CC BY
39Инновации в информационно-аналитических системах: сб. научн. трудов. Вып. 3 -Курск: Науком, 2012. - 93 с., ил. ISBN 978-5-4297-0004-5
УДК
Гужеля Д.Ю., Ганеев А.Р., Якименко А.А.
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДЛЯ СООТВЕТСТВИЯ ИХ ТРЕБОВАНИЯМ СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация к статье
В целях реализации задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. сфера образования должна стать одним из приоритетных направлений бюджетных расходов на 2009-2011 гг. и долгосрочную перспективу.
Необходимость приоритетного финансирования системы образования продиктована ростом значимости инвестиций в человеческий капитал в условиях усиления глобальной конкуренции и соответствует требованиям инновационного развития экономики. В то же время возможность получения качественного образования имеет решающее значение с точки зрения удовлетворения важнейших духовных и социальных потребностей граждан Российской Федерации. Повышение образовательного уровня населения в целом способствует повышению политической и социальной стабильности общества.
Современная модель образования была положена в основу разработки раздела «Развитие образования» концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. В соответствии с данной программой предполагается создание и внедрение современной модели образования, ориентированной на переход к инновационному типу российской экономики. Для этого необходимо кардинальное преобразование существующей системы российского образования и моделей его финансирования.
Как отмечалось ранее, стратегическая цель государственной политики в области образования, положенная в основу современной модели образования - повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина.
Реализация этой цели предполагает решение следующих приоритетных
задач:
Первая - модернизация институтов образования как инструментов социального развития, включая:
Инновации в информационно-аналитических системах: сб. научн. трудов. Вып. 3 -Курск: Науком, 2012. - 93 с., ил. ISBN 978-5-4297-0004-5 создание системы образовательных услуг, обеспечивающих раннее развитие детей независимо от места их проживания, состояния здоровья, социального положения;
создание образовательной среды, обеспечивающей доступность качественного образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья и их социализацию;
создание системы выявления и поддержки одаренных детей и талантливой молодежи;
создание инфраструктуры социальной мобильности обучающихся. Вторая - формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставительных исследованиях, включая:
создание прозрачной, открытой системы информирования граждан об образовательных услугах, обеспечивающей полноту, доступность, своевременное обновление, достоверность информации;
создание условий для привлечения иностранных студентов в российские образовательные учреждения;
создание прозрачной объективной системы оценки учебных и внеучебных достижений учащихся как основы перехода к следующему уровню образования;
создание механизмов участия потребителей и общественных институтов в контроле и оценке качества образования.
Третья - обеспечение инновационного характера базового образования в соответствии с требованиями экономики, основанной на знаниях, включая: обновление содержания и технологий образования, обеспечивающее баланс фундаментальности и компетентностного подхода; развитие вариативности образовательных программ; обновление структуры сети образовательных учреждений в соответствии с задачами инновационного развития;
обновление механизмов финансирования образовательных учреждений в соответствии с задачами инновационного развития.
Четвертая - создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров, включая:
создание системы внешней независимой сертификации профессиональных квалификаций;
создание системы поддержки потребителей услуг непрерывного профессионального образования;
создание системы поддержки организаций, предоставляющих качественные услуги непрерывного профессионального образования.
Решение задачи совершенствования системы образования в Российской Федерации является невозможным без увеличения объемов средств, выделяемых на финансирование образования. При этом повышение эффективности
36
Инновации в информационно-аналитических системах: сб. научн. трудов. Вып. 3 -Курск: Науком, 2012. - 93 с., ил. ISBN 978-5-4297-0004-5 бюджетных расходов является необходимым условием улучшения показателей качества государственных услуг в сфере образования и позволит избежать необоснованного роста расходов, создающего угрозу долгосрочной устойчивости бюджетной системы.
Для повышение эффективности и глубины проводимых реформ в сфере образования необходимо обеспечить создание единого поля задач по реформированию системы образования на федеральном и региональном уровнях, соответствующим внедрению направлений современной модели образования.
Для этого необходимо обеспечить создание новых принципов и подходов формирования программ регионального уровня, их координации и взаимодействия с программами федерального уровня, соответствующие принципу сохранения единства образовательного пространства, характеру динамично развивающегося общества, жизненно важным направлениям развития Российской Федерации и отдельного субъекта РФ [1,3].
В ходе планирования и исполнения региональных целевых программ развития образования возникает ряд проблем, снижающих результативность этих программ и уменьшающих сравнительную эффективность использования бюджетных средств. Во многом эти проблемы являются следствием недостаточно глубокой и ответственной проработки составных элементов целевых программ и отсутствия в них необходимого уровня прозрачности.
К примеру, нередки случаи, когда целевая направленность программы заявляется общими формулировками, под которыми на прикладном уровне можно понимать широкий диапазон мероприятий.
На первый взгляд, это свидетельствует о глобальности мышления органов исполнительной власти региона и масштабе поставленных ими задач. С другой стороны, это также свидетельствует и об их неспособности сформулировать вектор приложения усилий, в направлении которого в данном регионе возможен наибольший социально-экономический эффект и наибольшая сравнительная эффективность использования бюджетных средств. Возникает вопрос: в какую сторону следует склониться в своем выборе: в сторону глобальности задач или концентрации усилий в определенном приоритетном направлении. Нам представляется правильным принять вторую сторону. Аргументация такого выбора проста: невозможно оказывать существенное воздействие сразу по всем направлениям в условиях ограниченного бюджетного финансирования, подобно тому, как невозможно одинаково успешно воевать на всех фронтах из-за ограниченности ресурсов. Необходимо сосредоточиться на одном направлении и сделать в нем ощутимый рывок [4,5,7].
В соответствии с этим, к основным принципам формирования программ развития систем образования субъектов Российской Федерации для соответствия их требованиям современной модели образования необходимо относить [1,2]:
1. Прозрачности целей, задач и мероприятий программы.
2. Обоснованности направленности и необходимости программы.
Инновации в информационно-аналитических системах: сб. научн. трудов. Вып. 3 -Курск: Науком, 2012. - 93 с., ил. ISBN 978-5-4297-0004-5
3. Достижимости конечного эффекта программы.
4. Высокой степени управляемости программы и ее отдельных мероприятий.
5. Высокой эффективности использования бюджетных средств и умения привлекать внебюджетное финансирование.
6. Прозрачности программы для получателей образовательных услуг и потребителей обученных ресурсов.
Ниже приведено обоснование выбора указанных принципов как основополагающих для оценки целевых программ.
Принцип прозрачности целей и задач программы означает высокую степень их конкретизации в виде целевых значений измеримых показателей конечного и непосредственного результата. Что касается мероприятий, то их прозрачность состоит в возможности четкой и однозначной идентификации предмета мероприятия, его масштаба, планируемого состава работ и объекта управления, на который направлено это мероприятие. Прозрачность всегда обеспечивается одним способом - детальной проработкой всех элементов программы. Если речь идет о целях и задачах, то прозрачность для них - это, во-первых, четкая направленность на достижение результата по отношению к конкретному объекту или объектам управления (ресурсы, процессы системы образования, образовательные услуги, потребители этих услуг и потребители обученных кадров). Во-вторых, прозрачность целей и задач также определяется наличием измеримых и объективных индикаторов достижения этих целей и задач, которые, ко всему прочему, непосредственно связаны с индикаторами Стратегии социально-экономического развития региона, а также индикаторами основных направлений деятельности регионального органа исполнительной власти в сфере образования.
Что касается мероприятий, то практика экспертно-аналитического сопровождения хода реализации региональных целевых программ показывает, что уровень мероприятий, как конечный уровень декомпозиции программы на момент ее утверждения, зачастую не позволяет объективно оценить сущность предлагаемого мероприятия, его целевую направленность и понять те действия, которые будет производить исполнитель этого мероприятия. Отсюда частое возникновение ситуаций, при которых заявлялись на одно, а сделали совсем другое, причем целевой характер выполненных работ не нарушен.
Из-за низкой степени смысловой и объектной детализации мероприятий зачастую упускаются важные элементы, без которых результаты проекта или работы в составе мероприятия будут неприменимы (например, закупили демонстрационное оборудование, обучили персонал, а расходные материалы в бюджет не заложили).
Отсюда следует необходимость предъявления более жестких требований к детализации мероприятий, их направленности, ожидаемого непосредственного результата, взаимной увязки с результатами других мероприятий и т.д. Примером высокой степени проработки программных мероприятий, ис-
38
Инновации в информационно-аналитических системах: сб. научн. трудов. Вып. 3 -Курск: Науком, 2012. - 93 с., ил. ISBN 978-5-4297-0004-5 ключающей двоякое толкование предмета этих мероприятий и их целевой направленности, может служить целевая программа развития образования Новгородской области.
Принцип обоснованности направленности и необходимости программы является также одним из базовых принципов критериальной оценки целевой программы. Ответы на вопросы о причинах выбора именно этих направлений работ в качестве приоритетных и обоснованности необходимости и целесообразности именно программного воздействия на объекты управления являются не менее сложными, чем детальное формулирование мероприятий. Важность качественной проработки данного раздела целевой программы продиктована высокими рисками неэффективного использования бюджетных средств в случае неверного выбора целей и задач. А он, в свою очередь, может быть таковым, если недостаточно качественно и глубоко дана оценка текущей ситуации в сфере образования в регионе и не проведена тщательная приоритезация проблемных участков работы.
Принцип достижимости конечного эффекта программы непосредственно связан с ее целеполаганием [6,7]. Довольно часто приходится видеть программы, в рамках которых ставятся довольно амбициозные задачи, под которые, соответственно, выделяются значительные бюджетные ассигнования.
К сожалению, многие из них не достигают заявленных масштабных эффектов и их сменяют новые программы с такими же масштабными целями и задачами. Анализ данного явления возвращает нас к тому примеру, который был рассмотрен в самом начале данной статьи.
Что же все-таки более правильно: действовать широко, стараясь достичь результата во всех областях системы образования либо выбрать несколько ключевых и в них сосредоточить свои усилия и ресурсы, в том числе финансовые? Нужно, конечно, ставить амбициозные планы, но надо их и подкреплять соответствующим образом, обеспечивая прозрачность пути достижения этих планов, выбранного органами власти субъекта РФ. Это значит, что подтверждением достижимости заявленных целей должны быть: прозрачная система мероприятий, четко идентифицируемые на каждом этапе реализации каждого мероприятия непосредственные результаты, а также механизмы управления ходом реализации программы и ее мероприятий.
Принцип высокой степени управляемости программы и ее отдельных мероприятий обозначает необходимость разработки регламентов и процедур управления ходом реализации программы и ее мероприятий. Действительно, в практике проектного управления существует система организационнорегламентных документов, которые определяют организационную структуру управления проектом, основные процедуры управления, сферы ответственности и механизмы контроля хода исполнения проекта. Тем самым обеспечивается однозначность понимания всеми участниками проекта своих прав, обязанностей и тех процедур, которые они должны выполнять в ходе реализации проекта. Совершенно аналогичным образом необходимо поступать в от-
Инновации в информационно-аналитических системах: сб. научн. трудов. Вып. 3 -Курск: Науком, 2012. - 93 с., ил. ISBN 978-5-4297-0004-5 ношении механизмов управления реализацией региональных целевых программ, поскольку управление программами и мероприятиями происходит в рамках принципов, процедур и техник проектного управления.
А это значит, что совершенно необходимым элементом описания программы должно быть описание механизма управления ее реализаций, который определяет участников, их роли, степень ответственности, уровень полномочий по отношению к мероприятиям программы, процедуры принятия, рассмотрения и контроля ходя исполнения проектов, реализуемых в рамках программных мероприятий. Причем для описания этого механизма правильно было бы руководствоваться теми формами и способами, которые получили широкое распространение в проектах, реализуемых в коммерческом секторе РФ.
Принцип высокой эффективности использования бюджетных средств и умения привлекать внебюджетное финансирование состоит в способности достигать существенного эффекта при минимально возможных объемах финансирования. Факторами обеспечения высокой эффективности использования бюджетных средств являются [5,6]:
- глубокая проработка различных альтернативных вариантов достижения целевого показателя (моделирование различных регулирующих воздействий на основе математических и эмпирических моделей эластичности) и выбор наиболее экономичного и результативного из них,
- высокая детализация программных мероприятий, препятствующая их двоякому толкованию и позволяющая оценить их тип (приобретение оборудования, НИР, услуги и т.д.) и характер ожидаемого воздействия на объект управления (например, повышения оснащенности учреждений оборудованием или улучшение характеристик существующего),
- формирование мероприятий, интересных для источников внебюджетного финансирования,
- наличие прозрачного механизма управления составом мероприятий и ходом исполнения их проектов,
Следует отметить, что эффективность использования бюджетных средств, необходимость снижения расходов и повышения их результативности закладывается на этапе создания программы, поэтому столь важным является стимулирование разработчиков на глубокую проработку всех элементов создаваемой ими целевой программы.
Принцип прозрачности программы для получателей образовательных услуг и потребителей обученных ресурсов является одним из важнейших условий обеспечения публичности органов власти перед населением и организациями. Только обеспечение публичного обсуждения усилий органов исполнительной власти, предпринимаемых ими в каждой конкретной области управления, в частности, образовании, может дать ответ на вопрос востребованности и приоритетности этих усилий. Тем самым обеспечивается непосредственный контакт между органами исполнительной власти как регулятором и населением и организациями как объектами регулирования.
40
Инновации в информационно-аналитических системах: сб. научн. трудов. Вып. 3 -Курск: Науком, 2012. - 93 с., ил. ISBN 978-5-4297-0004-5 Публичность региональных программ развития образования позволяет обеспечить получение обратной связи не только по результатам выполненных мероприятий (как элемента системы мониторинга), но и на этапе создания самой программы, поскольку дает возможность выразить свое мнение о приоритетных и необходимых направлениях развития различным категориям заинтересованных лиц, в частности:
о получателям образовательных услуг;
о потребителям трудовых ресурсов;
о организациям, готовым осуществлять внебюджетное финансиро-
вание образования; о преподавательскому составу;
о и ряду других.
Исхоженные в настоящей статье принципы формирования программ развития системы образования субъектов Российской Федерации для соответствия их требованиям современной модели образования позволят обеспечить глубокую и ответственную проработку составных элементов целевых программ и необходимый уровень прозрачности и публичности. Данные принципы должны быть использованы в ходе планирования и исполнения региональных целевых программ развития образования, что, несомненно, приведет к повышению результативности их выполнения и увеличению эффективности использования бюджетных средств.
Библиографический список
1. Минаев Д.В. Теоретические аспекты анализа образовательного товара и рынка профессионального образования: Монография/ СПбГИЭУ-СПб.: 2006г.
2. Методические рекомендации по проведению интегрированной оценки Программ (ИОП) развития. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). - М.: 2008.
3. Система рейтингования регионов по показателям развития образования. ИСИЭЗ ГУ ВШЭ. Доступ: http : //issek.hse.ru/i ndex.html.
4. Дискуссия на тему рейтингов. Вопросы образования. - №2, 2007.
5. Гужеля Д.Ю., Фиров Н.В., Ганеев А.Р. Методика оценки социально-экономического эффекта хода реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы. - М.: М-во образования РФ. Федеральное агентство по образованию; СПб.: ООО "Книжный дом". 2008.
6. Гужеля Д.Ю., Фиров Н.В., Ганеев А.Р. Методика оценки эффективности расходования бюджетных средств при реализации Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы- М.: М-во об-
Инновации в информационно-аналитических системах: сб. научн. трудов. Вып. 3 -Курск: Науком, 2012. - 93 с., ил. ISBN 978-5-4297-0004-5 разования РФ. Федеральное агентство по образованию. СПб.: ООО "Книжный дом". 2008.
7. Ганеев А. Р., Гужеля Д. Ю., Петрова Ю. В., Ротманов В. В., Якименко А. А. Методика оценки результативности и хода выполнения программ с использованием новых показателей: Научно-методические рекомендации. - М.: М-во образования РФ. Федеральное агентство по образованию; СПб.: ООО "Книжный дом". 2008.
