бюджетное нарушение», которое ранее в кодексе отсутствовало. Это понятие пришло на замену понятия «нарушение бюджетного законодательства».
Ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признает: «совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения».
В данном определении содержится исчерпывающий перечень потенциальных субъектов бюджетного нарушения, что позволяет правоприменителю четко определить участников этих отношений.
Части вторая и третья ст. 306.1 позволяют разграничить юридическую ответственность лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса и лиц, относящихся к таковым, а также органа публичной власти или юридического лица от ответственности виновного должностного лица.
Ст. 306.2 регламентирует виды и общий порядок применения бюджетных мер принуждения без раскрытия содержания данного понятия . В этой связи требует анализа категория «меры принуждения». В теории права давно существует различие между мерами принуждения и мерами наказания за совершенное противоправное деяние. Меры принуждения (а они довольно четко описаны, в частности, в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях) призваны прекратить либо приостановить противоправные действия. Перечень бюджетных мер принуждения, представленных в ст. 306.2 кодекса, однако, имеет смешанную природу: здесь перечислены и меры пресечения, направленные на прекращение противоправного деяния, в виде бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и меры, которые в праве принято относить к способам обеспечения исполнения обязательств — бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета; приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций); передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств и специфические санкции, такие как, бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, применение мер бюджетного принуждения скорее носит обеспечительный, правовосстано-вительный характер.
Актом, запускающим механизм применения «бюджетных мер принуждения» кодекс определяет «уведомление о применении бюджетных мер
принуждения» [4, 5], под которым в части пятой ст. 306.2 БК РФ понимается «документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению».
С юридико-технической точки зрения наименование акта представляется неудачным. Орган финансового контроля обладает властными полномочиями и поэтому речь должна идти не об уведомлении (документ информативного содержания), а о представлении (документ, содержащий требование на совершение определенных действий).
Перейдем к рассмотрению содержания гл. 30 «Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение» БК РФ. В данной главе представлено пять составов правонарушений. Эти правонарушения по объективной стороне (описанию запрещенного деяния) полностью или частично совпадают с новеллами внесенных Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ дополнений и изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [2] (далее КоАП РФ). При полном совпадении объективной стороны авторами настоящего исследования будет анализироваться какой-то один состав, а в отношении санкций — оба корреспондирующих друг к другу состава.
Нецелевым использованием бюджетных средств в ст. 306.4 БК РФ признается «направление средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете. сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением), либо иным документом, являющимся основанием предоставления указанных средств, а также принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств».
Нецелевое использование бюджетных средств является явно оценочной категорией, в силу того, что БК не раскрывает содержания понятия «целевое использование бюджетных средств» и не определяет порядка их целевого использования. Существенной конкретизации данный порядок не находит и в подзаконных нормативных правовых актах. Часть 1 ст. 306.4 БК РФ установила также, что и частичное несовпадение с целями является правонарушением, при этом не определено, частичное в какой мере: на 1%, на 50% и т.д. Кроме того, данное деяние полностью транслировано в новую редакцию ст. 15.14 КоАП РФ и через нее и в корреспондирующую со ст. 15.14 норму УК РФ, что представляет определенную опасность привлечения к данным видам юридической ответственности лиц за нечетко описанное деяние.
Остановимся на бюджетных мерах принуждения, применяемых за нецелевое использование бюджетных средств. В рассматриваемой статье нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем, распорядителем или получателем бюджетных средств влечет за собой передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части их полномочий. В данной юридической формуле присутствует целый ряд неопределенностей, не ясно, во-первых, что из себя представляет субъект права под названием «уполномоченный по соответствующему бюджету», т.к. в БК РФ нет такого участника бюджетного процесса; во-вторых, в каком объеме (части) передаются полномочия; в-третьих, на какой срок изымаются полномочия; в-четвертых, каковы условия и механизм обратной передачи полномочий. С позицией Минфина России по данному вопросу можно ознакомиться в Письме от 11.03.2014 № 02-10-10/10495 «О применении бюджетных мер принуждения за совершение нецелевого использования бюджетных средств» [6].
Без ответа на эти вопросы применение указанной меры становится затруднительным, если вообще возможным.
Обратимся к анализу ст. 306.5 БК РФ, в которой устанавливаются бюджетные санкции за невозврат или несвоевременный возврат бюджетного кредита. Понятия «невозврат» и «несвоевременный возврат» сложно разграничить в силу необходимости пони-
мания в какой момент «несвоевременный возврат» становится «невозвратом», поэтому речь должна идти о нарушении срока возврата и определением четких критериев календарного исчисления времени применительно к данной норме.
Аналогичное замечание можно адресовать и к диспозиции ст. 306.6 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом» БК РФ.
Обратимся к анализу ст. 306.7 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита» и ст. 306.8 «Нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов» БК РФ. Диспозиция данных норм построена по следующей схеме: карается любое нарушение условий предоставления бюджетного кредита и предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если эти действия не связаны с нецелевым использованием бюджетных средств.
При условии, что нет определенности с пониманием содержания нецелевого использования бюджетных средств, была добавлена еще одна неопределенность — иное нарушение условий. При этом не ясно, каким образом определены условия, как определить разницу между отступлением от условий и нарушением условий.
Указанная неопределенность создает почву для злоупотреблений.
Таким образом, требует определения процессуальный порядок признания деяния, отличного от нецелевого использования бюджетных средств, нарушением, влекущим юридически последствия в виде применения бюджетных мер принуждения.
Теперь несколько слов о субъектах. В ст. 306.8 БК РФ в качестве субъекта правонарушения определен финансовый орган. В ст. 6 БК РФ присутствует легальное определение категории «финансовые органы», характеризующиеся тем, что они осуществляют составление и организацию исполнения соответствующих бюджетов.
В ст. 15.15.3 «Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов» КоАП РФ, имеющей описание совпадающего деяния, в качестве субъектов правонарушения кроме финансовых органов определены главные распорядители (распорядители) бюджетных средств и получатели межбюджетных трансфертов.
Теперь обратимся к анализу ряда административных санкций, внесенных в КоАП РФ Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ. В отношении административных штрафов, налагаемых на должностных лиц, обращает на себя внимание серьезный разброс между минимальной и максимальной суммами штрафа: от десяти до тридцати тысяч рублей, а также от двадцати до пятидесяти тысяч рублей. Такой значительный разброс создает излишнюю дискрецию у правоприменителя, являющуюся почвой для злоупотреблений правом. Все представленные правонарушения являются существенными по негативным последствиям, поэтому следует применять уровень санкции, близкий к предельному — от сорока до пятидесяти тысяч рублей. Аналогично и с административным штрафом, выраженным в процентах от определенной суммы — разброс минимального и максимального размера процентов очень дискреционен.
Авторы настоящего исследования также хотели бы обратить внимание на состав ст. 15.15.6 КоАП РФ, в котором присутствуют юридико-технические ошибки.
Ст. 15.15.6 КоАП РФ сформулирована следующим образом: «Непредставление, несвоевременное представление, представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности и иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей».
Диспозиция данной охранительной нормы охватывает разные по степени общественной опасности деяния. В частности, несвоевременное представление бюджетной отчетности существенно отличается от представления заведомо недостоверной отчетности, хотя санкция за совершение данных правонарушений находится в одних пределах. Далее, хотя БК РФ в целом ряде норм использует понятие «бюджетная отчетность», но оно легально в данном кодексе не определено. Подзаконные акты используют понятия «бюджетная (бухгалтерская) отчетность», «отчетность об исполнении бюджетов бюджетной системы», «отчетность об исполнении бюджета» и т.д. Поэтому прежде чем устанавливать санкцию, необходимо четко опре-
делиться с предметом правонарушения, уровнями общественной опасности тех или иных деяний, потенциальными субъектами правонарушения и т.п.
Вышеизложенное позволяет прийти к общему выводу о том, что БК РФ и КоАП РФ требуют доработки на концептуальном и юридико-техническом уровнях в части регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // РГ № 256, 31.12.2001.
3. Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 05.08.2013, № 31, ст. 4191.
4. Приказ Минфина России от 11.08.2014 № 74н «Об утверждении Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений Счетной палаты Российской Федерации и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распо-
рядителя и получателя бюджетных средств), о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых приказов (отдельных положений приказов) Министерства финансов Российской Федерации» [Электронный ресурс]. // СПС «Консультант-Плюс». Режим доступа: локальный. Дата обновления 17.02.2017.
5. Приказ Казначейства России от 29.07.2016 № 12н «Об утверждении форм и требований к содержанию документов, составляемых должностными лицами Федерального казначейства при реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» [Электронный ресурс]. // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: локальный. Дата обновления 17.02.2017.
6. Письмо Минфина России от 11.03.2014 № 02-10-10/10495 «О применении бюджетных мер принуждения за совершение нецелевого использования бюджетных средств» [Электронный ресурс]. // СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа: локальный. Дата обновления 17.02.2017.
7. Шурухнова Д.Н. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства // В сборнике научных статей: Актуальные вопросы российского права. Вып. 24 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2012. С. 72—76.
8. Финансовое право: учебное пособие. М.: МосУ МВД РФ, 2014.
9. Лахтина Т.А. К вопросу о внутреннем суверенитете государства // Современное право. 2016. № 9. С. 15—19.
Обстоятельства, исключающие преступность деяния. Учебное пособие. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Смирнов А.М. и др. Изд-во ЮНИТИ, 2016. 168 стр.
Учебное пособие предназначено для формирования у читателей полного представления о социально-правовой природе обстоятельств, исключающих преступность деяния, как одного из основных институтов российского уголовного права.
Для студентов, курсантов, слушателей вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», а также специальности «Юриспруденция», для научно-педагогических работников и практикующих юристов.
