CC BY
52
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^^
Актуальные проблемы конституционного права
КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОСУДАРСТВАХ—УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Л. Т. ЧИХЛАДЗЕ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Московского Университета им. С.Ю. Витте, доцент кафедры конституционного и муниципального права
Российского университета дружбы народов Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматривается структура компетенции органов местного самоуправления. Раскрываются отдельные структурные элементы компетенции.
Ключевые слова: компетенция, полномочия, функция, вопросы местного значения, предметы ведения, органы местного самоуправления.
COMPETENCE OF LOCAL GOVERNMENTS AND LOCAL MANAGEMENT OF THE PARTICIPATING STATES OF THE COMMONWEALTH OF INDEPENDENT STATES
L.T. CHIKHLADZE,
candidate of jurisprudence, the associate professor of state and legal disciplines of the Moscow University of S. Yu. Vitte, the associate professor of the constitutional and municipal law of the Russian university of friendship of the people
Annotation. In article the structure of competence of local governments is considered. Separate structural elements of competence reveal.
Keywords: competence, powers, function, questions of local value, areas of jurisdiction, local governments.
В муниципальном законодательстве государств— участников СНГ устанавливается компетенция органов местного самоуправления, в рамках которой происходит функционирование последних. Посредством компетенции законодатель устанавливает объем возможного и невозможного поведения субъектов муни-ципально-правовых отношений (полномочия), а так же сферу их деятельности (вопросы местного значения). Безусловно, понимание структуры компетенции является сложной задачей, поскольку существует множество научных позиций, объясняющих специфику этого правового феномена. На современном постсоветском пространстве применимо как к отдельным государствам, так и в общетеоретическом плане данная проблема получила осмысление в работах грузинских, российских, украинских, таджикских ученых-государствоведов [1].
В большинстве случаев компетенция органа государственной власти и органа местного самоуправле-
ния с точки зрения их структуры отождествляется. Иными словами, не смотря на то, что органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, структура их компетенции совпадает. Так например, по мнению В.А. Фадеева, «есть все основания говорить о том, что содержащиеся в литературе положения и выводы о понятии, структуре компетенции органа государства вполне применимы и к органам местного самоуправления» [2, с. 87]. Похожей позиции придерживается и В.Н. Додонов, указывая, что «компетенция — это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органов местного самоуправления) [3, с. 63, 64].
Украинский учены-государствовед П.М. Рабинович обращает внимание на прямое сходство основных параметров компетенции органов государства и местного самоуправления. Он считает, что «подходы к компетенции органов государства и органов местного
Актуальные проблемы конституционного права
самоуправления должны быть едиными, так как органы местного самоуправления на локальном уровне выполняют ряд властных функций, делегированных государством, хотя формально они и не считаются официальными представителями государства» [4, с. 94]. М.А. Шафир, говоря о компетенции государства, указывает, что она представляет собой законодательное закрепление «определенных областей общественной жизни, на которые распространяется деятельность соответствующего государства; функций, осуществляемых государством применительно к этим областям; конкретных властных полномочий, необходимых для реализации этих функции, и территориальных пределов их осуществления» [5, с. 50].
Вопрос о структуре (содержании) компетенции также является дискуссионным. Так, например, Б.М. Лазарев полагал, что содержание компетенции охватывает два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то»); б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать что-то»).
В доктрине конституционного и муниципального права встречаются иные позиции относительно структуры компетенции. Так, например, В.М. Манохин определяет компетенцию как «совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы» [6, с. 56]. Безусловно, научная позиция цитируемого ученого расширяет объектное содержание компетенции, поскольку в структуру компетенции включается функция местного самоуправления. Однако, такой подход не является популярным. Думается, что отчасти с такой научной позицией можно согласиться, поскольку, как будет показано ниже, именно через компетенцию реализуются функции (деятельность) органа, а права и обязанности органа предопределяют его функции.
Как бы корреспондируя с точкой зрения В.М. Монохина и расширяя ее, известный российский госу-дарствовед Н.В. Постовой, при определении компетенции органов местного самоуправления, обращает внимание на функцию как производный (вторичный) элемент компетенции. Функция — это воздействие на объект, в соответствии с которым достигаются поставленные перед субъектом цели и задачи [7, с. 6]. Иными словами, в компетенции можно найти тесную связь между полномочиями (как этот субъект осуществляет воздействие, т.е. какие он имеет права и обязанности), предметами ведения (в какой сфере субъект может осу-
ществлять воздействие) и функцией (направление такого воздействия). Следуя такой формуле в любой компетенции органов местного самоуправления и местного управления можно обнаружить все три тесно взаимосвязанных элемента. Тем самым, получается, что компетенция органов местного самоуправления может быть производной от функций. Это означает, что именно функции органов местного самоуправления определяют сферу управления и полномочия органов местного самоуправления.
Следует отметить, что в муниципальном законодательстве государств-участников СНГ, за исключением Киргизии, нет отдельного упоминания о функциях как самостоятельном элементе компетенции органов местного самоуправления. Что касается Киргизии то в ст. 2 «Основные понятия и термины» нового Закона Киргизской Республики от 15 июля 2011 г. № 101 «О местном самоуправлении» функция определяется как сфера деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанная с предоставлением услуг населению. Здесь же говорится, что полномочия — это предусмотренное законодательством Киргизской Республики право органов государственной власти или органов местного самоуправления осуществлять определенную деятельность, направленную на исполнение ими возложенных на них функций. В данном случае, по логике киргизского законодателя, получается, что компетенция является производной от функции.
Закрепление в законе дефинитивной норы, устанавливающей специфику функций органов местного самоуправления, исключает неправильное понимание категории «компетенция», «предметы ведения», «полномочия». Представляется, что в этом плане опыт Киргизии является положительным, поскольку дает четкое обозначение указанных категорий. Представляется, что с дефиницией «функция», предложенной указанным выше законом о местном самоуправлении Киргизии, можно не согласиться. Хотя следует признать, что это общепринятое в доктрине муниципального права определение функции.
Думается, что сферой управления на уровне муниципального образования является вопрос местного значения, а не функция. Именно в рамках вопросов местного значения происходит функционирование органов местного самоуправления и активная деятельность населения. Иными словами, через функции происходит обеспечение жизнедеятельности населения.
Актуальные проблемы конституционного права
Таким образом, функция — это деятельность в сфере реализации вопросов местного значения. Безусловно, следует признать, что вопросы местного значения и функции по их реализации тесно взаимосвязаны.
Например, для аргументации авторской позиции по данному вопросу, более подробно рассмотрим вопрос местного значения — управление муниципальной собственностью. В данном случае вопросами местного значения является муниципальная собственность, а функцией — управление ею. Но принципиально важно, что сферой деятельности муниципальных органов власти здесь является муниципальная собственность, а сама деятельность функцией. Или другой вопрос местного значения — формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В данном случае вопросами местного значения является местный бюджет, а функцией — его формирование, утверждение и исполнение.
Анализ научных взглядов различных ученых-го-сударствоведов относительно понятия и структуры компетенции позволил сформулировать авторскую позицию, согласно которой компетенция представляет собой комплексную правовую категорию, которая объединяет в себе единство предметов ведения (сфера управления), полномочий (права и обязанности) местного самоуправления и функций (направления деятельности).
Все составные части (элементы) компетенции обладают внутренним единством и согласованностью, поэтому права и обязанности органов местного самоуправления, составляющие понятие «полномочия», тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с выявлением предметов ведения органа дается ответ на вопрос: в каких областях жизни он вправе действовать, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений. Что касается функций, то это действия по реализации предметов ведения.
Представляется, что в структуре компетенции первое место занимают предметы ведения (сфера функционирования органов местного самоуправления), поскольку полномочия как второй структурный элемент компетенции возникают в рамках определенной сферы управления. Иными словами органы местного самоуправления наделяются законом правами и обязанностями для реализации конкретной сферы управления. Получается, что полномочия — производ-ны от предмета ведения.
Предметы ведения (сфера функционирования). Предметы ведения составляют тот ареал деятельности и бытия территориального коллектива, на который распространена юрисдикция единицы самоуправления.
Национальное законодательство многих современных государств, в том числе и государств—участников СНГ, к предметам ведения как составной части компетенции местного самоуправления относит:
1) вопросы местного значения (собственные вопросы);
2) делегированные полномочия (Армения, Азербайджан, Грузия, Российская Федерация, Украина). Примечательно, что в некоторых государствах постсоветского пространства нет прямого указания на собственные и делегированные полномочия (Беларусь, Киргизия, Узбекистан, Казахстан).
Вопросы местного значения (собственные вопросы) — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется либо населением, либо органами местного самоуправления.
Вопросы местного значения — это, прежде всего, сфера деятельности органов местного самоуправления и населения муниципального образования. Выше уже говорилось о том, что именно в рамках вопросов местного значения происходит функционирование муниципальных органов власти. Соответственно, именно вопросы местного значения определяют функциональную сферу деятельности местного самоуправления. От их эффективной реализации зависит уровень развития местного хозяйства и, как следствие, качественное оказание услуг населению муниципального образования.
В некоторых специальных законах о местном самоуправлении государств-участников СНГ устанавливается как перечень вопросов местного значения, так и дефинитивные нормы, определяющие вопросы местного значения как таковые (Азербайджан, Грузия, Россия, Киргизия, Казахстан, Туркменистан).
Вопросы местного значения не выделяются в законодательстве Армении, Беларуси, Узбекистана, Украины, Таджикистана. Представляется, что в понимании этого вопроса можно выделить два подхода.
Первый подход. Возможно, законодатель этим подчеркивает, что могут быть только вопросы государственного значения. Если это так, то установление данного факта лишний раз свидетельствует о высоком уровне огосударствления (этатизации) местного
Актуальные проблемы конституционного права
самоуправления в указанных государствах. Следует отметить, что для Беларуси такой подход вполне очевиден, поскольку, как будет показано ниже здесь сформировалась квазисоветская система местного самоуправления.
Однако, удивительно, что вопросы местного значения не выделяются и не определяются в законодательстве Армении, Украины и Таджикистана. Нельзя сказать, что в Армении, Украине и Таджикистане сложилась ярковыраженная квазисоветская система местного самоуправления, как в Беларуси, но здесь сохраняются ее элементы. Например, местное управление в Армении осуществляется на территории областей, в том числе и в Ереване, а в Украине в областях, районах, районах автономной республики Крым, в Киеве и Севастополе. В Таджикистане местное самоуправление осуществляется только на уровне поселка и сел.
Второй подход. Анализ положений специальных законов о местном самоуправлении Армении, Украины и Таджикистана позволяет сделать вывод о том, что причиной отсутствия в законах общих вопросов местного значения может быть их закрепление в рамках компетенции, которой наделяются органы местного самоуправления в указанных государствах. Предполагается, что та сфера, в которой муниципальные органы власти наделяются полномочиями, и есть предмет ведения этого органа. Так, например, в законе Республики Армения «О местном самоуправлении» 2002 г. устанавливается компетенция муниципального совета (ст. 16), компетенция главы муниципалитета (ст. 32). На Украине, так же как и в Армении, отдельно устанавливаются полномочия сельских, поселковых, городских советов и их исполнительных органов, а также исключительная компетенция этих органов. В Таджикистане, согласно Закону Республики от 17 мая 2004 г. № 24 «Об органах самоуправления поселков и сел», устанавливаются полномочия Совета Джамоата (ст. 17), полномочия председателя Совета Джамоата (ст. 20—23).
Думается, что отсутствие перечня вопросов местного значения негативно влияет на формирование компетенции органов местного самоуправления. Поэтому необходимость определения в законодательном порядке дефиниции «вопросы местного значения» является важным условием для выработки алгоритма подхода к дифференциации сфер и областей социальной жизни. Кроме того, следует закрепить перечень вопросов местного значения.
Таким образом, выработка определения вопросов местного значения в законодательстве Армении, Белоруссии, Украины, Узбекистана и Таджикистана должно основываться на следующих принципиальных положениях:
1) локальные вопросы не противоречат государственным вопросам;
2) местные вопросы, напрямую затрагивающие проблемы стабильного функционирования муниципального образования, могут быть реализованы только на локальном уровне;
3) в решении вопросов местного значения заинтересовано и само государство, ведь в своей совокупности они фактически определяют качественное состояние государственной деятельности. Именно поэтому государство создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе и для территориальных коллективов и их членов.
С точки зрения сравнительного анализа следует отметить, что зарубежные законодатели идут путем простого перечисления вопросов местного значения, которые преимущественно реализуются в рамках местного хозяйства. В государствах Западной Европы основной целью местного хозяйства является наиболее полное обеспечение постоянно возрастающих потребностей жителей населенных пунктов. С его помощью местные власти могут повысить уровень оказываемых населению услуг, по сравнению с другими населенными пунктами. В этих странах органы местного самоуправления являются главными поставщиками товаров местного употребления и коммунальных услуг в государстве. Органы местного самоуправления в разных странах отличаются по аспектам функций по предоставлению услуг:
1) в зависимости от того являются ли услуги, которые они предоставляют, обязательными на основе решения центрального или субнационального правительства, или предоставляются на усмотрение местных властей;
2) по степени свободы, которой органы местного самоуправления обладают в определении того, как будут оказываться услуги;
3) конкретные услуги, которые предоставляются на местном уровне.
Примечательно, что в зависимости от избранного подхода формируется и компетенция органов местного самоуправления, которая может колебаться от реализации функций, на которые они имеют общее
Актуальные проблемы конституционного права
поручение с широкими дискреционными полномочиями, т.е. с правом действовать по своему усмотрению, до других функций, в отношении которых они имеют конкретные поручения с ограниченными или несуществующими дискреционными полномочиями. При этом следует учитывать, что в отношении дискреционных полномочий органы местного самоуправления являются достаточно автономными: они могут реализовать определенную услугу, но не обязаны это делать, либо могут оказывать такую услугу в порядке, определяемом ими самостоятельно. В отношении ограниченных дискреционных полномочий следует указать, что исполнение находящихся в их рамках услуг является обязательным, но органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять порядок их реализации. Наконец, недискреционные обязательные функции предполагают полное отсутствие самостоятельности и инициативы со стороны органов местного самоуправления: находящиеся в их рамках услуги должны исполняться в порядке четкого определения в законе или в директиве.
Таким образом, можно отметить, что соединение определенных из центра и дискреционных полномочий означает, что органы местного самоуправления соединяют свою ответственность за чисто местные вопросы со своими обязанностями представителей административных органов центральной власти. Отсюда степень, до уровня которой определенная деятельность становится по сути обязательной, зависит от организации и структуры центральной власти: законодательный орган центральной власти определяет юрисдикцию местного самоуправления, а исполнительные органы, надзирая за местными единицами, в значительной мере определяют степень свободы действий, предоставленной на местном уровне. Исходя из этого, важным представляется тезис о существовании инициирующей роли органов местного самоуправления в определении собственной компетенции в решении вопросов местного значения.
В Германии при определении вопросов местного значения (коммунальных задач) учитывается положение, при котором общины включаются в структуру современного государства и в той степени, в которой им передаются для выполнения государственные задачи. В данном случае можно говорить о косвенном государственном управлении, поскольку прямое управление через представителей государственной власти на местах здесь исключается. В данном случае,
как уже отмечалось выше, речь идет о дуалистической модели местного самоуправления. Точнее, о том ее направлении, где органы местного самоуправления функционируют в рамках той компетенции, которая устанавливается государством. Основной закон Германии гарантирует общинам основную сферу собственных решений и самоопределяющее управление в рамках вопросов, определенных для местной общины. В этом отношении представляет интерес классификация вопросов местного значения в зависимости от степени ответственности и самоопределения коммун.
Видный немецкий специалист-муниципалист П. Фон Колодич полагает, что они могут быть распределены таким образом: а) задачи самоуправления, которые все общины берут на себя либо добровольно (театры, спортивные сооружения), либо на основании законов (снабжение населения электроэнергией и водой). При выполнении этих задач не дается каких-либо указаний, они подлежат лишь государственному контролю; б) задачи, передаваемые общине государством, действуют только как исполнительные органы федерации и земель. Реализация этих задач подлежит не только государственному правовому контролю, но и специальному надзору, т.е. ответственные административные органы земель не только проверяют безупречность действий коммун с правовой точки зрения; они могут также проверить целесообразность коммунальных мер и дать соответствующие указания (надзор за строительством, организация регистрации и прописки населения, нормы охраны общественного порядка) [8, с. 19].
Национальная лига городов США определяет более широкий круг факторов, влияющих на качество жизни, которые инициируют, вырабатывают и реализуют местные власти: старение населенных пунктов и жителей; архитектура; искусство и культура; локальные союзы (институции) и фонды; бизнес и промышленность; гражданское участие; развитие местного сообщества; права потребителей; охрана прав и убеждений; борьба с преступностью; местная демократия; экономическое развитие труда и служба; источники энергии; землепользование и развитие; права меньшинств; муниципальное управление и политика; общественное управление и общественная политика; общественная безопасность; общественные работы; отдых и парки; наука и технологии; социальные службы; налогообложение; телекоммуникации; транспортные перевозки; работа с молодежью.
Актуальные проблемы конституционного права
Примечательно, что «престижность» населенного пункта оценивается тем «набором услуг», которые предоставляются населению муниципального образования муниципальными органами власти. Все зависит от эффективности реализации вопросов местного значения. Следует отметить, что перечень вопросов местного значения в каждом отдельно взятом случае отличается однообразием. Дело в том, что при определении схожих функций каждого государства всегда учитываются одни и те же факторы: местные традиции и особенности, формы государственного устройства и правления, государственный режим, финансово-экономические возможности государства и местного самоуправления. В это же время, вопросы местного значения, связанные с повседневной деятельностью территориального коллектива, являются сферой, умением оптимально и эффективно регулировать которую, несомненно, обладает система органов местного самоуправления, в случае если урегулирование этих вопросов окажется в центре внимания повседневной работы единицы самоуправления. Конкретный спектр вопросов местного значения определяется актами действующего законодательства, в некоторых случаях — конституцией. Вопросы местного значения — основная, первостепенная и неотъемлемая составная часть правления местного самоуправления; они определяют границу, разделяющую независимость и полномочия местного самоуправления с суверенитетом государства.
Вторая группа полномочий является делегированной (порученной государством) компетенцией местного самоуправления. Делегированными являются те полномочия, которые даются местному самоуправлению высшими кругами власти. Современное положение муниципального развития свидетельствует о сокращении спектра собственных полномочии и повышении динамики делегированных полномочий.
Следует указать, что указанная модель компетенции практически воспринята муниципальным законодательством государств-участников СНГ. Так, например, согласно ст. 10 Закона Республики Армения от 7 мая 2002 г. «О местном самоуправлении» полномочия органов местного самоуправления подразделяются на собственные и делегированные государством. Собственные полномочия подразделяются на обязательные и добровольные. В Законе Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» нет прямого указания на собственные и делегированные полномочия.
В современном муниципальном законодательстве Грузии обращается внимание на вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Статья 15 действующего Закона Грузии от 16 декабря 2005 г. № 2304 «О местном самоуправлении» устанавливает разделение компетенции органов местного самоуправления на исключительные, делегированные и собственные. Это дает основание для четкой законодательной регламентации компетенции органов местного самоуправления и, вместе с тем, приближает муниципальное законодательство Грузии к стандартам европейской модели самоуправления, закрепленной в Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. В вышеуказанном Законе (в строгом соответствии с п. 2 и 3 ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г.) установлено, что собственные полномочия органов местного самоуправления Грузии распространяются на все вопросы местного значения, которые не входят в предмет ведения государственных органов власти. Тем самым, собственные полномочия (вытекающие из положений ст. 15 указанного органического Закона Грузии «О местном самоуправлении») устанавливаются и осуществляются в соответствии с принципом субсидиарности (осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам). Следовательно, органы местного самоуправления Грузии самостоятельны в пределах, определенных законом полномочий, что не может не свидетельствовать о позитивных тенденциях в строительстве муниципальной правовой системы.
Концептуальное значение в становлении институтов местного самоуправления в постсоветской Грузии приобретает установленное в законе положение об исключительных полномочиях органов местного самоуправления.
В грузинской муниципально-правовой литературе со временем сложилось устойчивое мнение о том, что вопрос об исключительных полномочиях органов местного самоуправления в системе раздела публичных полномочий между государственными и местными органами власти является принципиально важным, поскольку разделение полномочий находится в основе развития и демократизации современного самоуправления в Грузии.
Если к исключительным полномочиям, исходя из смысла ст. 15, относятся решения вопросов газоэлек-
Актуальные проблемы конституционного права
троснабжения местного населения, осуществление контроля за мелиорационной системой конкретной территориальной единицы и лесопарковых зон, то к делегированным полномочиям относятся: сбор местных налогов, регистрация актов гражданского состояния, осуществление санитарно-эпидемиологических мероприятий, призыв граждан на военную службу, создание местной архивной службы. В Законе Украины от 21 мая 1997 г. № 280/97-ВР «О местном самоуправлении» в п. 1 ст. 12 устанавливается, что делегированные полномочия—это полномочия органов исполнительной власти, предоставленные органам местного самоуправления законом, а также полномочия органов местного самоуправления, которые передаются соответствующим местным государственным администрациям. В ст. 16 Закона записано, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и наделяются этим и другими законами собственными полномочиями, в пределах которых действуют самостоятельно и несут ответственность за свою деятельность.
Полномочия местного самоуправления — это комплекс прав, данных территориальному коллективу или органам местного самоуправления, и возложенных на них обязательств, которые необходимы для осуществления задач и функций местного самоуправления в его единице.
Современное понимание полномочий неразрывно связано с взаимосвязью прав и обязанностей. Естественно, что данное понятие не смешивает права с обязанностями. Право, в рамках установленных норм, дает органу местного самоуправления возможность выбора при решении соответствующего вопроса. А обязанность, в согласовании с системой соответствующих норм, однозначно ограничивает орган местного самоуправления, так как строго регламентирует процесс принятия решений.
Подход основан на прагматизме, так как каждому конкретному праву органа корреспондирует его конкретная обязанность, и полномочия органа проявляются вовне не только как государственно-властные явления, но и путем закрепления компетенцион-ных полномочий в правовых нормах. Это значит, что каждый орган наделяется своими правами и обязанностями; кроме того, строго должен действовать в рамках установленных законом компетенций.
В юридической литературе серьезное внимание уделяется вопросу классификации полномочий самоуправления. Они осуществляются по различным при-
знакам, а именно: в соответствии с действующим субъектом, по признаку принадлежности к представительским и выборным органам.
В соответствии с действующим субъектом полномочия местного самоуправления делятся на две группы:
1) с одной стороны, полномочия местного самоуправления осуществляет территориальный коллектив. Ему принадлежат следующие эксклюзивные полномочия: право избрания органов местного самоуправления, право на выражение своей воли путем проведения местного референдума и др. Кроме этого, территориальный коллектив может иметь право определять структуру органов местного самоуправления; право инициировать проекты правовых актов по вопросам местного значения; право на требование проведения местного референдума; право на инициирование установления и/или смены административных границ единицы самоуправления; право на выражение недоверия выборному органу или должностному лицу местного самоуправления, их досрочного лишения полномочий и отзыва; право принятия хартии или устава единицы самоуправления, и т.д.;
2) с другой стороны, полномочия органов местного самоуправления различаются в зависимости от видов и органов муниципальной власти. Так, перечень основных полномочий представительских органов местного самоуправления: принятие общеобязательных правил по регулированию проблем, входящих в сферу деятельности местного самоуправления; принятие местного бюджета и утверждение отчета о его выполнении; принятие планов и программ развития единицы самоуправления и утверждение отчета об их выполнении; установление местных налогов и сборов и льгот по ним; определение правил управления, распоряжения и приватизации собственности единицы самоуправления; контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; принятие решения о проведении местного референдума (Армения, Азербайджан, Грузия, Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан, Украина).
По таким же признакам определен перечень основных полномочий исполнительных органов местного самоуправления: обеспечение исполнения принятых представительским органом правил регулирования проблем, которые относятся к сфере деятельности местного самоуправления; разработка местного бюджета, обеспечение исполнения принятого местного бюджета; подготовка отчета об исполнении бюджета
Актуальные проблемы конституционного права
и его представление представительскому органу; разработка проектов планов и программ развития единицы самоуправления, подготовка отчета об их выполнении и представление его представительскому органу; регулирование местных налогов и сборов и создания благоприятных для них условий; организация управления, распоряжения и приватизации собственности единицы самоуправления; принятие индивидуальных правовых решений по вопросам, входящим в сферу деятельности местного самоуправления; организация и обеспечение проведения местного референдума (Армения, Азербайджан, Грузия, Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан, Украина).
Ориентиром для определения полномочий местного самоуправления служат два основных принци-па—позитивный (intra vires) и негативный (ultra vires).
Принцип позитивного регулирования используется в США, в Великобритании и в других, имеющих англосаксонскую модель местного правления, странах. В рамках этого принципа установление полномочий местного самоуправления происходит путем подробной детализации. В результате, у местного самоуправления есть право только на те полномочия, которые предусмотрены законом. В противном случае действия органа местного самоуправления могут посчитать превышением полномочий, т.е. незаконными действиями. В связи с этим в США действует «правило Ди-лона», в соответствии с которым любое подозрение, связанное с исполнением полномочий, может стать причиной возбуждения судом дела против муниципальной корпорации. В таком случае, постановления, ставшие предметом спора, подлежат отмене. Аналогично происходит и в Великобритании. Там любое действие органа местного самоуправления должно быть аргументировано ссылкой на соответствующий парламентский акт. Для получения дополнительных полномочий органы местного самоуправления используют два механизма: обращение к парламенту с просьбой принятия «частного закона», что связано с продолжительной и сложной процедурой, и обращение к государственному секретарю соответствующего министерства с просьбой издать акт о передаче необходимых полномочий. Хотя и этот акт должен быть впоследствии утвержден парламентом.
В странах континентального права доминирует принцип негативного регулирования, в соответствии с которым органы местного самоуправления имеют право осуществлять любые полномочия, если они не
прямо запрещены законом. В этом случае фронт полномочий местного самоуправления значительно расширяется, а для правления государственных органов остается находящееся за этими границами все остальное поле компетенций.
Анализируя муниципальное законодательство государств—участников СНГ можно сделать вывод о том, что во всех государствах бывшего СССР установлен принцип позитивного регулирования (intra vires). Принцип выражается в установлении пределов полномочий. Наиболее ярким примером позитивного регулирования в муниципальном законодательстве постсоветского пространства является положение ст. 12 Конституции РФ, где говорится о том, что «в пределах своих полномочий органы местного самоуправления самостоятельны». В данном случае речь идет о подзаконной деятельности муниципальных органов власти, поскольку они функционируют только в рамках тех полномочий, которые устанавливаются законом.
Представляется, что наличие данного принципа лишнее доказательство тенденции огосударствления местного самоуправления. Иными словами: как и в государствах англосаксонской муниципальной системы, местное самоуправление на постсоветском пространстве — это полномочие парламента, поскольку именно парламент является законодательным органом.
Литература
1. Баймуратов М.А. Объективный состав публичной самоуправленческой (муниципальной) власти: Телеологические установки, идентификация, конституционно-правовая регламентация: Моногр. Сумы—М., 2007; Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005; Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007; Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. М., 2009; Мухторов К. Т. Конституционно-правовые основы организации местного самоуправления в Республике Таджикистан: Дисс. ... докт. юрид. наук. М.—Душанбе, 2012; Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление в Грузии: Традиции и опыт. М., 2005.
2. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
3. Конституционное (государственное) право: Справочник / Под ред. В.И. Лафитского. М., 1995.
4. Баймуратов М.А. Указ. соч.
5. Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968.
6. МанохинВ.М. Советское административное право: Курс лекций. Часть особенная. Саратов, 1968.
7. Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. М., 2009.
8. П Фон КолодичП. Коммунальное самоуправление в соотношении с государством и частным сектором в Федеративной Республике Германии // Актуальные проблемы самоуправления городов: структура местной власти, малая приватизация, локальная экономическая политика. Л., 1991.
