CC BY
74
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СТРАНАХ СНГ С ПОЗИЦИЙ ЭФФЕКТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А.Г. Балыхин,
аспирант Российского университета дружбы народов (г. Москва)
В работе рассмотрены модели организации местного самоуправления в России и странах СНГ, вопросы оценки эффективности их деятельности.
Ключевые слова: административная реформа, органы местного самоуправления, эффективность управления.
УДК 658; ББК ДЭЗ
Принцип единства системы Советов как органов государственной власти действовал на территории всех ныне самостоятельных стран, ранее входивших в состав СССР, иными словами, все советские республики имели единую систему управления на местах: вышестоящие Советы управляли нижестоящими, местные же Советы существовали в жесткой зависимости от партийных органов.
После распада Советского Союза, когда каждое из отделившихся государств получило возможность самостоятельно определять собственный путь развития власти на местах, в их конституциях появился термин местное самоуправление, который на законодательном уровне уже использовался в Законе СССР Юб общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР- (принят в конце 1980-х гг.). Постепенно в самостоятельных государствах, объединенных понятием — СНГ, на конституционном уровне закрепляются взаимоотношения между центральными и местными органами и провозглашаются следующие принципы данных взаимоотношений:
— разграничение полномочий государственной власти и местного самоуправления:
— единство и целостность государственной территории:
— организационная и экономическая самостоятельность местного самоуправления по предмету их ведения:
— сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти:
— ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством:
— сбалансированность социально-экономического развития территорий.
В основном все конституции ныне независимых государств содержат нормы о местном самоуправлении, вместе с тем реализуются они в разном объеме. Вышесказанное позволяет разделить с этих позиций государства бывшего СССР на несколько групп.
1) К первой группе относят Россию, Армению, Азербайджан на основании того, что в них органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, население самостоятельно решает вопросы местного значения.
2) Грузия, Молдова, Украина характеризуются тем, что в них процесс становления местного самоуправления еще не завершен, на уровне районов и областей существует смешанная система местного управления и самоуправления: формируются местные органы государственной исполнительной власти
— районные и областные государственные администрации.
3) В государствах Центральной Азии — Казахстане, Кыргызстане, Туркменистане, Таджикистане, Узбекистане — местное самоуправление отличается тем, что существует на низшем уровне, в малых населенных пунктах. При этом вопросы местного значения решает местная государственная администрация, органы государственной власти на местах.
4) Особая модель местного самоуправления формируется в Республике Беларусь, где сочетаются формы централизованного управления, местного управления и самоуправления.
В перечисленных государствах складываются и разные традиции в территориальной организации публичной власти на местах, происходят территориальные реформы, суть которых либо связана с укрупнением районов, областей (это характерно для Украины, Молдовы, Казахстана), либо с дроблением последних
(опыт России, Армении, Азербайджана, Узбекистана), что объясняется желанием приблизить публичную власть к населению.
Так, в Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона №131-Ф3 органы государственной власти субъектов РФ установили границы муниципальных образований (их количество составляет 24510, из них 20212 — сельских поселений, 1823 — городских, 1819 — муниципальных районов, 520 — городских округов) и наделили соответствующие муниципальные образования статусом городского или сельского поселения, городского округа, сельского района. Практически в России сформирована двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления. Подобные модели существуют в Грузии, Молдове, к этой форме тяготеет Украина.
Некоторые законодательные особенности можно обнаружить в отношении столиц вышеперечисленных государств. В ряде из них выделены мегаполисные центры с особым управлением. К примеру, в соответствии с уставами Москвы и Петербурга, которые по Конституции РФ являются субъектами Федерации, местное самоуправление в них осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Источники же доходов местных бюджетов, перечень насущных вопросов местного значения определяется законами Москвы и Петербурга. Особые формы управления действуют в г. Алматы
— столице Республики Казахстан, в двух грузинских городах
— Тбилиси и Поти, в белорусской столице — Минске (столичные расходы представлены отдельной строкой в республиканском бюджете, городу предоставляются субвенции и субсидии, обеспечиваются государственные гарантии на привлекаемые инвестиции и многое другое). В то же время столица азербайджанской республики особого статуса не имеет, как и столица Узбекистана, несмотря на то, что в последнем случае особый статус закреплен тем не менее в конституции.
Одна из повсеместных и острых проблем в анализируемых государствах — недостаточность финансовых ресурсов, которые складываются из местных налогов и межбюджетных трансфертов. Право устанавливать местные налоги является принципиальной характеристикой финансовых прав местного самоуправления. Проанализируем, как обстоят дела в этой сфере в разных государствах, каковы сходства и различия в решении этих проблем. Так, например, в России к местным налогам относятся:
— налог на имущество физических лиц:
— земельный налог.
Их порядок и пределы предусматриваются Налоговым кодексом.
В Центральной Азии местные органы, напротив, не имеют достаточной самостоятельности в бюджетно-налоговой сфере, не могут устанавливать ставки налогов и определять базу налогообложения местных налогов. Нередко эти вопросы являются прерогативой парламента. Более того, местные налоги формируют незначительную часть доходов местных бюджетов. В Армении общинами устанавливаются только местные пошлины и платежи. В Казахстане налоги законодательно вообще не разделяются на республиканские и местные.
Как известно, распространенными способами покрытия финансовых потребностей местных бюджетов остаются трансферты из вышестоящих бюджетов. Разветвленная система подобных поступлений существует в России: это и дотации на
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры, и субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов. Главным требованием при этом является прозрачность распределения финансовых средств.
В Республике Беларусь, Украине и других государствах существенную долю доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты. Так, в Узбекистане, где законодательством установлен принцип бездефицитности местных бюджетов, дотации выделяются на сумму покрытия их фактического дефицита. В Армении также применяются субвенции и дотации.
Следует отметить, что не только достаточным финансированием определяется качественное, действенное выполнение функций местного самоуправления. В ряду ключевых характеристик такого рода — управленческие возможности муниципальных образований, степень организации деятельности, профессионализм местных служб. В государствах Евразийского региона муниципальная служба рассматривается как профессиональная деятельность, которая осуществляется независимо от государственных органов, соотношения политических сил, результатов выборов органов местного самоуправления. Однако одной из самых острых проблем местного самоуправления по-прежнему остается повышение профессионального уровня служащих муниципалитетов и сельских территориальных сообществ, особенно в области муниципального менеджмента и маркетинга. В ряде стран региона (Россия, Украина и др.) проводятся административные реформы, направленные на совершенствование всех звеньев государственного управления. Основной акцент управленческих реформ в сфере местного самоуправления связан с перспективой формирования института профессиональных администраторов, обладающих достаточными знаниями и опытом решения вопросов местного значения.
Таким образом, несмотря на все различия в моделях местного самоуправления, в их развитии обнаруживаются общие тенденции, что, в свою очередь, облегчает гармонизацию законодательств государств региона. Основанием является то, что конституции всех государств региона содержат специальные разделы, либо отдельные нормы, посвященные местному самоуправлению и гарантиям его обеспечения. Так, основными законами удостоверяется, что права граждан на местное самоуправление не могут быть ограничены.
Укрепление финансовых основ государств способствует динамичному развитию последних при условии укрепления местных налогов, развития межбюджетных отношений. В ряде государств, в частности в России, вводится система, позволяющая выстроить местные бюджеты на основе объективных показателей в зависимости от реального потенциала и действительных потребностей муниципальных образований.
К примеру, одним из актуальных и ключевых вопросов в организации и осуществлении деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов являются вопросы оценки эффективности их деятельности (под эффективным управлением понимается достижение целей в заранее заданные сроки с минимальными затратами общественных ресурсов), а именно оценка эффективности использования бюджетных средств, динамики изменения показателей, характеризующих качество жизни, уровень социально-экономического развития муниципального образования, степень внедрения
методов и принципов управления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления.
В России полный и детальный перечень показателей-оценок утвержден Указом Президента Российской Федерации №807 (от 28 апреля 2008 г.) Юб оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов-. Он дополнен также ^Перечнем дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов- , утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации (№1313-рот 11 сентября 2008 г.). Перечень включает 30 показателей, большинство которых разбито на несколько подпунктов.
Эффективность функционирования органов местного самоуправления в данных документах призвано определять по следующим направлениям:
— экономическое развитие:
— уровень доходов населения:
— здравоохранение и образование:
— физическая культура и спорт:
— жилищно-коммунальное хозяйство и жилищная политика:
— организация муниципального управления.
Оценку деятельности органов местного самоуправления предлагается проводить как по количественным показателям (например, доля населения, охваченного профилактическим осмотром), так и по степени удовлетворенности населения. В частности, одним из показателей является удовлетворенность населения (процент от числа опрошенных): медицинской помощью, качеством общего, дошкольного образования и дополнительного образования детей: деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью.
Указ предусматривает также: а)разработку системы отчетности органов местного самоуправления перед органами государственной власти субъектов РФ, б)ежегодный мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных в границах субъекта РФ.
Заметное стремление органов местного самоуправления к самостоятельному и реальному разрешению на местах вопросов социальной сферы отмечается и в бывших республиках Советского Союза: сферы здравоохранения, образования, социальной помощи незащищенным слоям населения, жилищно-коммунального хозяйства, молодежной политики и т.д. Вместе с тем, сложная политическая и экономическая обстановка во многих странах тормозит реализацию этих решений.
В анализируемых странах развитие и укрепление местного самоуправления, как правило, происходит в рамках общей административной реформы, целью которой является четкое разграничение полномочий между всеми уровнями управления с учетом принципа субсидиарности. Однако сложное политико-экономическое положение государств, частая смена политических курсов, утрата интеграционной поддержки не позволяет четко проявиться этой тенденции.
Вместе с тем нельзя не заметить усиление влияния общедемократических принципов и стандартов Совета Европы, СНГ, ЕврАзЭС, что позволяет прийти к выводу о проявлении тенденции к сближению моделей местного самоуправления в Евразийском и других регионах, соседствующих с Россией.
Литература
1. Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.В. Бакушева,— М.:Изд-воРАГС, 2008.
2. Гапоненко А.Л., Панкрухин А.П. Стратегическое управление. — М.: Омега-Л, 2004.
3. Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. — М.: Дело, 2005.
4. Муниципальный мир: Научно-аналитический журнал / Академия наук социальных технологий и местного самоуправления. — 2009. — № 1-2.
5. Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации: Аналитический доклад. — М.: Ин-т экономики РАН, Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. — М., 2008.
4 1 0
