Особенности подготовки должностных лиц и специалистов в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций Текст научной статьи по специальности «Право»

/90 Civil SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 1 (51) УДК 355.586:377.2:614.8.084

Особенности подготовки должностных лиц и специалистов в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций

ISSN 1996-8493

© Технологии гражданской безопасности, 2017

Е.Э. Соловьева, Н.В. Твердохлебов

Аннотация

На основе анализа нормативных правовых документов и результатов научных исследований раскрыты особенности подготовки должностных лиц и специалистов в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций. Показано отличие дополнительного профессионального образования и курсового обучения в данной области, а также обоснована необходимость внедрения новых форм подготовки для данной группы населения.

Ключевые слова: формы подготовки; дополнительное профессиональное образование; курсовое обучение; гражданская оборона; защита от чрезвычайных ситуаций; должностные лица; специалисты; учебно-методический центр; курсы гражданской обороны.

Specifics of Training Officials and Professionals in Civil Defense and Emergency Management

ISSN 1996-8493

© Civil Security Technology, 2017

E. Solovyeva, N. Tverdokhlebov

Abstract

Based on analysis of regulatory legal documents and research findings, the authors reveal the specifics of training officials and professionals in the field of civil defense and emergency management. They also describe the difference between further professional training and course training in civil defense and emergency management, and justify the necessity to introduce new forms of training for this group of the population.

Key words: forms of training; further professional training; course training; civil defense; emergency management; officials, professionals; training center; civil defense courses.

Эффективное обеспечение защиты населения, материальных и культурных ценностей, а также территорий от опасностей военных конфликтов и чрезвычайных ситуаций (далее—ЧС) невозможно без подготовки всех групп населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций (далее—ГО и защиты от ЧС).

Правовой основой подготовки населения в области ГО и защиты от ЧС являются федеральные законы [1, 2, 3], постановления Правительства Российской Федерации [4, 5] и приказы МЧС России [6, 7, 8], а также примерные программы повышения квалификации в области ГО и защиты от ЧС и примерные программы курсового обучения в этой области.

В федеральных законах [1, 2] дано определение понятий «подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций» и «подготовка населения в области гражданской обороны». Кроме того, данными законами установлено, что порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны определяется Правительством Российской Федерации.

Этот порядок установлен Положением об организации обучения населения в области гражданской обороны и Положением о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которые утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации [4, 5].

В указанных Положениях определены, в том числе, и формы подготовки населения в области ГО и защиты от ЧС.

Применение тех или иных форм подготовки для различных групп населения зависит от степени их участия в выполнении мероприятий ГО и защиты от ЧС, а, следовательно, и требований к уровню их знаний, умений и навыков.

Рассматриваемая группа населения получает знания, умения и навыки в области ГО и защиты от ЧС в ходе реализации следующих форм подготовки:

обучение по программам предмета «Основы безопасности жизнедеятельности» и дисциплины «Безопасность жизнедеятельности» в ходе получения ими общего, среднего профессионального и высшего образования;

дополнительное профессиональное образование или курсовое обучение в области ГО и защиты от ЧС;

самостоятельное изучение нормативных и методических документов по вопросам организации, планирования и проведения мероприятий по ГО и защите от ЧС, а также защиты от опасностей, возникающих при военных конфликтах и ЧС;

участие в учениях и тренировках по ГО и защите от ЧС.

К должностным лицам и специалистам, которые обязаны проходить подготовку в области ГО и защиты от ЧС, относятся: руководители органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций (далее—руководители), председатели комиссий по предупреждению и ликвидации

ЧС и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (далее—председатели КЧС и ПБ), руководители и работники органов, осуществляющих управление гражданской обороной и государственной системой предупреждения и ликвидации ЧС (далее—ГО и РСЧС), руководители учебно-методических центров по ГО и ЧС субъектов Российской Федерации и курсов ГО муниципальных образований (руководители УМЦ ГОЧС и курсов ГО), инструкторы ГО, специалисты ГО, руководители нештатных аварийно-спасательных формирований (далее — НАСФ), руководители нештатных формирований по обеспечению выполнения мероприятий по гражданской обороне (далее—НФГО), руководители спасательных служб и др.

Полный и конкретный перечень категорий должностных лиц и работников ГО и РСЧС, которые должны проходить обязательное обучение в области ГО и защиты от ЧС не реже 1 раза в 5 лет, определён в приказах МЧС России [6, 7], зарегистрированных в Минюсте России. Всего этими приказами установлено 52 категории обучаемых. Это, прежде всего, председатели КЧС и ПБ, руководителей организаций, руководители и работники органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны, руководители эвакуационных органов, руководители формирований и служб.

Различный статус этих должностных лиц и специалистов, а также разнообразие их полномочий и функциональных обязанностей в области ГО и защиты от ЧС предопределяют первую особенность подготовки рассматриваемой группы населения. Основной формой их подготовки в области ГО и защиты от ЧС, установленной постановлениями Правительства Российской Федерации [4, 5] является дополнительное профессиональное образование или курсовое обучение в области ГО и защиты от ЧС, которое они обязаны проходить не реже одного раза в 5 лет.

Дополнительное профессиональное образование по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации согласно ст. 75 Федерального закона [3] направлено на совершенствование или получение новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации или приобретение новой квалификации. При этом Федеральный закон [3] (ст. 76 пункт 9) и Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам (пункт 8), утверждённый приказом Минобрнауки России [9], устанавливают, что «содержание реализуемой дополнительной профессиональной программы должно учитывать профессиональные стандарты, квалификационные требования, указанные в квалификационных справочниках по

/92 ^П SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 1 (51)

соответствующим должностям, профессиям и специальностям, или квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые устанавливаются в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о государственной службе». Однако в Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и служащих (далее—ЕКС) указаны должности и определены должностные обязанности в области ГО и защиты от ЧС и требования, предъявляемые к уровню знаний и квалификации, только для начальника курсов гражданской обороны, начальника учебного пункта (городка), инструктора гражданской обороны, специалиста гражданской обороны, начальника отдела (штаба) гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. Кроме этого, в Общероссийском классификаторе профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОК 016-94) нет таких профессий и должностей как «Председатель КЧС и ПБ», «Руководитель эвакуационного органа», «Председатель комиссии по устойчивости», «Руководитель НАСФ», «Руководитель НФГО», «Руководитель спасательной службы», «Работник структурного подразделения, уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны», «Руководитель занятий по гражданской обороне в организациях» и т.п.

Учитывая требования к дополнительному профессиональному образованию по программам профессиональной переподготовки и повышения квалификации, установленным [3, 9], отсутствие этих профессий и должностей в ОК 016-94, а также отсутствие в ЕКС требований, предъявляемых к уровню их знаний и квалификации, можно сделать вывод, что обучение данных категорий должностных лиц и специалистов в области ГО и защиты от ЧС не является дополнительным профессиональным образованием. Их обучение в области ГО и защиты от ЧС также не относится к другим видам образования, установленным пунктом 2 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

На основании изложенного можно сделать вывод, что обучение этих категорий должностных лиц и работников ГО и РСЧС, равно как и работающего населения, личного состава НАСФ, НФГО и спасательных служб в области ГО и защиты от ЧС, не является образовательной деятельностью и лицензированию не подлежит.

В настоящее время для их обучения в области ГО и защиты от ЧС постановлениями Правительства Российской Федерации [4, 5] установлена новая форма подготовки «курсовое обучение». Это частично отражено в абзаце 4 пункта 4, в абзаце 5 подпункта «д» пункта 5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утверждённого постановлением Правительства Российской

Федерации [4], в подпункте «д» пункта 4, в пункте 6 и в подпункте «б» пункта 13 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации [5].

В соответствии с Рекомендациями по организации и проведению курсового обучения в области ГО и защиты от ЧС, утверждёнными заместителем Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий 2 декабря 2015 г. № 2-4-87-46-11 [17], под курсовым обучением в области ГО и защиты от ЧС подразумевается целенаправленный процесс организации деятельности по овладению соответствующими группами населения знаниями и умениями в области ГО и защиты от ЧС, а также приобретению опыта их применения в интересах личной защиты от опасностей, возникающих при военных конфликтах и чрезвычайных ситуациях, а также выполнения возлагаемых на них обязанностей в области ГО и защиты от ЧС.

Вместе с тем, для чёткого и однозначного толкования форм подготовки различных групп населения в области ГО и защиты от ЧС, а также места курсового обучении в области ГО и защиты от ЧС необходимо внесение изменений в постановления Правительства Российской Федерации [4, 5].

Вторая особенность подготовки должностных лиц и специалистов в области ГО и защиты от ЧС связана с местами осуществления обучения.

В пункте 2 Приложения к Положению об организации обучения населения в области ГО, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации [4], определено, что «главы местных администраций, руководители организаций, должностные лица и работники ГО дополнительное профессиональное образование или курсовое обучение в области ГО проходят в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам в области ГО, находящихся в ведении МЧС России, других федеральных органах исполнительной власти, в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам в области ГО, в том числе в УМЦ ГОЧС, а также на курсах ГО».

Таким образом, с учётом вышеизложенного, можно сделать вывод, что должностные лица и специалисты, указанные в ЕКС, должны обучаться только в образовательных организациях, которые имеют лицензию на осуществление образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам в области ГО и защиты от ЧС. К ним отнесены и УМЦ ГО ЧС, но не отнесены курсы ГО. Для этих должностных лиц и специалистов повышение квалификации или переподготовка в области ГО и защиты от ЧС являются дополнительным профессиональным образованием, а УМЦ ГОЧС, реализующие программы повышения квалификации или программы

переподготовки в области ГО и защиты от ЧС, являются образовательными.

При этом анализ работ [14, 15] позволяет сделать вывод, что реализация УМЦ ГОЧС программ дополнительного профессионального образования в области ГО и защиты от ЧС относится к формальной институ-циализированной форме образования, которая не может не «служить» заказам государства и его структур.

Федеральный закон [3] определяет в качестве основного принципа государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования «единство образовательного пространства на территории Российской Федерации». Таким образом, УМЦ ГОЧС находятся в правовом поле Министерства образования и науки Российской Федерации, то есть деятельность УМЦ ГОЧС регулируется, в том числе, Федеральным законом [3], приказом Минобр-науки России [9], а также письмом Минобрнауки России от 09.10.2013 г. № 06-735 «О дополнительном профессиональном образовании» [16]. При этом в соответствии с пунктом 3 ст. 81 Федерального закона [3] МЧС России вправе, в интересах организации обучения данных категорий должностных лиц и специалистов, разрабатывать и утверждать примерные дополнительные профессиональные программы в области ГО и защиты от ЧС. На основании этих примерных программ УМЦ ГОЧС разрабатывают программы повышения квалификации в области ГО и защиты от ЧС.

Для должностных лиц и специалистов, не указанных в ЕКС, обучение в области ГО и защиты от ЧС осуществляется по программам курсового обучения в области ГО и защиты от ЧС и может проводиться, в том числе, на курсах ГО. Курсы ГО, реализующие только программы курсового обучения в области ГО и защиты от ЧС, не являются организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и соответственно лицензированию не подлежат.

Третья особенность подготовки должностных лиц и специалистов в области ГО и защиты от ЧС в современных условиях связана с необходимостью уточнения форм подготовки, которые на сегодня закреплены постановлениями Правительства Российской Федерации [4, 5].

Вместе с тем, проведённые исследования [10, 11] показывают, что среди нынешних руководителей, председателей КЧС и ПБ, руководителей и работников органов, осуществляющих управление ГО и РСЧС, мало людей, получивших специальную подготовку в сфере управления рисками в целом и мероприятиями ГО и защиты от ЧС, в частности. Поэтому многим из них часто приходится осуществлять управление организацией защиты населения, материальных и культурных ценностей от различных опасностей не на основе знаний в области ГО и защиты от ЧС, а руководствуясь преимущественно интуицией, здравым смыслом и методом проб и ошибок.

Даже те из них, которые в полном объёме реализуют все предусмотренные постановлениями Правительства Российской Федерации [4, 5] формы

подготовки, зачастую теряются при принятии решения, практической организации выполнения задач по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ЧС природного и техногенного характера и военных конфликтах.

Вновь же избранные (назначенные) руководители, председатели КЧС и ПБ, руководители и работники органов, осуществляющих управление ГО и РСЧС всех уровней, испытывают значительные трудности в вопросах организации планирования и выполнения всего комплекса мероприятий в области ГО и защиты от ЧС.

Кроме того, реализация предусмотренных для них форм подготовки требует определенного времени после избрания (назначения) на должность и активной самостоятельной работы. Вместе с тем, опасности, присущие ЧС, которые могут возникнуть в любой момент, часто требуют незамедлительного принятия решения, цена которых измеряется человеческими жизнями и значительными материальными затратами.

Поэтому новые формы подготовки руководителей и председателей КЧС и ПБ в области ГО и защиты от ЧС, а также руководителей и работников органов, осуществляющих управление ГО и РСЧС, должны способствовать тому, чтобы как можно раньше после вступления их в должность показать и доказать эффективность своевременно принятых им и реализованных адекватных мер по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий, вследствие этих действий и ЧС, побудить у них желание и необходимость изыскания дополнительных возможностей по развитию органов управления и сил ГО и РСЧС, повышению эффективности выполнения мероприятий ГО и защиты от ЧС за счет выявления неиспользованных резервов, а также способствовать формированию и развитию новых ценностей и установок, отвечающих возросшим требованиям к вопросам обеспечения безопасности населения.

Проведенные исследования [12] показывают, что возможной новой формой подготовки руководителей и председателей КЧС и ПБ может стать «прохождение процедуры усвоения вопросов руководства гражданской обороной и подсистемой РСЧС соответствующего уровня и оценки состояния имеющихся сил и средств ГО и РСЧС» (далее—процедура).

При этом прохождение данной процедуры руководителями и председателями КЧС и ПБ всех уровней должно осуществляться не позднее 3 месяцев после избрания (назначения) их на соответствующую должность.

Мероприятия прохождения процедуры могут предусматривать организацию изучения данными лицами состояния подчиненной системы ГО и подсистемы РСЧС, рассмотрение и утверждение соответствующих планов, проверку состояния и возможностей сил ГО и РСЧС, а также наличия средств и другие вопросы.

/94 Civil SecurityTechnology, Vol. 14, 2017, No. 1 (51)

Для качественного внедрения предлагаемой формы подготовки представляется необходимым:

разработать рекомендации по прохождению процедуры;

подготовить перечень вопросов для получения обучаемыми необходимого объема знаний в области ГО и защиты от ЧС, с учетом имеющихся у них компетенций и образовательного уровня;

предусмотреть их обеспечение необходимой литературой по вопросам ГО и защиты от ЧС;

организовать проведение консультаций по наиболее сложным вопросам ГО и защиты от ЧС, в том числе с использованием дистанционных образовательных технологий;

спланировать оказание методической помощи, прежде всего на уровне муниципальных образований, в планировании и проведении учений, тренировок, других мероприятий ГО и защиты от ЧС.

Качество планирования и организации выполнения мероприятий ГО и защиты населения от ЧС в решающей степени зависит от уровня подготовки руководителей и работников органов, осуществляющих управление ГО и РСЧС.

Повышение их квалификации в соответствии с руководящими документами [4, 5] осуществляется один раз в 5 лет. Его проведение предполагает их отрыв от исполнения обязанностей на срок до 2 недель. Исходя из этого и учитывая значительные финансовые затраты на командировочные расходы, проводить повышение квалификации чаще пока не представляется возможным. Вместе с тем, как раскрыто в [13], объем их знаний, умений и навыков через три года после повышения квалификации опускается ниже уровня, необходимого для успешного выполнения функциональных обязанностей в области ГО, особенно с учетом часто меняющейся нормативной правовой базы, а также технологий выполнения задач.

Проведенные исследования [12] показывают, что возможной новой формой подготовки руководителей и работников органов, осуществляющих управление ГО и РСЧС может стать участие их не реже двух раз в год в тематических и проблемных обучающих семинарах (вебинарах) по ГО и защите от ЧС, проводимых под руководством вышестоящих органов, осуществляющих управление ГО и РСЧС.

Таким образом, особенность подготовки должностных лиц и специалистов в области ГО и защиты от ЧС заключается в:

использовании различных форм их подготовки, прежде всего дополнительного профессионального образования и курсового обучения;

различии мест проведения их обучения (в образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам, в том числе в УМЦ ГОЧС) или на курсах гражданской обороны;

необходимости внедрения новых форм их подготовки, что должно быть закреплено внесением изменений в постановления Правительства Российской Федерации [4, 5] и приказы МЧС России [6, 7].

Литература

1. Федеральный закон от 12.02.1998 г № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

2. Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

3. Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации».

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 г № 841 «Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны».

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 г № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

6. Приказ МЧС России от 19.01.2004 г. № 19.

7. Приказ МЧС России от 13.11.2006 г. № 646.

8. Приказ МЧС России от 24.04.2013 г. № 284.

9. Приказ Минобрнауки России от 01.07.2013 г. № 499 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам».

10. Отчет о НИР «Развитие и совершенствование системы подготовки населения в области гражданской защиты». М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС, 2012.

11. Отчет о НИР «Формирование государственной политики по вопросу организации ведения гражданской обороны и защиты населения (ФГП-ГО) ». М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС, 2013.

12. Отчет о НИР «Совершенствование нормативного и методического обеспечения подготовки различных групп населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций». М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС, 2016.

13. Аюбов Э. Н., Жуков Ю.А., Твердохлебов Н. В. Текущая подготовка должностных лиц и работников ГО и РСЧС—объективная необходимость // Технологии гражданской безопасности. 2011. № 2.

14. Мониторинг непрерывного образования: инструмент управления и социологические аспекты / Науч. рук. А. Е. Карпухина. Сер. «Мониторинг Образование. Кадры». М.: МАКС Пресс, 2006. 340 с.

15. Непрерывное образование — стимул человеческого развития и фактор социально-экономических неравенств / Под общ. ред. д. соц. н., к. э. н. Ю. В. Латова. М.: ЦСПиМ, 2014. 433 с.

16. Письмо Минобрнауки России от 09.10.2013 г № 06-735 «О дополнительном профессиональном образовании», Ь1Нр://ми-нобрнауки.рф/документы/6251/файл/5223/735^1

17. Рекомендации по организации и проведению курсового обучения в области ГО и защиты от ЧС http://14.mchs.gov.ru/upload/ site80/document_file/o21ll59uW9.pdf.

Сведения об авторах

Соловьева Елена Эдуардовна: аспирант, Северный (Арктический) федеральный университет им. М.Ю Ломоносова; ГБОУ ДПО Архангельской области «Учебно-методический центр по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности», ст. препод. 163002, Архангельск, пр. Московский, 17. e-mail: [email protected]

Твердохлебов Николай Власович: доц., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с.

121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: [email protected] SPIN-код — 6755-8427.

Information about the authors

Solovyeva, Elena E.: Graduate Student, Northern (Arctic) Federal University; Arkhangelsk Region Training and Methodological Centre of Civil Defense, Emergencies and Fire Safety, Senior Lecturer 17 Moskovskiy, Arkhangelsk, 163002, Russia. e-mail: [email protected]

Tverdohlebov Nicholas V.: Associate Professor, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Senior Researcher.

7 Davydkovskaya, Moscow, 1121352, Russia. e-mail: [email protected] SPIN-scientific — 6755-8427.