CC BY
211
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ—УЧАСТНИКАХ
СНГ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Л.Т. ЧИХЛАДЗЕ
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются особенности организации местного самоуправления в государствах— участниках СНГ. Раскрываются тенденции развития местного самоуправления в государствах—участниках СНГ на современном этапе. Рассматриваются проблемы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти на бывшем постсоветском пространстве.
Ключевые слова: местное самоуправление, государства—участники СНГ, местные органы государственного управления, квазисоветская система местного управления, муниципальные органы власти, местная государственная администрация, местные советы депутатов, муниципальные советы.
FEATURES OF THE ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AND LOCAL MANAGEMENT IN THE STATES-PARTICIPATORS OF THE SNG AT THE PRESENT STAGE
L.T. CHIHLADZE
candidate ofjurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University of S.Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university offriendship of the people
Annotation. In article features of the organization of local government in the participating states of the SNG are considered. Tendencies of development of local government in the participating states of the SNG at the present stage reveal. Problems of interaction of bodies of the state and municipal authority on the former Soviet Union are considered.
Key words: local government, participating states of the SNG, local state bodies, quasisoviet system of local management, municipal authorities, local public administration, local Councils of deputies, municipal councils.
Формирование и развитие местного самоуправления независимо от страны и эпохи традиционно испытывают на себе воздействие государства. Тем самым, построение реально действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления всегда оставалось и посей день остается актуальной проблемой как на бывшем территориальном пространстве Союза Советских Социалистических Республик (далее — СССР) [1], так и во всем мире в целом. Эти республики, большинство из которых на сегодняшний день составляют Содружество Независимых Государств (СНГ) [2], безусловно, не первые и не последние государства, ведущие активный поиск форм и методов наиболее разумного соединения интересов государства и местного сообщества. Следовательно, в современных условиях управления обществом на указанном геополитическом пространстве после распада СССР наметились тенденции своеобразного сочетания элементов государственного администрирования и самоуправления.
Однако, формы и способы государственного воздействия на самоуправленческую сферу все-таки становятся преобладающими. Последнее обозначает, что в процессе изменения функции управления делами общества и государства наблюдается все большее подключение к государственному управлению и механизмов самоуправления. Более того происходит тесное переплетение этих механизмов в управлении различными областями общественной жизни за счет чего расширяется сфера самоуправления.
Безусловно, местное самоуправление является фундаментальной основой развития суверенной демократической государственности бывших советских республик, без которого невозможно сформировать гражданское общество и укрепить их государственную целостность. Кроме того, «местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно... Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности»[3. с. 5].
Поэтому, не удивительно, что, с одной стороны, эффективная деятельность указанного общественного феномена в значительной мере определяется политикой государства, с другой — взаимодействие с органами государственной власти является одной из важнейших составных частей муниципальной политики.
С учетом вышесказанного следует сделать вывод о том, что последнее десятилетие ХХ столетия в истории государства и права постсоветского пространства отмечено существенными конституционными и муниципальными реформами, которые способствуют формированию в этих республиках смещенной (дуалистической) системы местного управления. Это выражается в том, что местное самоуправление здесь осуществляется в рамках собственных полномочий муниципальных органов власти, а местное управление — в пределах переданных (делегированных) государством полномочий. Сравнительно-правовой подход в изучении специфики современного местного самоуправления и местного управления в государствах—участниках СНГ показывает, что сочетание местного самоуправления и местного государственного управления через распределение полномочий в муниципальных системах этих стран соответствует тенденциям развития муниципализма в современном мире. К сказанному следует добавить, что особенность современных муниципальных систем, складывающихся в тех или иных государствах, заключается в том, что в XXI веке государство начинает влиять на муниципальные органы власти не через своих представителей на местах, а через переданные муниципалитетам полномочия.
Тем самым, очевидным становится двойственный характер полномочий и функции муниципалитетов. Проявляется так называемый дуализм, в силу которого на местном уровне территориальной организации власти современных государств сочетаются одновременно государственное управление (местное управление) и местное самоуправление.
Думается, что указанная тенденция актуализирует проблему сравнительно-правового исследования, целью которого является установление степе-
ни сочетания централизации и децентрализации на бывшем постсоветском пространстве. В частности, именно через изучение трансформации такого важнейшего института, как местное самоуправление, можно обозначить специфику изменений в государствах—участниках СНГ, заключающуюся в увеличении целенаправленной активности государства в различных сферах общественной жизни [4. с. 81]. Конкретно по отношению к местному самоуправлению целенаправленная активность государства выражается в контроле, который в свою очередь может осуществляться и без участия специально назначаемых для этого государством своих представителей на местах, регулировании и управлении.
Постепенно в государствах—участниках СНГ, на конституционном уровне закрепляются взаимоотношения между центральными и местными органами и провозглашаются следующие принципы данных взаимоотношений:
ф разграничение полномочий государственной власти и местного самоуправления; ф единство и целостность государственной территории;
ф организационная и экономическая самостоятельность местного самоуправления по предмету их ведения;
сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти;
ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Конкретные взаимоотношения центральных и местных органов публичной власти отражают специфику современной модели муниципального управления, сложившуюся на постсоветском пространстве, где большинство решаемых органами местного самоуправления проблем имеют как местное, так и общенациональное значение. Анализ муниципального законодательства государств—участников СНГ, позволяет предположить, что ограничение компетенции местных органов сугубо локальными вопросами означало бы отведение местному самоуправлению второстепенной роли. По-видимому, в условиях не окрепшей государственности бывших стран СССР, еще не вышедших из системного кризиса экономики и социальной сферы, категоричное противопоставление государственной власти и местного самоуправления могло бы в итоге приве-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
сти к территориальной дезинтеграции внутри этих стран. В этом смысле модель местного самоуправления, действующая в государствах—участниках СНГ, обнаруживает сходство с романо-германской моделью местного самоуправления и местного управления, что дает основание говорить о дуалистической концепции управления.
Общей особенностью муниципального законодательства большинства государств—участников СНГ является значительная регламентация государственного управления на местах. Более того, некоторые из них (Беларусь, Казахстан) обнаруживают сходство с советской системой местного управления, где соблюдалась строгая иерархия органов местной власти.
Думается, что на примере некоторых государств—участников СНГ следует показать специфику организации местного самоуправления и местного управления.
Так, например, в Казахстане фактически установлена единая система представительных (мас-лихаты) и исполнительных (акиматы) органов государственной власти, действующая в порядке иерархии во всех административно-территориальных единицах. Специфика муниципальной системы Казахстана заключается в том, что, хотя маслихаты как коллективные органы формируются избирательным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права, тем не менее, они действуют с учетом общегосударственных интересов (статья 86 Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года). Можно сказать, что, маслихаты на местах представляют интересы одной из палат Парламента Казахстана — Сената, акиматы — интересы исполнительной власти.
Маслихаты по сравнению с акиматами обладают незначительным объемом полномочий. Ключевая роль в решении не только экономических и социальных, но и общественно-политических задач регионов отводится прежде всего акиматам. Тем самым, получается, что исполнительная власть в Казахстане, которая в свою очередь замыкается на президенте страны, доминирует над законодательной.
В любом случае и те, и другие являются местными органами государственного управления, тогда как местное самоуправление осуществляется населением в пределах территориального общественного самоуправления. Так, например, соглас-
но статье 1 Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года № 148 (изменения от 09.02.2009 № 126) акимат является представителем Президента, и Правительства в Республике Казахстан, возглавляет местный исполнительный орган и обеспечивает проведение государственной политики на соответствующей территории. Он также обеспечивает согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан.
Думается, что совмещение функции государственного управления и местного самоуправления в одной системе органов не соответствует положениям конституции Республики Казахстан, где, как уже отмечалось выше, устанавливается принцип организационной обособленности. Тем самым, в Республике Казахстан реализуется государственная теория местного самоуправления, которая является концептуальной основой функционирования административной (централизованной) модели местного самоуправления.
Система местного управления и местного самоуправления, которая сложилась в Узбекистане, обнаруживает некоторое сходство с соответствующей системой, сложившейся в Казахстане.
В Республике Беларусь управление местными делами может осуществляться как на основе самодеятельности населения административно-территориальных единиц (местное самоуправление), так и путем решения этих дел назначаемыми сверху чиновниками государственного аппарата на местах (местное управление) [5.С.622]. Правовую основу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь составляют Конституция 9 раздел V, Закон от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее — Закон о местном управлении).
Местное самоуправление в Республике Беларусь осуществляется через местные Советы депутатов, органы территориального общественного самоуправления, местные собрания, местные референдумы, инициативы граждан по принятию решений Советов, участие граждан в финансировании и возмещении расходов бюджета на определенные ими цели и иные формы участия граждан в государственных и общественных делах.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Местное управление осуществляется исполнительными комитетами (администрацией). Исполнительные и распорядительные органы являются государственными органами власти. Исполкомы областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь, а также совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь. Исполкомы базового и первичного уровней, местные администрации подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполкомам.
Анализ муниципального законодательства государств—участников СНГ показывает, что во многих странах бывшего СССР муниципальные советы так или иначе зависят от государства. Такая зависимость прежде всего определяется стремлением государства к поддержанию территориальной целостности в соответствии с общегосударственной политикой. Именно это обстоятельство способствует развитию в большинстве государств—участников СНГ смешанной системы местного самоуправления и местного управления (за исключением Республики Беларусь и Республики Казахстан).
На Украине действует система, которая сочетает существование на местах общин, органов государственной власти (местная государственная администрации) и органов местного самоуправления (советов). Именно местная государственная администрация является «проводником» государственного интереса на местах. Так, например, согласно статье 1 Закона Украины «О местных государственных администрациях» от 9 апреля 1999 года № 586-ХГУ исполнительную власть в областях, районах, районах Автономной Республики Крым, в городах Киев и Севастополь осуществляют областные, районные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации. Особенность правового статуса данного органа заключается в том, что она является местным органом исполнительной власти и входит в систему органов исполнительной власти.
Местные государственные администрации в пределах соответствующей административно-территориальной единицы обеспечивают:
исполнение Конституции, законов Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других органов исполнительной власти высшего уровня;
ф законность и правопорядок, соблюдение прав и свобод граждан;
выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинств — также программ их национально-культурного развития;
подготовку и исполнение соответствующих бюджетов;
отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;
ф взаимодействие с органами местного самоуправления;
ф реализацию иных предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.
Председатели местных государственных администраций назначаются на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины на срок полномочий Президента Украины.
В Республике Узбекистан, также как и в большинстве государств—участников СНГ, сложилась дуалистическая (гибридная) модель местного управления и местного самоуправления. Так, например, местные органы государственной власти, Кенгеши народных депутатов и Хокими согласно Закону Республики Узбекистан «О государственной власти на местах» от 2 сентября 1993 г. № 913-ХГГ действуют только в областях, районах и городах (кроме городов районного подчинения, а также районов, входящих в состав городов). Следует обратить внимание на то, что Хоким области, района, города является высшим должностным лицом области, района, города и одновременно возглавляет представительную и исполнительную власть на соответствующей территории. Он несет ответственность только перед Президентом и соответствующим Кенгешем. Иными словами на указанных выше уровнях государственного управления отсутствует разделение власти, поскольку налицо слияние исполнительной и законодательной власти в одном лице, к тому же лояльному Президенту страны.
Местное самоуправление в Узбекистане осуществляется в поселках, кишлаках, аулах и махали. Соответственно, органами местного самоуправления являются сходы граждан соответствующих территориальных единиц. В статье 7 Закона Республики
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы конституционного права
Узбекистан «Об органах самоуправления граждан» от 14 апреля 1999 года № 759-1 подчеркивается, что органы самоуправления граждан не входят в систему органов государственной власти и осуществляют предоставленные им законом полномочия на соответствующей территории. Однако, данный демократический принцип не имеет конституционного закрепления, что дает возможность государственным органам власти при опредленых условиях создать единую систему органов государственной власти.
Организация местной власти в Туркменистане получила закрепление в новой редакции Конституции Туркменистана, принятой 26 сентября 2008 г. В соответствии со ст. 77 Конституции местная власть состоит из представительных и исполнительных органов [6. с. 88—93].
Представительными органами муниципальной власти в Туркменистане являются маслахаты, а исполнительными — хякими. Согласно закону Туркменистана «О местной исполнительной власти», принятому 10 мая 2010 г. хякимы являются представителями Президента Туркменистана на местах. Они назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Туркменистана и подотчетны ему. Хякимы осуществляют руководство деятельностью органов управления на местах, обеспечивают исполнение Конституции, законов, актов Президента Туркменистана, Кабинета министров Туркменистана, постановлений Меджлиса Туркменистана.
Таким образом, в государствах—участниках СНГ наметилась тенденция огосударствления местного самоуправления. Однако, при этом местное самоуправление осуществляется в рамках местных советов, не являющихся органами государственной власти, но испытывающих на себе влияние государства. Последнее проявляется через осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Административный контроль за деятельностью муниципальных органов власти становится тенденцией на всем постсоветском пространстве.
Литература
1. Согласно ст. 71 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик, принятой 7 октября 1977 г., «В Союзе Советских Социалистических Республик объединяются: Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, Украинская Советская Социалистическая Ре-
спублика, Белорусская Советская Социалистическая Республика, Узбекская Советская Социалистическая Республика, Казахская Советская Социалистическая Республика, Грузинская Советская Социалистическая Республика, Азербайджанская Советская Социалистическая Республика, Литовская Советская Социалистическая Республика, Молдавская Советская Социалистическая Республика, Латвийская Советская Социалистическая Республика, Киргизская Советская Социалистическая Республика, Таджикская Советская Социалистическая Республика, Армянская Советская Социалистическая Республика, Туркменская Советская Социалистическая Республика, Эстонская Советская Социалистическая Республика.
В данном исследовании будут рассматриваться проблемы становления местного самоуправления вышеуказанных государств за исключением Грузии, Латвии, Литвы и Эстонии.
2. Содружество Независимых Государств (СНГ) — межгосударственное объединение, возникшее на постсоветском пространстве на основании соглашения между Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР) и Украиной «О создании содружества независимых государств» 8 декабря 1991 года. В дальнейшем согласно алма-атинской декларации принятой 21 декабря 1991 года, государствами—участниками СНГ стали Азербайджанская Республика, Республика Армения, Грузия, Республика Казахстан, Республика Кыргызия, Республика Молдова, Республика Таджикистан, Туркмения, Республика Узбекистан и Украина.
12 августа 2008 г. Президент Грузии М. Саакашвили заявил о выходе государства из состава СНГ. Уже 14 августа 2008 г. парламент Грузии единогласно принял решение о выходе Грузии из СНГ. Согласно Уставу СНГ (статья 9, раздел I), государство-член вправе выйти из содружества. О таком намерении оно извещает письменно депозитария настоящего Устава за 12 месяцев до выхода. Таким образом, 9 октября 2008 г. министр иностранных дел России Сергей Лавров сообщил, что Совет глав МИД государств-участников СНГ принял формальное решение о прекращении членства Грузии в СНГ с августа 2009 г. 18 августа 2009 г. Грузия официально вышла из состава СНГ. См.: Курылев К.П., Е.М. Савичева Содружество Независимых Государств: Учебно-методическое пособие. М.:РУДН, 2010. С. 70.
3. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
4. Соловьев А.И. Принятие государственных решений: Учебное пособие. М.: КНОРУС, 2006.
5. Петров А.П. Конституционное право: Учебное пособие. Минск: Амалфея, 2011.
6. Хаитов М.О. Конституционная реформа в Туркменистане // Государство и право. 2011. № 1.
