CC BY
263
Кучмезов Рустам Нурбиевич
адъюнкт кафедры административной деятельности
органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России (e-mail: rustam.kuchmezov.90@mail.ru)
Особенности осуществления производства по делам об административных правонарушениях участковым уполномоченным полиции
в курортном регионе
В статье рассматривается содержание стадий производства по делам об административных правонарушениях. Выявляются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, наиболее часто применяемые участковыми уполномоченными полиции. Анализируются особенности курортного региона.
Ключевые слова: участковый уполномоченный полиции, производство по делам об административных правонарушениях, стадии производства по делам об административных правонарушениях, курортный регион.
R.N. Kuchmezov, Adjunct of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: rustam.kuchmezov.90@mail.ru
Features of the proceedings on administrative offenses by precinct police in the resort region
In article the maintenance of stages of production on cases of administrative offenses is considered. Measures of ensuring production on cases of administrative offenses come to light, naibly it is frequent, applied by district police officers. Features of resorts of the region are analyzed.
Key words: police precinct, proceedings on administrative offenses, stages of proceedings on administrative offenses, resort region.
Кодекс РФ об административных правонарушениях предоставил участковым уполномоченным полиции широкие полномочиями по реализации администра-тивно-юрисдикционной деятельности, но в практической работе по применению таких полномочий данные должностные лица имеют разного рода проблемы. Логическая последовательность административной юрисдикцион-ной деятельности участкового уполномоченного полиции предполагает выделение стадий в производстве по делу об административном правонарушении, под которыми принято понимать «отдельную часть производства, имеющую индивидуальные, присущие только ей задачи, включающую в себя совокупность определенных процессуальных действий, выполняемых в установленные законом сроки на основе принципов административного производства, имеющую самостоятельный круг субъектов, наделенных определенными правами и обязанностями, и завершающуюся принятием соответствующего процессуального документа» [1, с. 17].
Как, правило, в производстве по делу об административном правонарушении условно выделяются процессуальные действия: по возбуждению дела об административном правонарушении; рассмотрению дела об административном правонарушении; пересмотру вынесенного постановления и (или) решения; исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях. Согласно п. 77.2 Наставления об организации деятельности участкового уполномоченного полиции он составляет протоколы об административных правонарушениях, а в случае необходимости применяет меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, содержащиеся в ч. 1 ст. 27.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в том числе осуществляет административное задержание; проводит административное расследование в порядке, установленном ст. 28.7, а также может вынести постановление об административном наказании - предупреждение или административный штраф.
Вопрос количества стадий и определения исходной стадии вызвал дискуссию, суть ко-
253
торой в том, что отдельные специалисты рассматривают административное расследование в качестве этапа в стадии возбуждения дела об административном правонарушении, а другие возбуждение дела об административном правонарушении - в качестве этапа стадии административного расследования. Так как аргументов по этому поводу довольно много [2, с. 24; 3, с. 239; 4, с. 212], а принципиальность позиции не влияет на достижение цели исследования, ограничимся мнением известных ученых А.С. Дугенца и М.Я. Масленникова, которые утверждают, что «названный первый этап производства по делу об административном правонарушении не ограничен легитимно, т.е. определенными статьями КоАП РФ, хотя наиболее выразительно по форме характеризуется двумя ключевыми статьями: ст. 28.1 -"Возбуждение дела об административном правонарушении" и ст. 28.7 - «Административное расследование"» [5, с. 5].
Возбуждение дела об административном правонарушении является основной стадией. Следующие административно-процессуальные акты возможны исключительно за возбуждением дела. Обнаружение повода для возбуждения дела об административном правонарушении не всегда сопровождается составлением протокола об административном правонарушении. На данной стадии Б.Р. Зуев выделяет следующие функциональные этапы: «Установление фактических обстоятельств дела, сбор и фиксация доказательств, оценка доказательств и квалификация деяния, оформление процессуального документа о возбуждении дела, направление материалов дела на рассмотрение» [6, с. 26-27]. Для их реализации участковый уполномоченный полиции нуждается в уточнении полученных данных и для этого может применять меры обеспечения производства по делу. Кроме того, в условиях курортного сезона реализацию таких мер следует считать составной частью административно-правовых средств, сконцентрированных на предупреждение противоправного поведения, т.е. преступлений и административных правонарушений.
Анализ проведения производства по делам об административных правонарушениях участковым уполномоченным, несущим службу в курортном регионе, позволяет утверждать, что наиболее распространенными мерами обеспечения производства являются разнообразные виды досмотра, доставление, а также изъятие вещей и документов, имеющих доказательственное значение.
Результаты исследования практического осуществления и правовой природы мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях позволяют кон-
статировать определенные проблемы [7; 8], в том числе в условиях курортного региона. Отсутствие в современном законодательстве конкретных сроков применения доставления, неточность в определении условий правомерного выполнения личного досмотра и досмотра вещей существенно осложняют адекватную реакцию участковых уполномоченных полиции на совершение административных правонарушений.
Осознавая общность цели, единство процессуального значения, порядок возможного воздействия на правонарушителя, содержащиеся в мерах процессуального обеспечения, а также их процессуальную необходимость в производстве по делу об административном правонарушении, следует обратить особое внимание на то, что «59% участковых уполномоченных полиции не в полной мере понимают, какие действия в отношении досматриваемых и их вещей не выходят за рамки закона и являются допустимыми с точки зрения возможности нарушения целостности обследуемых объектов при осуществлении досмотра» [9, с. 90]. Так, например, осуществление личного досмотра в условиях курортного муниципального образования может быть осложнено, на первый взгляд, такой банальной ситуацией, когда на физическом лице почти нет одежды, но оно находится в состоянии сильного алкогольного опьянения. В регионе, не обладающем признаками приморского курорта, такая ситуация воспринимается как обладающая признаками хищения. На курорте же эта ситуация, можно сказать, типичная. Проблему образует отсутствие каких-либо документов, т.е. установить личность до вытрезвления невозможно, а после вытрезвления лица, оказавшиеся в таком положении, часто склонны писать жалобы на действия участкового уполномоченного полиции или заявления о совершенном в отношении их преступлении с целью оправдаться перед своими близкими.
Оптимальный прием для того, чтобы исключить такого рода противоречия, - проведение досмотра в присутствии понятых. Обострившаяся ситуация с ростом административной деликтности диктует необходимость усиления роли взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях [10].
На оформление дела с использованием мер обеспечения производства участковый уполномоченный полиции в зависимости от уровня его подготовленности, а также поведения лица, в отношении которого ведется производство, тратит от 25 до 40 минут. А в случаях действительного привлечения понятых данный отрезок
254
времени удваивается. Чтобы получить их согласие присутствовать в роли понятых, требуется подробно объяснить, с какой целью, куда и на какое время необходимо отвлечься от своих личных дел.
Анализ информационно-аналитических записок к отчетам перед населением участковыми уполномоченными полиции Зеленоградского района Калининградской области за 2013-2015 гг. позволил отметить такую проблему: жители города не идут на контакт с сотрудниками полиции, категорически отказываются присутствовать в качестве понятых. Чего нельзя сказать о черноморских курортах Краснодарского края и курортах Кавказских Минеральных Вод. ГУ МВД России по Краснодарскому краю инициировало разработку типового соглашения, форма которого регламентирована приказом Министерства регионального развития РФ от 2 декабря 2009 г. № 555 «Об утверждении формы договора (соглашения), заключаемого федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами с казачьими обществами».
Учитывая, что более половины административных правонарушений совершается в ночное время, точнее в спектре времени от 21 до 24 часов и даже позднее, в местах вечернего отдыха курортных городов, привлечение понятых становится проблемой. График службы казачьих дружин не предполагает такого позднего времени. Не решает данную проблему и активное использование помощи внештатных сотрудников в соответствии с приказом МВД России от 10 января 2012 г. № 8 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников полиции». Эти причины в сочетании с дефицитом теоретических рекомендаций об организации действий в таких случаях создают условия для поиска альтернативных процедур. На наш взгляд, эффективной рекомендацией может стать активное использование положений, предусмотренных в ч. 5 ст. 27.7, ч. 4 ст. 27.9, ч. 4 ст. 27.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях, когда «в случае необходимости» в качестве допустимого способа фиксации доказательств возможно применение фотосъемки или видеозаписи.
В 63% случаев обнаружения правонарушителя невозможно определить его личность непосредственно на месте либо имеют место иные обстоятельства, служащие помехой для составления протокола об административном правонарушении. Данные обстоятельства обусловливают ограничение самостоятельного свободного передвижения лица и последующее препровождение в служебное помещение полиции, т.е. осуществление доставления в соответствии со ст. 27.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Однако
результаты анкетирования показали, что только 41% участковых уполномоченных полиции всегда применяют доставление для проведения производства по делу об административном правонарушении.
Заслуживающим внимания является предложение И.А. Зайцева о «необходимости нормативного закрепления права участкового уполномоченного полиции осуществлять производство по делу об административном правонарушении в отношении физического лица, чьи анкетные данные не установлены. Для этого следует предусмотреть в Кодексе РФ об административных правонарушениях возможность внесения определения о присвоении цифрового обозначения физическому лицу, в отношении которого ведется производство и личность которого не установлена. Обязательным приложением к такому документу должны стать фотография лица и его дактилоскопическая карта, составленная в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации''» [11, с. 12].
Таким образом, неопределенность ситуаций, складывающихся в процессе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях участковыми уполномоченными, практически не предполагает универсального алгоритма действий. На таком фоне определение типовых приемов их осуществления в Наставлении по организации деятельности участковых уполномоченных полиции было бы крайне полезным, т.к. детальная нормативно-правовая регламентация отдельных приемов позволит сформировать адекватное реагирование на любое изменение в рабочей обстановке или действия правонарушителя.
Следующим этапом стадии возбуждения дела является документальное оформление -вынесение протокола об административном правонарушении. Подчеркивая процессуально-правовое и процедурное значение протокола об административном правонарушении, А.С. Дугенец и М.Я. Маслеников отмечают, что «без этого процессуального документа невозможно завершение производства по делу об административном правонарушении независимо от того, составлен ли он как первичный акт по факту обнаружения деяния, имеющего признаки административного правонарушения, либо как итоговый акт - документ, составленный по результатам административного расследования (ч. 1 ст. 28.2, ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ). Юридическое качество протокола об административном правонарушении предопределяет качество результатов рассмотрения дела об административном правонарушении и непоколебимость выносимого по делу постановления, определения либо иного решения» [12].
255
Отсутствие единой типизированной формы протокола об административном правонарушении препятствует внедрению единой государственной статистической отчетности. Учет статистических данных создает предпосылки для выполнения задач законодательства об административных правонарушениях и задач производства по делам о них, а также назначения наказания, соразмерного тяжести правонарушения, с учетом данных о личности правонарушителя [12]. При отсутствии единой утвержденной формы протокола об административном правонарушении, в отличие от того, как это осуществлялось ранее в соответствии с приказом МВД России № 130, участковые уполномоченные полиции прибегают к поискам вариантов решения этого вопроса в законах субъектов Российской Федерации.
Форма протокола об административном правонарушении должна утверждаться Правительством РФ, быть единой независимо от того, на каком уровне предусмотрена административная ответственность. Вопрос о включении в нее отдельных реквизитов может решаться только на уровне Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Следующей, второй стадией производства по делам об административных правонарушениях считается непосредственное рассмотрение дела. На данном этапе в соответствии со ст. 29.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях участковому уполномоченному необходимо выяснить: подведомственно ли ему дело; соблюдены ли требования к качеству протокола об административном правонарушении и других материалов дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли доказательств для рассмотрения дела. Практически значимую проблему образует юридическая квалификация административного правонарушения. В ходе расследования административного правонарушения, в зависимости от ситуации, информация может быть обращена к объекту, объективной стороне, субъекту или субъективной стороне. При совершении очевидного административного правонарушения обычно, в первую очередь, выделяются юридически значимые признаки объективной стороны. О них можно судить по способу совершения правонарушения, по наступившим или возможным последствиям. В практической деятельности у участкового уполномоченного полиции уже на этой стадии имеются предположения о правовой норме, по которой возможно квалифицировать административное правонарушение.
Как отмечает в своей работе М.Е. Труфанов, «практика применения норм административного законодательства показывает, что подведение деяния под административно-правовую норму
часто происходит посредством мгновенного (симультанного) узнавания. Такое узнавание характеризуется автоматизмом сравнения деяния и нормы, признаки которых хранятся в памяти. В какой-то мере оперативность этого процесса может выступать как преимущество. В остальном же подмена сознательно осуществляемой мыслительной деятельности простым угадыванием ведет к субъективизму и образности при квалификации административных правонарушений» [13, с. 161]. При отсутствии у участкового уполномоченного полиции достаточного личного опыта это чревато возможными ошибками.
Принципиально значимыми для подготовительного этапа, по нашему мнению, выступают отношения, образуемые ч. 3 ст. 29.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях. Временно присутствующие на территории курорта отдыхающие, в отношении которых участковым уполномоченным ведется производство по делу об административном правонарушении, довольно часто покидают место отдыха. Причиной может быть как проявление нигилизма, так и элементарное истечение срока пребывания на отдыхе. В таких случаях следует учитывать обстоятельства, предусмотренные ч. 3 и ч. 4 ст. 25.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях:
1) присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть признано обязательным самим участковым уполномоченным полиции, рассматривающим дело;
2) при рассмотрении дела обязательно присутствие лица, в отношении которого ведется производство, если санкция применяемой статьи предусматривает применение административного ареста или административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства.
Стадия рассмотрения дела завершается вынесением постановления о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу, а в тех случаях, когда в деянии обнаружены признаки преступления, материалы передаются в орган предварительного расследования. По окончании второго этапа возможно также вынесение определений о передаче дела на рассмотрение субъекту административной юрисдикции, уполномоченному назначать административные наказания иного вида или размера. Таким образом, стадия рассмотрения в административной юрис-дикционной деятельности участкового уполномоченного полиции является наиболее емкой по правовому значению и содержанию. Опираясь на мнение А.С. Дугенца и М.Я. Масленникова [14], следует особо отметить, что ее соци-
256
ально-правовая ценность убеждает в том, что в общетеоретическом аспекте названную функцию правоприменения следует определять не как функцию «административного преследо-
1. Пивченко Ю.В. Возбуждение дела об административном правонарушении: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005.
2. Телегин А. С. Административное расследование: дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1983.
3. Васильев Ф.П. Процессуальность в административной ответственности. М., 2001.
4. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996.
5. Дугенец А. С., Масленников М.Я. Административное расследование в производстве по делам об административных правонарушениях, проводимое сотрудниками милиции // Науч. портал МВД России. 2010. № 1.
6. Зуев Б. Р. Возбуждение дела об административном правонарушении: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
7. Красноглазов А.Ю. Обеспечение законности в применении административно-процессуальных мер на стадии возбуждения дела об административном правонарушении: дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.
8. Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
9. Гапонов О.Н. Реализация мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок: дис.... канд. юрид. наук. М., 2006.
10. Шевченко О.А. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами на стадиях возбуждения и административного расследования дел об административных правонарушениях в области дорожного движения // Административное право и процесс. 2014. № 6.
11. Зайцев И.А. Производство по делам об административных правонарушениях: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
12. Дугенец А. С., Масленников М.Я. Протокол об административном правонарушении: процессуально-правовое и процедурное значение // Науч. портал МВД России. 2009. № 1.
13. Труфанов М.Е. Применение норм административного права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.
14. Дугенец А. С., Масленников М.Я. Рассмотрение дела об административном правонарушении: функция, структура, правовое значение стадии // Науч. портал МВД России. 2011. № 1.
вания» с дополнением функцией защиты, как функцию установления объективной истины и вынесения постановления (определения), соответствующего указанному назначению.
1. Pivchenko Yu. V. The initiation of proceedings of an administrative offense: diss. ... Master of Law. Omsk, 2005.
2. Telegin A.S. Administrative investigation: diss.... Master of Law. Sverdlovsk, 1983.
3. Vasilyev F.P. Procedure in the administrative responsibility. Moscow, 2001.
4. Yakimov A.Yu. The status of the subject of administrative jurisdiction and problems of its realization: diss. ... Dr of Law. Moscow, 1996.
5. Dugenets A.S., Maslennikov M.Ya. The administrative investigation proceedings on cases of administrative offenses, carried out by police officers // Sci. portal of the Ministry of the Interior of Russia. 2010. № 1.
6. Zuev B.R. The initiation of proceedings of an administrative offense: diss. ... Master of Law. Moscow, 2004.
7. Krasnoglazov A.Yu. Legality ensuring in the application of administrative and procedural measures at the stage of initiation of the case on administrative violation: diss. ... Master of Law. Moscow, 1999.
8. Kaplunov A.I. Administrative coercion applied by law-enforcement bodies (system-legal analysis): diss. ... Dr of Law. Moscow, 2005.
9. Gaponov O.N. Implementing measures to ensure the production on cases on administrative offenses, encroaching on public order: diss. ... Master of Law. Moscow, 2006.
10. Shevchenko O.A. Interaction of the internal affairs bodies with other stakeholders in the stages of initiation and administrative investigation of administrative cases in the field of traffic // Administrative law and process. 2014. № 6.
11. Zaitsev I.A. Proceedings in cases on administrative offenses: auth. abstr. ... Master of Law. Moscow, 2012.
12. Dugenets A.S., Maslennikov M.Ya. The protocol on administrative offense: procedural law and procedural value // Sci. portal of the Ministry of the Interior of Russia. 2009. № 1.
13. Trufanov M.E. Application of rules of administrative law: auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 2007.
14. Dugenets A.S., Maslennikov M.Ya. The case of an administrative offense considering: function, structure, legal value of stage // Sci. portal of the Ministry of the Interior of Russia. 2011. № 1.
257
