CC BY
109
Бюджетная политика
ПРОБЛЕМЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ, МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД И НЕКОТОРЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Л. И. ПРОНИНА, доктор экономических наук, государственный советник Российской Федерации 2-го класса
В настоящее время основополагающим законодательным актом РФ, регламентирующим гражданско-правовые, процедурные вопросы размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, является Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ), который вступил в силу с 01.01.2006. Он устанавливает единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.
Принятие Закона № 94-ФЗ позволило обеспечить систематизацию законодательства РФ о государственных и муниципальных заказах, прозрачность механизма осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур закупок.
Нормами Закона № 94-ФЗ определяются понятия «государственные и муниципальные нужды», «государственные и муниципальные заказчики», способы размещения заказов, порядок формирования комиссии по их размещению, требования к содержанию конкурсной документации и документации об
аукционе, порядок проведения конкурса и аукциона, размещения заказа иными способами, осуществления контроля за соблюдением законодательства РФ о размещении заказов, механизмы защиты прав и законных интересов участников размещения заказа, обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, а также другие важные вопросы.
В период действия Закона № 94-ФЗ в него вносились многочисленные изменения, обеспечивающие совершенствование процедур размещения государственных и муниципальных заказов, согласование положений этого закона с нормами других законодательных актов РФ, которые устранили пробелы и противоречия правового регулирования процесса размещения заказов напоставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Так, урегулированы вопросы заключения государственных (муниципальных) контрактов при проведении открытых аукционов в электронной форме, с 01.07.2010 Закон № 94-ФЗ не ограничивает возможность размещения заказов путем электронного аукциона пределом начальной цены контракта, сумма размещения заказа путем запроса котировок увеличена с 250 до 500 тыс. руб.
Уточнена процедура размещения заказа у субъектов малого предпринимательства. Государствен-
ные и муниципальные заказчики теперь обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем 10 % и не более чем 20 % общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством РФ. При этом размещать заказ у таких субъектов возможно не только путем проведения торгов, но и с помощью запроса котировок.
Нормами Федерального закона от 03.11.2010 № 290-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 290-ФЗ), предусматривается снижение для участников размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, являющихся субъектами малого предпринимательства, предельного размера обеспечения заявки на участие в торгах с 5 до 2 % от начальной (максимальной) цены контракта.
Положения Закона № 290-ФЗ упрощают процедуру размещения заказов для субъектов малого предпринимательства, атакже позволяют им сохранить значительные финансовые средства, которые данные субъекты в период размещения заказов могут свободно использовать в хозяйственном обороте.
Кроме того, Законом № 290-ФЗ вносятся уточнения в ст. 15 Закона№ 94-ФЗ, предусматривающие, что согласно требованиям данной статьи проводятся не только открытые аукционы, в которых участниками размещения заказа являются субъекты малого предпринимательства, но и открытые аукционы в электронной форме в установленном порядке. Внесение указанных изменений позволит в процессе правоприменительной практики устранить неоднозначное толкование данных положений Закона № 94-ФЗ в части применения способов размещения заказа субъектами малого предпринимательства.
Внесены также изменения, направленные на создание условий, обеспечивающих надлежащее исполнение крупных контрактов. Так, в случае, если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 50 млн руб., заказчик, уполномоченный орган обязаны установить требование обеспечения исполнения контракта в размере от 10 до 30 % начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса).
Важно отметить, что с 01.01.2011 действует единый официальный сайт РФ в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг. С этой даты субъекты РФ и муниципальные образования не должны определять официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов, атакже вести официальный сайт субъекта РФ или муниципального образования в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов.
Следует отметить, что в настоящее время не все проблемы в сфере размещения государственных и муниципальных заказов полностью урегулированы нормами Закона № 94-ФЗ. По мнению ряда органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в целях повышения эффективности реализации Закона № 94-ФЗ следует уточнить или изменить его отдельные нормы.
Анализ правоприменительной практики, по данным ФАС России, показывает наличие множества нарушений Закона № 94-ФЗ.
По итогам контрольной деятельности в сфере размещения заказов в первом квартале 2010 г. ФАС России выявлено 10 938 нарушений законодательства о размещении заказов, в том числе:
— 325 случаев выбора заказчиками неправильного способа размещения заказа;
— 167 случаев непроведения торгов;
— 116 случаев проведения конкурса, когда он должен был проводиться как аукцион или аукцион в электронной форме;
— 53 случая проведения аукциона, когда он должен был проводиться как аукцион в электронной форме;
— 376 случаев размещения информации с грубыми нарушениями;
— 465 случаев нарушения порядка заключения контракта или неправомерного изменения его условий;
— 9455 иных нарушений.
В первом квартале 2010 г. значительно увеличилось количество заказов (на 21 %), проверяемых ФАС России в рамках проводимых контрольных мероприятий, что объясняется выработкой единых подходов к организации таких проверок.
Анализ данных, приведенных в таблице, свидетельствует об уменьшении доли жалоб, признанных органами ФАС России обоснованными. Это указывает на уменьшение количества нарушений, допускаемых заказчиками (уполномоченными органами, конкурсными, аукционными и котировочными комиссиями) при проведении процедур размещения государственных и муниципальных заказов. Вместе с тем само количество поступающих жалоб неуклонно растет (на 25 %), что объясняется повышением эффективности защиты прав
Динамика поступления и результатов рассмотрения жалоб ФАС России в первом квартале 2009 г. и первом квартале 2010 г.
№ п/п Периоды рассмотрения жалоб Общее число жалоб Количество жалоб, рассмотренных по существу Количество жалоб, признанных обоснованными
1 Первый квартал 2009 г. 3 905 2 874 1 485
2 Первый квартал 2010 г. 5 190 3 544 1 649
участников размещения заказа, осуществляемой органами ФАС России.
Исследование предложений по совершенствованию правового регулирования размещения государственных и муниципальных заказов было осуществлено Союзом финансистов России (секцией «Муниципальные финансисты») в апреле, мае 2010 г. под руководством автора.
В нем приняли участие жители городов Норильска, Краснодара, Рязани, Красноярска, Ставрополя, Калуги, Биробиджана Еврейского АО, Балашихи Московской области, Волжского Волгоградской области, Надымского района Ямало-Ненецкого АО, Ангарского муниципального образования Иркутской области, Ставропольского городского округа Белгородской области и др.
Аналогичные предложения были высказаны также органами исполнительной власти Белгородской, Рязанской, Вологодской, Тульской, Орловской, Сахалинской, Псковской областей (по данным Минрегионразвития России). Результаты этого исследования, а также предложения проанализированы в данной статье.
В целях совершенствования порядка размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, а также устранения недостатков в его правовом регулировании рассмотрим некоторые предложения по внесению изменений в ряд положений Закона № 94-ФЗ.
По сведениям ряда органов местного самоуправления, для эффективного применения процедур размещения муниципального закона в соответствующих муниципальных образованиях отсутствует достаточное количество квалифицированных кадров.
В частности, в соответствии с нормами ч. 2 ст. 7 Закона № 94-ФЗ заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или му-ниципальныхнужд. При этом согласно ч. 20 ст. 65 Закона № 94-ФЗ с 01.01.2009 в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо, прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд.
В связи с этим, по мнению автора, Правительству РФ и органам государственной власти субъектов РФ необходимо оказать органам местного самоуправления организационную, методическую и финансовую помощь по профессиональной переподготовке или повышению квалификации специалистов в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, в том числе за счет средств федерального и региональных бюджетов.
В настоящее время (п. 2.1 ст. 22 Закона № 94-ФЗ) отсутствуют квалификационные требования к участникам размещения заказа на торгах, что приводит к участию в торгах на технически сложных работах участников, не имеющих ни опыта, ни квалифицированных кадров, ни соответствующей материально-технической производственной базы.
В связи с этим предлагается выделить группы работ, услуг по которым возможно введение вышеуказанных квалификационных требований или предварительного квалификационного отбора участников.
Кроме того, целесообразно снижение размера начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при которой в городских и сельских поселениях муниципальным заказчикам можно будет устанавливать требование к участникам аукциона о наличии у них опыта выполнения аналогичных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.
Очевидна также необходимость использования квалификационного отбора участников торгов при проведении закупок технически сложной и уникальной продукции, сложных проектов. Автор считает, что реализация данных предложений может привести к повышению качества процедур размещения заказов.
Вместе с тем важно рассмотреть и другую проблему. Нормы ч. 2.1 ст. 11 Закона № 94-ФЗ предусматривают возможность установления заказчиком, уполномоченным органом дополнительного требования к участникам размещения заказа в случае, если на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства путем проведения аукциона начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) составляет 50 млн руб. и более.
Содержанием такого требования является выполнение участниками размещения заказа за последние пять лет, предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе, работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, стоимость которых составляет не менее чем 20 % начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится аукцион.
Органами местного самоуправления предлагается предоставить возможность муниципальным заказчикам устанавливать указанное требование независимо от размера начальной (максимальной) цены контракта (цена лота) на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства.
Однако в случае внесения предлагаемых изменений заказчик или уполномоченный орган получает возможность устанавливать дополнительные требования к участникам аукциона при размещении заказа на выполнение указанных работ, в том числе, имеющих незначительную стоимость. При этом участники такого аукциона, имеющие опыт выполнения аналогичных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства за последние пять лет, получат значительные преференции по отношению к другим хозяйствующим субъектам, что может привести к ограничению конкуренции в данной сфере и усложнит процедуру проведения торгов.
Кроме того, Законом № 94-ФЗ в целях защиты интересов государственных и муниципальных заказчиков от рисков, связанных с действиями недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при заключении и исполнении государственных и муниципальных контрактов, предусмотрен ряд защитных механизмов. Среди них установление в документации об аукционе заказчиком, уполномоченным органом требований: к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара. По мнению автора, внесение подобных изменений в Закон № 94-ФЗ не может быть поддержано.
В то же время в отношении небольших городских и сельских поселений, имеющих незначительную материально-техническую и финансовую базу, начальная (максимальная) цена контракта (цена лота), при которой муниципальным заказчикам
разрешено устанавливать требование к участникам аукциона о наличии опыта выполнения аналогичных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов строительства, может быть завышена. Не во всех случаях в таких муниципальных образованиях у муниципальных заказчиков имеются необходимые организационно-технические и кадровые ресурсы для правильного включения в документацию об аукционе всех требований, учитывающих все потребности заказчиков.
В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о снижении размера начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при которой в городских и сельских поселениях муниципальным заказчикам можно будет устанавливать требование к участникам аукциона о наличии у них опыта выполнения аналогичных работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов строительства.
В этих же целях органами местного самоуправления предлагается установление «порога» начальной цены (например от 10 ООО тыс. руб. для муниципальных нужд). Согласно ст. 8 Закона № 94-ФЗ определение начальной (максимальной) цены государственного или муниципального контракта осуществляется заказчиком, уполномоченным органом.
Начальная (максимальная) цена контракта по общему правилу обязательно указывается в документах, сопровождающих размещение заказа, в том числе в извещении о проведении открытого конкурса, открытого аукциона, открытого аукциона в электронной форме, о проведении запроса котировок и других документах.
Обоснованное определение начальной (максимальной) цены контракта имеет существенное значение в процедуре размещения заказа. При произвольном установлении этой цены представляется некорректным определение экономии от проведения государственных (муниципальных) закупок. Вместе с тем порядок определения начальной (максимальной) цены государственного и муниципального контракта государственным или муниципальным заказчиком не регламентирован в законодательстве. В связи с этим представляется весьма актуальной разработка Минэкономразвития России методики или рекомендаций по определению начальной (максимальной) цены государственного и муниципального контракта.
Включение организаций в реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19 Закона № 94-ФЗ) исключительно по решению суда приводит к тому, что государственные и муниципальные заказчики
ввиду длительности судебной процедуры и окончания финансового года не обращаются в суды и вынуждены расторгать контракты, обязательства по которым не выполняются по взаимному соглашению сторон. В результате недобросовестные поставщики продолжают участвовать в последующих торгах. Поэтому вполне обоснованно предлагается упростить данную процедуру, передав полномочия по принятию решения о расторжении контракта, в случае его невыполнения подрядчиком, контролирующим органом местного самоуправления или субъекта РФ.
Вместе с тем необходимо учитывать, что установление возможности расторжения контракта по инициативе заказчика в одностороннем порядке с поставщиками (исполнителями, подрядчиками) и включение их в реестр недобросовестных должников без решения суда могут негативно повлиять на стабильность договорных отношений, а в ряде случаев привести к их необоснованному прекращению в одностороннем порядке. При этом нормами законопроекта поставщикам (исполнителям, подрядчикам) государственного и муниципального заказа не предоставляется аналогичного права на расторжение данных контрактов, что ставит их в неравные условия по сравнению с заказчиками.
Данные обстоятельства могут снизить стимулы для участия хозяйствующих субъектов в размещении указанных заказов, а также привести к увеличению количества споров о правомерности расторжения контрактов. В связи с этим вопрос о внесении предлагаемых изменений требует дополнительной проработки, в том числе с учетом возможных негативных последствий для развития конкуренции.
Кроме того, необходимо отметить, что в соответствии с нормами ч. 2ст. 520, 525, 533 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) государственный или муниципальный заказчик по контракту вправе отказаться от оплаты товаров ненадлежащего качества и некомплектных товаров. А если такие товары оплачены, потребовать возврата уплаченных сумм впредь до устранения недостатков и доукомплектования товаров либо их замены. В случае когда убытки, причиненные поставщику (исполнителю) в связи с выполнением контракта, не возмещаются в соответствии с контрактом, поставщик (исполнитель) вправе отказаться от исполнения этого контракта и потребовать возмещения убытков, вызванных расторжением такого контракта.
Таким образом, указанными положениями ГК РФ уже предусматриваются внесудебные механизмы защиты интересов каждой из сторон контракта в случае нарушения другой стороной обязательств по контракту.
В целях соблюдения баланса интересов заказчика и исполнителя заказа при одновременном сокращении административных издержек возможно более широкое использование при расторжении контрактов по соглашению сторон механизма третейских судов.
Одновременно можно проработать вопрос о внесении изменений в нормы ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, предусматривающие право одностороннего отказа от исполнения контракта в случае нарушения одной из сторон его существенных условий, когда возможность и случаи такого отказа будут предусмотрены по соглашению сторон в контракте.
Вместе с тем следует сохранить требование ч. 2 ст. 19 Закона № 94-ФЗ, предусматривающее возможность включения в реестр недобросовестных поставщиков сведений о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми контракты расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных или муниципальных контрактов исключительно по решению суда. Наличие данного требования позволяет избежать субъективных подходов и многочисленных споров между сторонами контракта относительно правомерности включения указанных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в данный реестр.
Отсутствие регламента применения механизмов обеспечительных мер, заявленных в Законе № 94-ФЗ (ч. 4 ст. 22, 25), приводит к тому, что в заявку не разрешается включать типовые формы обеспечительных документов. В результате любой документ, представляемый победителем при заключении контракта, не может быть оспорен и должен быть принят на условиях победителя, что может привести к ничтожности этого документа и невозможности применения обеспечения исполнения контракта. В такой трактовке закона данная процедура, ввиду отсутствия механизма ее применения, на практике будет разрешаться только в судебном порядке.
На этом основании предлагается издать нормативный правовой акт о порядке применения обеспечительных мер с включением в него форм типовых документов. Вместе с тем, по мнению автора, данное предложение требует дополнительной проработки, так как может привести к излишней регламентированности процедур размещения заказов.
Применение административного наказания к муниципальным заказчикам, уполномоченному органу, членам комиссии (ст. 27, 28 Закона № 94-ФЗ) по формальным основаниям в части жестких ограничений по срокам, требованиям к оформлению документов приводит к тому, что все действия по принятию решений при размещении
заказов сводятся к формальным решениям из-за несущественных отклонений от документации. Это не приводит к выявлению лучшего поставщика, исполнителя, подрядчика. Опасность наложения штрафа превышает разумность принятия решений при размещении заказов. Поэтому нередко физические лица отказываются от участия в комиссиях по размещению заказов.
В связи с этим предлагается пересмотреть нормы административного законодательства в части снижения «порога» наказания заказчиков, уполномоченного органа, членов комиссии или установить дополнительные выплаты для таких лиц по результатам экономии средств при размещении заказов. Данное предложение, по мнению автора, также требуетдополнительной проработки.
Отмена лицензирования и неоднозначность толкования применения вновь вступивших в действие нормативных актов в отношении допуска к строительным работам (ст. 11 Закона № 94-ФЗ) приводят к тому, что государственные и муниципальные заказчики, уполномоченный орган не могут установить объективные требования к участникам размещения заказа в части их соответствия п. 1ч. 1ст. 11 Закона № 94-ФЗ (соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов).
В то же время отсутствие таких требований может привести к тому, что работы будут осуществляться лицами, не имеющими законного права на их выполнение.
Поэтому, по мнению автора, вполне обосновано предложение об упорядочении перечня работ, классифицированных в зависимости от стадий строительства и видов ремонтных работ, а также о размещении этого перечня на едином сайте в сети Интернет.
Кроме того, с 01.01.2010 вместо лицензирования введено новое требование к лицам, осуществляющим указанные работы — участие в соответствующих саморегулируемых организациях.
Согласно ч. 1ст. 55.6 Градостроительного кодекса РФ в члены саморегулируемой организации могут быть приняты юридическое лицо и индивидуальный предприниматель, соответствующие требованиям к выдаче свидетельств о допуске к одному или нескольким видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и решению вопросов по выдаче свидетельства.
При этом лицу, принятому в члены саморегулируемой организации, выдается свидетельство о
допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в срок не позднее трех рабочих дней после дня принятия решения, уплаты вступительного взноса и взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации.
В связи с этими положениями указанных законодательных актов в целях обеспечения безопасности, надежности и качества работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства устанавливаются повышенные требования к участникам размещения соответствующих заказов.
Необходимо также учитывать, что требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика, должны содержаться в документации об аукционе.
В связи с этим качество выполняемых работ по контракту зависит от того, насколько полно и детально составлена документация об аукционе и определены требования в части приемки работ по качеству, а также от тщательной проверки заказчиком соответствия выполненных работ условиям и требованиям контракта при проведении процедур сдачи-приемки работ по контракту.
При этом в действующей редакции положений ч. 4.1 ст. 10 Закона № 94-ФЗ предусматривается возможность размещения заказа путем проведения конкурса или аукциона на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.
Словом, по мнению автора, рассмотрение вопроса о внесении указанных изменений в нормы Закона № 94-ФЗ возможно в случае дополнительного финансово-экономического обоснования эффективности проведения конкурса на выполнение указанных работ. Отсутствие запрета на снижение цены при проведении аукционов (ст. 32 Закона 94-ФЗ) приводит к заключению контрактов по демпинговым ценам, срыву выполнения таких контрактов и проведению повторных процедур размещения заказов.
На этом основании предлагается принять нормативный акт по установлению максимального «порога» снижения начальной (максимальной) цены контракта при проведении аукциона, и, в случае понижения цены относительно данного «порога» предусмотреть возможность признания такого аукциона несостоявшимся. По мнению автора, данное предложение не соответствует сущности аукциона как одного из способов размещения заказов и не будет способствовать повышению его эффективности, развитию добросовестной конкуренции.
Значительные трудности возникают у государственного и муниципального заказчика в связи с отсутствием единого подхода к классификации товаров, работ, услуг. В настоящее время используются два варианта классификаторов, разработанных различными органами государственной власти: Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, подготовленный Минэкономразвития России, а также Общероссийский классификатор продукции ОК 005-93, подготовленный Комитетом РФ по стандартизации, метрологии и сертификации.
Но этого недостаточно для качественного размещения заказов. Необходимо разработать и законодательно установить единый классификатор, применяемый в сфере государственного и муниципального заказов.
Законом № 94-ФЗ (ст. 57—61) не предусмотрен механизм защиты размещения заказов от недобросовестных участников торгов. Существует практика обращений в органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, участников торгов, которые не стали победителями торгов при размещении заказов, или их заявки были отклонены по различным причинам, с жалобами на неправомерные действия конкурсной, аукционной и котировочной комиссий.
После рассмотрения жалобы уполномоченным на осуществление контроля органом зачастую она признается необоснованной. Но сроки исполнения заказа (а иногда они крайне ограничены) уже сорваны, финансовый год подходит к концу и возникает угроза неисполнения государственного или муниципального заказа. Остаются неиспользованными средства, предусмотренные в бюджете на эти цели со всеми вытекающими последствиями.
Для таких случаев необходимо предусмотреть административную ответственность заявителя (недобросовестного участника торгов) за подачу необоснованной жалобы, повлекшей приостановление процедуры и соответственно нарушение сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания
услуг, например до 100% начальной (максимальной) цены контракта и одновременно разработать механизм перечисления этих средств в бюджет субъекта РФ или бюджет муниципалитета.
По мнению автора, также важно рассмотреть вопрос о внесении изменений в ч. 8 ст. 9 Закона № 94-ФЗ, которые бы упростили процедуру расторжения государственного или муниципального контракта в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения условий контракта исполнителем (подрядчиком, поставщиком), так как в случае расторжения контракта в судебном порядке это занимает три-четыре месяца. Вместе с тем следует иметь в виду, что это предложение не соответствует договорному праву и снижает гарантии исполнения заказа.
Органами местного самоуправления предлагается при размещении муниципального заказа путем запроса котировок предусмотреть:
— возможность отзыва котировочных заявок;
— возможность отмены запроса котировок;
— возможность увеличения цены муниципального контракта, размещаемого способом запроса котировок, в частности, до 1 млн руб.
Рассмотрим последнее предложение в совокупности с аналогичным предложением в отношении размещения заказов у единственного поставщика. Согласно п. 14 ч. 2ст. 55 Закона № 94-ФЗ размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд произведены на сумму, не превышающую установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке. При этом указанием Банка России от 20.06.2007 № 1843-У данный предельный размер установлен в размере 100тыс. руб.
В соответствии с ч. 2ст. 42 Закона № 94-ФЗ заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, в случаях, если цена государственного или муниципального контракта не превышает 500 тыс. руб.
Необходимость внесения данных изменений обосновывается тем, что в настоящее время размеры максимальных сумм, при которых размещение заказа для государственных и муниципальных нужд допускается путем запроса котировок, у единственного поставщика достаточно невелики для хозяйс-
твенного оборота. При этом контракты на суммы, превышающие указанные предельные значения, могут быть заключены заказчиками только по результатам торгов, на проведение которых у заказчиков возникают значительные организационные, материально-технические и финансовые затраты. Это приводит к тому, что в цене небольших контрактов затраты на организацию торгов занимают значительную долю, превышающую экономию бюджетных средств от его проведения. Данное обстоятельство снижает экономический эффект от проведения конкурсных процедур при закупке товаров, выполнении работ и оказании услуг. В силу сложности оформления конкурсной документации и длительности процедуры проведения торгов, приемлемых для крупных закупок, при размещении небольших заказов потенциальные поставщики зачастую отказываются от участия в торгах.
Следует отметить, что увеличение максимальной цены контракта, при которой размещение заказа осуществляется у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) приведет к значительному увеличению объемов бюджетных средств, расходуемых для закупки товаров, выполнения работ и оказания услуг без проведения торгов, т. е. на внеконкурсной основе. Внесение предлагаемых изменений может негативно повлиять на развитие конкуренции.
С другой стороны, нельзя не отметить, что действующие предельные размеры максимальной цены контракта, при которой размещение заказа может осуществляться у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг далеко не во всех случаях являются оптимальными для закупки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд и в ряде случаев не позволяют заказчикам эффективно осуществлять размещение заказов. По мнению автора, следует рассмотреть вопрос об установлении взаимосвязи между максимальной ценой контракта и общим объемом расходов соответствующего бюджета, из которого выделяются средства для оплаты государственного или муниципального заказа.
Большой интерес вызывает и применение Закона № 94-ФЗ в отношении гражданско-правовых договоров, заключаемых бюджетными учреждениями с соисполнителями на выполнение работ в рамках государственного контракта. На практике это вызывает много вопросов. Например, обязано ли учреждение проводить конкурс для привлечения соисполнителя в целях выполнения части работ по государственному контракту, по которому учреждение выступает основным исполнителем.
Согласно ч. 2ст. 298 ГК РФ, если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
Согласно ч. 1ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой.
Таким образом, бюджетному учреждению могут поступать денежные средства как из бюджета (финансирование по смете), так и от какой-либо приносящей доход деятельности, не противоречащей целям его создания. Первыми учреждение распоряжаться по своему усмотрению не вправе, вторыми — распоряжается самостоятельно.
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 22.06.2006 № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации при реализации своих полномочий» особо подчеркнул, что учреждение выступает как хозяйствующий субъект со специальной правоспособностью и действует в своих интересах в соответствии с целями деятельности, предусмотренными в его учредительных документах.
В пункте 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ «под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд». Согласно ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Согласно ч. 2ст. 161 БК РФ заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных
обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
Однако в случае расходования внебюджетных средств бюджетное учреждение является самостоятельным и не действует от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования.
Таким образом, анализ указанных норм Закона № 94-ФЗ и БК РФ свидетельствует, что законодательство устанавливает специальный порядок закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд бюджетными учреждениями как государственными заказчиками, но это не распространяется на закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями для собственных нужд за счет внебюджетных источников финансирования.
Если рассматривать денежные средства, полученные от приносящей доходы деятельности, в качестве внебюджетных средств, которые поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, то нормы Закона № 94-ФЗ не распространяются на гражданско-правовые договоры, заключаемые бюджетными учреждениями с соисполнителями, в случае если финансирование таких договоров осуществляется из внебюджетных источников.
Новые проблемы и задачи возникают при размещении заказов в связи с введением в действие Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О совершенствовании правового положения государственных и муниципальных учреждений» (далее — Закон № 83-Ф3), который вносит значительные изменения в правовое регулирование статуса и деятельности этих учреждений.
В целях оптимизации размещения государственного (муниципального) заказа для нужд бюджетных учреждений как нового типа государственных (муниципальных) учреждений предлагается увеличить начальную (максимальную) цену государственного (муниципального) контракта (гражданско-правового договора) при размещении заказа для нужд бюджетных учреждений способом запроса котировок цен (ст. 42 Закона № 94-ФЗ) и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, установленном п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ, аименно:
— пункт 14 ч. 2ст. 55 Закона № 94-ФЗ изложить в следующей редакции: «14) осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для нужд бюджетных учреждений — на сумму, не превышающую троекратно указанного предельного размерарасчетов наличными деньгами); при этом заказы напоставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую указанного предельного размерарасчетов наличными деньгами. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены государственные или муниципальные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации»;
— пункт 2 ст. 42 Закона № 94-ФЗ изложить в следующей редакции: «2. Заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, с учетом положений части 3 настоящей статьи в случаях, если цена государственного или муниципального контракта не превышает пятьсот тысяч рублей, а при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд бюджетных учреждений — не превышает семисот тысяч рублей, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и главой 5 настоящего Федерального закона».
По мнению автора, данные предложения могут быть проанализированы и при соответствующей корректировке одобрены.
Частью 10 ст. 65 Закона№ 94-ФЗ установлено следующее: «до 1 января 2010 года в случае, если это предусмотрено конкурсной документацией или документацией об аукционе, заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в ходе исполнения контракта на выполнение работ, в том числе работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, вправе изменить не более чем на десять процентов предусмотренный контрактом объем работ при изменении потребности в работах, на выполнение которых заключен контракт, или при выявлении потребности в дополнительном объеме работ, не предусмотренных контрактом, но связанных с работами, предусмотренными контрактом. При выполнении дополнительного объема таких работ заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально объему таких работ, но не более чем на десять
процентов этой цены контракта, а при внесении соответствующих изменений в контракт в связи с сокращением потребности в выполнении таких работ заказчик обязан изменить цену контракта указанным образом».
Предлагается исключить слова «до 1 января 2010 года». Возможность изменения цены государственного и муниципального контракта в сторону увеличения или уменьшения особенно важно для контрактов на продукты питания, выполнение ремонтных работ и других.
Предложение о продлении срока действия данной нормы позволило бы сохранить гибкий порядок исполнения заказов в зависимости от изменения потребности в объеме работ в соответствии с заключенным контрактом.
Участниками рассмотрения правоприменительной практики действия Закона № 94-ФЗ предлагается внести изменения в ч. 4.1 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, предусматривающие возможность размещения заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальномуремонту объектов капитального строительства путем проведения не только открытого аукциона в электронной форме, но и конкурса.
Обосновывается это тем, что размещение заказов на выполнение таких работ только путем проведения аукциона в электронной форме, единственным критерием определения победителем которого является самая низкая цена, создает трудности для привлечения к торгам квалифицированных подрядчиков, что негативно влияет на качество выполняемых работ для государственных или муниципальных нужд.
Вместе с тем в настоящее время размещение заказа на выполнение указанных работ допускается только путем проведения открытого аукциона в электронной форме, что позволяет обеспечивать экономию бюджетных средств, а также упрощение процедуры проведения торгов. Отмена требования о размещении заказов на выполнение указанных работ только путем проведения аукциона может привести к необоснованному установлению дополнительных требований к участникам торгов, и, следовательно, ограничению конкуренции в данной сфере.
Кроме того, в отношении участников размещения заказа путем проведения торгов предусматривается обязательное условие их соответствия требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов (ч. 1 ст. 11 Закона № 94-ФЗ).
Проведение открытого аукционы в электронной форме на право заключить государственный или муниципальный контракт обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в сети Интернет и установлено ст. 41.1 Закона № 94-ФЗ. Открытые аукционы в электронной форме проводятся на электронной площадке, под которой понимается сайт в сети Интернет.
Нормами ст. 65 Закона № 94-ФЗ предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, совместно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов, осуществляет отбор электронных площадок в целях проведения открытых аукционов в электронной форме в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов. При отборе электронных площадок определяются условия функционирования и количество электронных площадок.
Согласно порядку отбора электронных площадок в целях проведения открытых аукционов в электронной форме (утвержден приказом Минэкономразвития России от 26.10.2009 № 428) Минэкономразвития России совместно с ФАС России в соответствии с техническим заданием определило только пять электронных площадок, с операторами которых будут заключены соглашения о функционировании электронных площадок для проведения открытых аукционов в электронной форме.
Участники обсуждения Закона № 94-ФЗ считают, что указанный порядок с 01.07.2010 приведет к сокращению числа операторов электронных площадок на рынке соответствующих услуг, оказываемых государственным и муниципальным заказчикам, что в силу ч. 17ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-Ф3) является признаком ограничения конкуренции. Такой порядок создает необоснованные препятствия осуществлению экономической деятельности тем операторам электронных площадок, которые не были признаны победителями отбора (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона № 135-Ф3), а также приведет к ограничению прав государственных и муниципальных заказчиков по выбору электронных площадок, предоставляющих такие услуги (п. 5
ч. 1 ст. 15 Закона № 135-Ф3). При этом Минэкономразвития России не представило профессиональному сообществу разумного обоснования
для ограничения деятельности большей части компаний-операторов электронных площадок, способных полностью обеспечить удовлетворение государственных (муниципальных) нужд в сфере совершенствования процедур размещения государственных (муниципальных) заказов.
В связи с этим, по мнению автора, Минэко-номразвитию России целесообразно внести в указанный порядок изменения, увеличивающие количество электронных площадок для проведения открытых аукционов в электронной форме, атакже критерии, конкретизирующие отбор электронных площадок, порядок рассмотрения предложений участников такого отбора и методику сопоставления технических характеристик участников отбора.
Очевидно, что данными предложениями не исчерпывается весь комплекс проблем, которые необходимо решить в целях эффективного применения Закона № 94-ФЗ. Работав этом направлении продолжается.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Гражданский кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
3. Гражданский кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от26.11.1996 № 14-ФЗ.
4. Градостроительный кодекс РФ: Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ.
5. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от21.07.2005 № 94-ФЗ.
6. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЭ.
7. Об утверждении Порядка отбора электронных площадок в целях проведения открытых аукционов в электронной форме: приказ Минэкономразвития России от 26.10.2009 № 428.
8. О совершенствовании правового положения государственных и муниципальных учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.
