CC BY
14
^^Научно-технические ведомости СПбГПУ 6' 2009. Экономические науки^^^^^^^^^^^^^^^^
УДК 351.72
Макашина О.В., Ковалев А.М.
Особенности размещения государственного заказа
на основе аукциона России
С 1 января 2008 года размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства для государственных и муниципальных нужд осуществляется путем проведения аукциона. Кроме того, Распоряжением Правительства РФ № 236-р от 27.02.2009 утвержден перечень товаров, работ и услуг, размещение заказов на поставки которых осуществляется посредством проведения аукциона. Таким "принудительным" способом Правительство РФ и Министерство экономического развития пытаются заставить работать такую форму торгов, как аукционы. Считается, что аукцион - самый эффективный способ размещения государственного заказа, его результатом должна быть максимальная экономия бюджетных средств. Проанализируем, так ли это в реальности.
Вектор модернизации законодательства о государственных закупках направлен в сторону борьбы с коррупцией и защиты конкуренции. Однако ужесточение "условий игры" для заказчика и одновременные послабления поставщикам приводят к значительным перекосам в связке "закупка - поставка". В результате этого заказчик зачастую не может получить адекватный своим потребностям товар, а поставщик подходит к исполнению своих обязательств "формально", эффективные же внесудебные рычаги воздействия на него незначительны, а порой и просто отсутствуют. Априори считается, что коррупция - это прерогатива государственного заказчика. Однако практика показывает, что добросовестный заказчик очень часто сталкивается с проявлениями сговора среди поставщиков. Может ли заказчик, не нарушив закон, повлиять на недобросовестного контрагента?
Рассмотрим, как изменялся перечень требований к участникам размещения заказа, выставляемых заказчиком в документации об аукционе, ведь именно эти требования дают возможность допустить к исполнению обязательств по
контракту наиболее добросовестных контрагентов. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" [1] в базовой редакции предполагал наличие в аукционной документации следующих требований, установленных заказчиком: к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг и их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, его размерам, упаковке, отгрузке, к результатам работ и иным показателям, связанным с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (п. 2 ст. 34). Помимо этого, согласно п. 3 ст. 34 данного закона, в состав документации об аукционе разрешалось включать также указание на товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или производителя, которые должны были сопровождаться словами "или эквивалент".
Непосредственно от участника размещения заказа требовалось предоставление документов, подтверждающих его соответствие установленным требованиям и условиям допуска к участию в аукционе, а именно:
документов, подтверждающих внесение участником денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе;
документов, подтверждающих соответствие участника требованиям, предъявляемым законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки конкретных товаров, непроведение ликвидации участника, неприостановление деятельности участника, отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам и сборам.
Заказчик мог требовать предоставления документов, подтверждающих наличие у участника размещения заказа исключительных прав на
объекты интеллектуальной собственности, если по результатам проведения торгов заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности, а также отсутствия участника размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков.
Наконец, 94-й Федеральный закон (п. 3 ст. 35) запрещал заказчику требовать от участника размещения заказа иные документы, кроме перечисленных.
Однако заказчиками нередко весьма вольно трактовались положения п. 2 ст. 34 закона, и в форме требований к качеству и потребительским свойствам товара, работ, услуг зачастую выставлялись дополнительные требования непосредственно к участнику размещения заказа. Здесь следует отметить, что прямо не запрещенная законом возможность затребования заказчиком документов, связанных с качеством поставляемого товара, но непосредственно к товару отношения не имеющих (подтверждения опыта работы, рекомендательных писем, сведений о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей и квалифицированного персонала и др.), тем не менее, давала добросовестным заказчикам возможность получить в качестве контрагента надежного поставщика (подрядчика, исполнителя), который мог наиболее полно и качественно обеспечить исполнение условий контракта. Разумеется, это несколько ограничивало конкуренцию между поставщиками, так как предпочтение заказчиком отдавалось, как правило, организациям, долго и успешно работающим и имеющим хорошую деловую репутацию. Однако не стоит забывать, что аукционы, как и любая другая форма торгов, направлены прежде всего на качественное удовлетворение потребностей заказчика-бюджетополучателя и, следовательно, на эффективное расходование бюджетных средств. Содействие же деятельности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и поддержание рынка, в условиях которого функционируют поставщики, не входят в обязанности заказчика. Кроме того, указанный рынок с позиции спроса не ограничивается исключительно государственным заказом.
С принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные зако-
нодательные акты Российской Федерации" [2] возможность "неявного" выставления дополнительных требований к участникам размещения заказа была исключена, что, конечно же, в какой-то мере усложнило работу заказчиков. В редакции 53-го Федерального закона при сохранении всех требований базовой редакции было прямо запрещено включать в документацию об аукционе (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг и требований к функциональным характеристикам, т. е. потребительским свойствам, товара) требования к участникам размещения заказа (в том числе требования к квалификации участника размещения заказа, включая наличие у участника размещения заказа опыта работы), а также требования к его деловой репутации, требования о наличии у участника размещения заказа производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для исполнения предмета контракта (п. 2.1 ст. 34).
Введение указанного пункта оказало двойственное влияние на ситуацию: с одной стороны, количество злоупотреблений заказчиками своими возможностями действительно сократилось, однако возросло количество недобросовестных поставщиков, которые выполняли свои обязательства по контракту не должным образом. Средний "уровень качества" поставщиков (подрядчиков, исполнителей), занимающихся удовлетворением потребностей государственного заказа, упал, и в конечном счете пострадала именно эффективность расходования бюджетных средств, т. е. то, ради чего в первую очередь и был разработан 94-й Федеральный закон.
Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" [3], принятый Государственной думой 24.07.2007 г., в целом оставил требования к участникам размещения заказа без серьезных изменений. Однако введенный указанным законом п. 3.1 ст. 34 ФЗ-94 еще более ужесточил требования к документации об аукционе, прямо запретив в ней указания на знаки обслуживания, фирменные наименования, патен-
^Научно-технические ведомости СПбГПУ 6' 2009. Экономические науки
ты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, его производителю, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа. Послабление было сделано лишь для приобретения печатных изданий, где допускается указывать наименование конкретного печатного издания и его автора.
В целом же прослеживается дальнейшее усиление контроля за деятельностью государственных заказчиков, при этом любые значимые внесудебные рычаги воздействия на поставщика по-прежнему отсутствуют. Внесение контрагента в реестр недобросовестных поставщиков не приводит к желаемому результату, так как упрощенная процедура регистрации юридического лица позволяет поставщикам в подобном случае просто регистрировать новую организацию и продолжать участвовать в процедурах размещения государственного заказа.
Некоторое повышение требований к поставщикам (исполнителям, подрядчикам) произошло с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" [4]. В дополнение к существовавшим ранее требованиям участника размещения заказа обязали предоставлять копии учредительных документов (для юридических лиц), а также решение об одобрении или о совершении крупной сделки в случае, если требование о необходимости наличия такого решения для совершения крупной сделки установлено законодательством Российской Федерации, учредительными документами юридического лица и если для участника размещения заказа поставка товаров, являющихся предметом контракта, или внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в аукционе, обеспечения исполнения контракта является крупной сделкой (п. 2.1 ст. 35). Заказчики получили право отклонять заявки, в которых указанные документы предоставлены не были. Кроме того, ужесточились требования к оформлению заявок на участие в аукционе.
Стоит упомянуть еще один нормативно-правовой акт. Федеральный закон "Об организации проведения встречи глав государств и пра-
вительств стран - участниц форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [5] внес массу поправок в 94-й Федеральный закон, однако никаких существенных изменений перечня требований к участнику размещения заказа сделано не было.
Для выяснения эффективности форм торгов как с точки зрения экономии бюджетных средств, так и с точки зрения подверженности коррупционным рискам необходимо провести анализ существующих форм торгов по следующим направлениям:
1. Выявление и исключение возможности согласованного влияния участников размещения заказа на результаты торгов.
2. Сравнение величины экономии средств бюджетных организаций по всем формам торгов на основании статистических данных в привязке к модернизации законодательной базы с течением времени.
3. Рассмотрение процедур организации размещения государственного заказа с точки зрения взаимной экономической заинтересованности как заказчиков, так и участников размещения заказа.
При проведении торгов в форме открытого конкурса поставщики до момента вскрытия заявок не видят друг друга и не знают своих конкурентов, а заказчик - участников. И это является основным достоинством открытого конкурса, так как многие условия проявления коррупции (при детально прописанном в ст. 26 ФЗ-94 порядке вскрытия конвертов с заявками) здесь сведены к минимуму, хотя, конечно, полностью не исключены. Основной минус открытого конкурса в целом также очевиден - большого снижения начальной цены контракта, как правило, не происходит, поставщики боятся "прогадать", ведь возможность изменить свое предложение после вскрытия конвертов отсутствует.
Иная ситуация складывается при проведении торгов в форме открытого аукциона. После размещения протокола вскрытия заявок на официальном сайте в сети Интернет поставщики получают полный доступ к информации о своих конкурентах по данному аукциону. Учитывая то, что в пределах своей сферы деятельности контакты между поставщиками-конкурентами, как правило,
налажены, вероятность коррупционного сговора многократно увеличивается. После опубликования протокола рассмотрения аукционных заявок круг лиц, допущенных до участия в открытом аукционе, становится определенным, что провоцирует поставщиков приходить к соглашениям между собой еще до проведения самого аукциона. Причем заказчик, зажатый в строгих рамках закона, повлиять на процесс сговора никакой реальной возможности не имеет. Складывается ситуация, когда при высокой начальной цене контракта (порядка нескольких миллионов рублей) и большом количестве участников, допущенных к аукциону, реальные торги отсутствуют, свои предложения на аукционе заявляют одна или в лучшем случае две организации, причем дожидаясь минимального шага аукциона в 0,5 % от начальной цены контракта. В результате возникает парадоксальная ситуация: заказчик получает поставщика или подрядчика, которого "выбирают" сами участники аукциона, причем итоговая цена контракта максимально приближена к начальной, т. е. заказчик теряет контроль над собственным аукционом, при этом не получая экономии бюджетных средств и лишаясь права выбора квалифицированного исполнителя государственного контракта.
Эффективность торгов не тождественна понятию "величина экономии". Эффективность складывается из нескольких факторов, основными из которых являются качественное удовлетворение потребностей заказчика и экономия бюджетных средств. При наличии добросовестных участников размещения заказа аукцион действительно
позволяет значительно увеличить экономию бюджетных средств. Однако процедура аукциона в силу своей открытости в значительно большей мере подвержена коррупционным проявлениям как со стороны участников размещения заказа, так и, к сожалению, со стороны государственного заказчика, что, в свою очередь, препятствует увеличению эффективности аукциона как формы торгов. Действующая в настоящее время редакция 94-го Федерального закона имеет мало общего с тем законом, который был принят Государственной думой изначально, 21 июля 2005 года. За четыре с небольшим года было разработано и утверждено огромное количество законодательных актов, в той или иной мере корректирующих, исправляющих, дополняющих базовый закон. Одних только федеральных законов было принято пятнадцать! Однако 94-й Федеральный закон в его нынешнем виде все так же далек от идеала, все так же неудобен и местами противоречив.
Таким образом, на основании проведенного анализа изменений в законодательстве можно сделать вывод о необходимости проведения постоянного мониторинга этих изменений с целью их своевременного выявления, а также экономического анализа всех процессов, происходящих в рамках реализации Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", как в плане административного менеджмента, так и в плане управления экономическими процессами.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 г.
2. Федеральный закон № 53-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 20.04.2007 г. (ред. 08.11.2007 г.).
3. Федеральный закон № 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 08.11.2007 г.
4. Федеральный закон № 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 30.12.2008 г.
5. Федеральный закон № 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участниц форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 08.05.2009 г.
