CC BY
8
Д-р экон. наук К. В. Екимова Ж. С. Мартынюк
ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМПАНИЙ НА ОСНОВЕ МЕХАНИЗМА РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Статья посвящена вопросам реализации и функционирования Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Авторами рассмотрены основные существующие требования к процедуре размещения заказов, финансируемых из государственного бюджета, а также их влияние на стоимость и качество строительства.
Ключевые слова и словосочетания: размещение заказов для государственных и муниципальных нужд, торги, конкурс, аукцион, цена контракта.
В настоящее время проблема реализации Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» занимает одно из первостепенных мест в политической и экономической жизни Российской Федерации. В своем ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию Дмитрий Анатольевич Медведев обратил внимание, что заложенные в нем цели во многом остались декларациями1. Предметом Федерального закона № 94-ФЗ являются отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также порядок их размещения в целях эффективного использования бюджетных и внебюджетных средств. Таким образом, осуществление заказов на строительство объектов для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, а также другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Существуют два способа размещения заказов в строительстве, которые представлены на рисунке. При этом решение о выборе того или иного способа принимается заказчиком (государственным органом, органом управления государственными внебюджетными фондами, органом местного самоуправления, бюджетным учреждением и другими получателями средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов) в соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ. Размещение заказа путем проведения аукциона осуществляется в соответствии с перечнем товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. № 236-р. В
1 ИЯЬ: www.kremlin.ru/news/9637
рамках данного перечня заказы на строительные услуги и объекты строительства осуществляются путем проведения аукциона, за исключением следующих случаев:
- исследования грунта;
- разведочного бурения;
- архитектурно-планировочных работ на местности;
- строительства зданий и сооружений для органов государственного управления, обороны, государственной безопасности, финансов и иностранных представительств.
Рис. Способы размещения заказов в строительстве
Согласно пункту 4.1 статьи 10 Федерального закона № 94-ФЗ размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и др., для государственных/муниципальных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме. Также согласно пункту 2.1 статьи 11 закона в случае, если при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства путем проведения аукциона начальная цена контракта (цена лота) составляет 50 млн. рублей и более, заказчик/уполномоченный орган вправе установить участникам размещения заказа требование выполнения ими за последние пять лет, предшествующих дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, относящихся к той же группе работ, на выполнение которых размещается заказ, в соответствии с номенклатурой това-
ров, работ, услуг для государственных/муниципальных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, стоимость которых составляет не менее чем 20% начальной цены контракта, на право заключить который проводится аукцион. При этом учитывается стоимость всех выполненных участником размещения заказа (с учетом правопреемственности) работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту одного из объектов капитального строительства (по выбору участника размещения заказа).
Размещение заказа путем проведения конкурса осуществляется для товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых не входят в указанное выше Распоряжение Правительства РФ. Например, размещение заказа на оказание услуг технического надзора за строительством осуществляется путем проведения конкурса.
Согласно пункту 4.1 статьи 10 указанного закона размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, осуществляется путем проведения конкурса или открытого аукциона в электронной форме. При проведении конкурса или аукциона в рамках данных торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в конкурсной документации или документации об аукционе, а также в извещении о проведении конкурса/аукциона отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена контракта, сроки и другие условия, предусмотренные федеральным законом. Таким образом, участник размещения заказа может подавать заявку в отношении определенного лота, и в случае выигранного конкурса/аукциона с ним будет заключен отдельный государственный/муниципальный контракт в рамках данного лота.
Размещение заказа путем проведения запроса котировок цен товаров, работ, услуг осуществляется в случаях, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. рублей. При этом согласно Письму Министерства экономического развития РФ от 8 августа 2007 г. № 11812-КА/Д04 «О порядке применения процедур размещения заказов для государственных и муниципальных нужд» запрос котировок может осуществляться как для работ, включенных в перечень товаров, работ, услуг, в отношении которых размещение заказов осуществляется путем проведения аукциона, так и не включенных в него.
На основе проведенного конкурса/аукциона заключается государственный/муниципальный контракт. Цена государственного/муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев заключения контракта на реставрацию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов. При выполнении таких работ заказчик по согласованию с подрядчиком вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально объему работ, но не более чем на
10% цены контракта. Также в случае, если цена государственного контракта на выполнение работ для федеральных нужд, заключенного на срок не менее чем на три года, составляет 10 млрд. рублей и более и выполнение указанного контракта без изменения его цены невозможно вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих выполнению работ, то такая цена может быть изменена на основании решения правительства РФ. В случае если цена государственного/муниципального контракта на выполнение работ для нужд субъекта РФ или муниципальных нужд, заключенного на срок не менее чем на три года, составляет соответственно 1 млрд. рублей и более и 500 млн. рублей и более и выполнение указанных контрактов без изменения их цены невозможно вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих выполнению работ, такая цена может быть изменена на основании соответственно закона субъекта РФ и решения представительного органа местного самоуправления.
При размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства начальная цена государственного/муниципального контракта определяется на весь срок выполнения таких работ исходя из их цены в течение соответствующих лет планируемого периода исполнения контракта.
Несмотря на достаточно подробное описание механизма осуществления размещения заказов, существует огромное количество проблем, с которыми сталкиваются субъекты строительства. Так как строительная сфера деятельности обладает рядом уникальных особенностей (длительность и трудоемкость процесса, высокая ресурсоемкость, наличие большого числа субъектов деятельности), самым первым и наиболее рациональным действием должна стать разработка отдельной главы в Федеральном законе № 94-ФЗ, касающейся сферы строительства. При этом многие положения закона должны быть проработаны применительно к данной сфере деятельности.
Рассмотрим ключевые моменты, указанные в законе, которые негативно влияют на процесс реализации заказов в области строительства.
1. Аукцион - это единственная форма размещения заказов на строительный подряд. С точки зрения положений закона выбор подрядчика должен проходить только в форме аукциона, победитель которого отбирается по критерию «цена». То есть выигрывает тот подрядчик, который предложил наименьшую цену исполнения контракта. В строительстве такой подход является не только неэффективным, но и небезопасным. Так как результатом заказа в строительстве обычно выступает новое здание/сооружение или ремонт/реконструкция существующего здания/сооружения, от качества строительства/ремонта/реконструкции которого зависит безопасность людей, при выборе подрядчика необходимо учитывать и другие критерии, помимо цены, а именно опыт, специализацию строительной компании, технические решения, качество используемых материалов, сроки строительства. Таким образом, аукцион не должен выступать единственной формой размещения заказа на строительный подряд, особенно это касается заказов на крупный строительный подряд.
2. Цена государственного/муниципального контракта является твердой. Так как процесс строительства достаточно продолжительный, за этот период времени меняется не только стоимость материалов, но и уровень зара-
ботной платы рабочих. Таким образом, рассчитывая на одну сумму расходов, подрядчик в конечном итоге может понести больше расходов, чем предполагалось. Несомненно, что с точки зрения государства применение твердой цены контракта является обоснованным, так как тем самым государственные заказчики пытаются снизить риск нецелевого расходования средств, но с точки зрения подрядчика данная мера подразумевает под собой определенную финансовую нагрузку, которая может привести к большим убыткам и даже разорению строительной компании. Кроме того, необходимо понимать, что в строительстве невозможно точно рассчитать весь объем работ на стадии проектирования, и довольно часто в процессе строительства возникают дополнительные работы или вероятность упущения тех или иных работ/материалов в сметной документации. Согласно существующим положениям закона на проведение дополнительных работ заказчик также должен проводить аукцион. При этом существует большая вероятность того, что по итогам нового аукциона эти работы будет выполнять другой подрядчик. Это может привести к конфликтам между подрядными организациями на выполнение тех или иных работ (некоторые виды работ по технологии должны выполняться одной организацией), а также к продлению срока строительства на время проведения процедуры новых закупок. Таким образом, рационально было бы разрешить изменение первоначальной цены контракта в процентном интервале от установленной договором стоимости работ/услуг, при этом сделать обязательным согласование дополнительных расходов не только с заказчиком, но и с органами государственной экспертизы, которые отвечают за достоверность про-ектно-сметной документации, тем самым снизив риск нецелевого использования средств из государственного бюджета.
3. Отсутствие нижнего порога снижения цены контракта. В настоящее время наблюдается тенденция снижения начальной (максимальной) цены контракта в среднем на 20-30%, а порой и на 50%. Это влияет как на качество применяемых материалов, так и на профессиональный уровень работников, занятых в строительстве. Таким образом, существует реальная угроза, что конечный продукт (здание или сооружение) не будет соответствовать существующим стандартам и нормам, применяемым для объектов строительства. Следовательно, в целях безопасности процесса строительства и эксплуатации здания или сооружения необходимо установить и нижний порог снижения цены контракта.
4. Обеспечением исполнения контракта служит банковская гарантия. В соответствии с данным требованием подрядчик вынужден заморозить требуемую согласно конкурсной/аукционной документации сумму денежных средств, которую он мог бы направить на развитие своей деятельности для обеспечения более качественного результата проводимых работ или оказания услуг. Считаем более эффективным использование других мер по контролю и предотвращению нарушений контракта, а не использование такого механизма, как предоставление банковских гарантий, например, ужесточение мер административной и уголовной ответственности за ненадлежащее исполнение контракта.
5. Использование как минимум двух критериев, одним из которых является цена контракта. При размещении заказа путем проведения конкурса
критериями отбора согласно пункту 4 статьи 28 закона могут выступать функциональные или качественные характеристики товара, качество работ, услуг и/или квалификация участника конкурса, расходы на эксплуатацию товара, расходы на техническое обслуживание товара, сроки выполнения работ, оказания услуг, срок предоставления гарантии качества работ/услуг, объем предоставления гарантий качества работ/услуг. Критериев должно быть как минимум два. Не нарушая федеральный закон, в конкурсной документации обычно прописывается порядок оценки и сопоставления заявок на основе двух-трех критериев, при этом значимость некоторых из них строго фиксирована согласно Постановлению Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 722. Так, коэффициент значимости функциональных или качественных характеристик, а также качества работ, услуг и/или квалификации участника конкурса равен 20%; коэффициент значимости расходов на эксплуатацию товара, на техническое обслуживание товара, сроков выполнения работ, предоставления гарантий качества работ составляет 10%. Так как совокупная значимость критериев должна быть равна 100%, то фактически при использовании только двух критериев отбора сопоставление предложений участников происходит по цене. Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым использование как минимум четырех критериев по отбору победителя торгов в строительстве: цены контракта, квалификации участника конкурса, качества работ, опыта работы в строительной сфере.
6. Число членов комиссии по данным конкурсной/аукционной документации должно быть не менее 5 человек, при этом присутствовать должно не менее 50%. В рамках данных требований очень часто на торгах присутствуют и таким образом принимают решение только три человека, т. е. вероятность осуществления субъективного отбора победителей на конкурсе достаточно высока. С точки зрения повышения эффективности использования бюджетных средств и предотвращения коррупции целесообразно увеличить число членов комиссии до не менее 8 человек с условием обязательного присутствия на торгах не менее 60% от заявленного списка членов комиссии.
Вышеуказанные проблемы являются не единственными в области реализации Федерального закона № 94-ФЗ в строительстве и финансировании деятельности компаний, но наиболее весомыми и оказывающими непосредственное влияние не только на стоимость строительства зданий и сооружений, но и на их качество.
Список литературы
1. Морозов О. В. О подходах к повышению эффективности системы государственных и муниципальных закупок // Вестник Российской экономической академии имени Г. В. Плеханова. - 2011. - № 3 (39).
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
