CC BY
218
задачами и полученными результатами непосредственным образом отражаются на населении и, в первую очередь, на его наименее защищенных группах.
Литература
1. Федеральный закон от 25 ноября 2008 года № 214-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» // Справочно-информационная система «Гарант» URL:http://www.garant.ru/ (дата обращения 28.01.09).
2. http://www.council.gov.ru/print/lawmaking/sf/diary/372/index.html (дата
обращения 8.04.2009).
3. http://npf.mvestfunds.ru/conference/mdex.phtml/params/action/conference/id/7 (дата обращения 6.06.2009 г.).
УДК 338.266
Основные подходы к государственному планированию в России
Харитонова Татьяна Викторовна, к.э.н., доцент кафедры «Экономика и предпринимательство»
Евстигнеев Александр Сергеевич, аспирант кафедры «Менеджмент»,
ФГОУВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса»,
г. Москва [email protected]
The most common forms of state planning in modern Russia are strategic and indicative planning. However, these varieties of planning are traditionally considered non-administrative; therefore, they are often combined and include other types of planning. The complex approach does not offer a straightforward evaluation and further applications of the planning results, potentially inherent in each of its forms. The authors compare the strategic and indicative planning at the state level.
Наиболее распространенными формами государственного планирования в современной России являются стратегическое и индикативное планирование. Однако на
практике эти формы планирования традиционно считаются «неадминистративным», поэтому их нередко объединяют не только между собой, но и с другими формами планирования, например программно-целевым. Такой подход негативно отражается на эффективности плановой деятельности в целом. В статье приводится сравнительная характеристика стратегического и индикативного планирования на государственном уровне.
Key words: state planning, indicative planning, indicator, strategic planning, socioeconomic development
Ключевые слова: государственное планирование, индикативное планирование, индикатор, стратегическое планирование, концепция социально-экономического развития страны
В практике государственного планирования отдельных стран вплоть до настоящего времени сохраняется некоторая «полярность» в отношении выбора его форм и методов. Двумя противоположными крайностями планирования считаются административное планирование, основанное на достаточно жестких директивах и контроле, и индикативное планирование, носящее в основном рекомендательный характер.
Административное планирование опирается преимущественно на создание и функционирование централизованной нормативно-правовой базы деятельности всех субъектов экономики, а также на жесткий контроль по обслуживанию бюджетов и использованию бюджетных средств. Разновидностями административного планирования являются директивное планирование, получившее наибольшее распространение в СССР, странах социалистического лагеря, нацистской Г ермании, а также косвенное планирование, которое применялось в Венгрии в период экономических реформ.24
На фоне жесткого административного планирования индикативное рассматривается как форма планирования, «свободная» от каких-либо директив. В этой связи не проводится достаточно четких разграничений между непосредственно индикативным планированием и другими «неадминистративными» формами планирования, такими как целевое или стратегическое планирование. На наш взгляд, такой подход к планированию является устаревшим. Каждую из вышеперечисленных форм планирования можно считать самостоятельной и вполне сформировавшейся с точки
24Имеются в виду экономические реформы Венгрии 1968 года.
зрения предмета, содержания и используемого инструментария. Остановимся более подробно на сравнительной характеристике двух широко распространенных форм государственного планирования - стратегическом и индикативном.
Стратегическое планирование на государственном уровне начало формироваться в экономически развитых странах на рубеже 80-х годов прошлого века. Предпосылками к этому послужили обострение международной конкуренции, усложнение механизмов управления, возрастающая безработица, сокращение занятости (особенно в производственном секторе) и возникающие в связи с этим социальные противоречия в обществе.
Наиболее полное определение государственного стратегического планирования дано, по нашему мнению, А.Н. Петровым. Он понимает под стратегическим планированием особый вид плановой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений (в форме прогнозов, проектов, программ и планов), предусматривающих выдвижение таких целей, задач и стратегий развития национальной экономики, реализация которых обеспечит ее эффективное функционирование в долгосрочной перспективе и быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.25
В сложившихся макроэкономических условиях основной целью государственного стратегического планирования является обеспечение динамического экономического роста, направленного на поддержание конкурентоспособности национальной экономики, ее сбалансированное и устойчивое развитие, включая социальный и экономический аспекты. Содержание государственного стратегического планирования должно быть ориентировано на определение основных направлений социально-экономического развития страны и системы приоритетов в ее развитии. В качестве главной стратегической перспективы следует рассматривать неуклонный рост уровня благосостояния населения.
В методологическом плане стратегическое планирование состоит из трех взаимосвязанных этапов: стратегического анализа, целеполагания и стратегического выбора. Однако формализация самого процесса стратегического планирования осуществляется посредством процедур прогнозирования, программирования и проектирования.
Стратегическое планирование социально-экономического развития страны начинается с прогнозно-аналитической стадии, главная задача которой состоит в
25Стратегическое планирование / Под ред. проф. А.Н. Петрова. СПб.: Знание, ГУЭФ, 2003.
определении допустимого набора вариантов развития на основе анализа исследуемых процессов в прошлом и прогнозирования их возможного протекания в будущем. На этом этапе реализуется на практике принцип вариантности планирования, формируются требования к развитию национальной экономики, которые позволят реализовать возможные социально-экономические цели.
Целеполагание является очень важным и достаточно сложным этапом государственного стратегического планирования. Оно направлено на описание желаемого состояния национальной экономики и общества в целом к определенному сроку с учетом важнейших аспектов их функционирования.
Цели социально-экономического развития страны выражаются с помощью совокупности качественных и количественных характеристик - целевых установок, целевых показателей и нормативов. В качестве главных целевых установок может рассматриваться обеспечение качества жизни населения страны и необходимых темпов экономического роста и конкурентоспособности национальной экономики. Целевые показатели представляют собой количественные характеристики целевых установок на определенный момент времени, а целевые нормативы - значения целевых показателей, которые соответствуют требуемому научно обоснованному уровню желаемого состояния социально-экономического развития страны.
Этап стратегического выбора заключается в разработке стратегии социальноэкономического развития страны, на основе которой обычно формируется государственный стратегический план. В России государственная стратегия находит отражение в концепции социально-экономического развития страны (развития национальной экономики). Например, президентская стратегия социальноэкономического развития России до 2020 года, по сути, является политическим решением о переводе отечественной экономики с инерционного, основанного на экспорте сырьевых и энергетических ресурсов, на инновационный путь развития. Реализация этой стратегии должна основываться на Концепции социально-экономического развития страны, разработанной Правительством РФ исходя из этого решения, которую можно считать важнейшим документом стратегического характера. В Российской Федерации концепции имеют статус нормативно-правовых актов, содержащих комплексную систему представлений о стратегии развития страны (как правило, на 10 лет) с указанием основных целей, приоритетов социально-экономической политики и средств реализации указанных задач, разработанных на основе долгосрочных прогнозов. Действующая в определенный период времени концепция призвана выразить общий замысел,
включающий определение стратегических целей развития национальной экономики и средств их реализации исходя из учета и обеспечения сочетания государственных, региональных и местных интересов. В настоящее время в Российской Федерации принята и реализовывается Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года26.
Концепция должна включать следующие основные разделы:
• стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации;
• стратегические цели и приоритеты развития национальной экономики;
• основные направления реализации стратегических целей;
• механизм реализации концепции развития национальной экономики.
В качестве важного инструмента реализации стратегии социально-экономического развития страны следует рассматривать государственные стратегические программы. В России реализация концепции социально-экономического развития страны находит отражение в соответствующих концепциях субъектов РФ, приоритетных национальных проектах, федеральных целевых программах.27
В качестве отличительных черт государственного стратегического планирования можно назвать: преобладание качественных показателей, возможность сценарного
предоставления результатов, быстрая адаптация к происходящим изменениям конъюнктуры и др.
Несмотря на то, что государственное стратегическое планирование изначально получило распространение в зарубежной теории и практике, в нашей стране тоже был накоплен определенный опыт. В отечественной теории планирования, исходя из объектов планирования, выделяют четыре формы:
• целевое планирование, относящееся к определению стратегических и тактических целей;
• планирование средств, относящееся к определению средств достижения поставленных целей;
• программное планирование, относящееся к разработке и реализации конкретных программ;
• планирование действий, направленное на реализацию поставленных целей и задач.
26Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р.
27Характеристика теоретических основ государственного стратегического планирования составлена с использованием материалов научных трудов А.Н. Петрова, С.А. Логвинова, Т.В. Харитоновой.
На практике перечисленные формы планирования не получили широкого распространения. Они были трансформированы в программно-целевое планирование, которое в рамках административно-командной системы частично выполняло функции стратегического планирования. В настоящее время программно-целевое планирование рассматривается не как самостоятельная форма, а как метод в рамках стратегического планирования. На наш взгляд, это объясняется тем, что в России разработка комплексных и целевых программ является неотъемлемой частью этапа стратегического выбора. Кроме того, отдельно взятое программно-целевое планирование не отличается гибкостью и быстрой адаптацией к изменениям, поэтому будет постепенно замещаться более эффективными в современных условиях формами планирования.
Индикативное планирование впервые появилось в США в 20-е гг. ХХ века благодаря Герберту Гуверу, тогда занимавшему пост министра торговли. По его мнению, индикативное планирование представляло собой ряд согласованных количественных прогнозов будущего экономики без конкретных действий по их выполнению.
Наибольшее распространение в научно-методическом и практическом аспектах индикативное планирование как форма государственного планирования получило во Франции. В своей начальной «французской» форме такое планирование представляло собой ограничивающее планирование - когда ограничение действует в пользу того, кто действует в соответствии с планом, и против того, кто отклоняется от плана.
Следует отметить, что особая «открытость» Франции индикативному планированию происходит от традиции дирижизма, но в идеале индикативное планирование не является дирижизмом. Дирижизм, или регулирование, предполагает некоторое принуждение или сильную мотивацию. Индикативное планирование по своей сути является «добровольным», то есть носит рекомендательный характер. На этой особенности индикативного планирования акцентировал внимание Пьер Массе, французский теоретик и практик в области планирования28.
В современной экономической науке и практике управления индикативное планирование - это недирективное, советующее, ориентирующее планирование на государственном уровне, оперирующее показателями-индикаторами, в частности: индексами изменения экономических величин, структурными соотношениями, динамикой дисконтирования, подвижностью учетных ставок. Приведенное определение является
28 http://www.answers.com/topic/indicative-planning
одним из самых распространенных. На наш взгляд, его следует рассматривать как отправную точку в понимании сущности индикативного планирования.
Плановые задания в рамках индикативного планирования называются индикаторами, что в переводе с французского означает «указатели». Индикаторы носят не обязательный для исполнения, а в большей степени рекомендательный характер.
В более широком аспекте под индикатором понимается количественнокачественная характеристика социально-экономических явлений и процессов применительно к конкретному объекту планирования. Качественная сторона индикатора отражает сущность явлений и процессов социально-экономического развития объекта планирования в определенный момент времени, а количественная - его размер, абсолютную или относительную величину. Выраженные в форме количественных показателей уровня той или иной качественно определенной стороны социального и экономического явления или процесса, индикаторы служат точным и объективным измерителем деятельности субъектов национальной экономики или экономики региона в
-29
целях достижения стратегических целей .
Индикаторы можно определить и как параметры границ (минимальные и максимальные), в пределах которых объект планирования может устойчиво функционировать и развиваться. Внутри предельных границ образуется «информационное пространство», необходимое и достаточное для принятия управленческих решений. Чтобы принимаемые решения были максимально эффективны, необходимо установить адекватные пороговые значения индикаторов. В условиях стабильной экономики пороговые значения индикаторов призваны сигнализировать о приближении критического состояния объекта планирования и необходимости изменить стратегию его развития. В кризисных условиях они могут свидетельствовать о достижении объектом планирования «кризисного дна» и необходимости использовать соответствующие экстренные регуляторы. В качестве индикаторов на макроуровне обычно используются показатели, характеризующие динамику, структуру и эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка ценных бумаг, динамику цен, занятость и качество жизни населения, внешнеэкономические связи и т.п. Основная задача индикативного планирования состоит не только в том, чтобы дать количественную оценку этих показателей, но и обеспечить сбалансированность всех показателей развития экономики,
29Федорович А.В. О некоторых подходах к формированию системы сбалансированных показателей индикативного планирования // Вестник Филиала Российского государственного социального университета в г. Красноярске, 2006.
выявить те параметры экономики, которые могут быть скорректированы государством, если экономическое развитие будет осуществляться не по благоприятному сценарию.30
В отличие от обычных плановых количественных показателей социальноэкономического развития индикативные показатели, они ориентированы на результат и контролируют достижение результата; увязаны между собой через механизм единого целеполагания; выражаются через индексы, коэффициенты соотношения, темпы роста, абсолютные показатели эффективности.
Отечественный и зарубежный опыт использования индикативного планирования показывает, что основными его элементами является не только система индикаторов, но и система регуляторов социально-экономического развития.
Система регуляторов социально-экономического развития представляет собой комплекс мер органов власти, направленных на выполнение индикаторов всеми участниками процесса индикативного планирования. В качестве регуляторов в целях достижения индикаторов социально-экономического развития может выступать:
• налоговая политика - регулирование налогового бремени в отраслях экономики и предоставление налоговых преференций отдельным отраслям;
• бюджетная политика - осуществление закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, субсидирование предприятий, социальная защита отдельных категорий населения и государственная инвестиционная политика;
• тарифная политика - государственное регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов;
• администрирование (лицензирование, квотирование и т.п.) в целях достижения индикаторов плана.
Сопоставляя различные подходы к индикативному планированию, мы предлагаем следующее его определение.
Индикативное планирование на государственном уровне - это целенаправленная деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и хозяйствующих субъектов по научному обоснованию целей, принципов, приоритетов и пропорций социально-экономического развития страны (региона) на перспективу и разработке рекомендаций по их достижению.
30Ильин А.И. Планирование на предприятии. Мн.: Новое Знание, 2001
По нашему мнению, именно в неблагоприятных макроэкономических или кризисных условиях индикативное планирование выступает основным средством реализации социально-экономической политики государства.
Процесс индикативного планирования осуществляется поэтапно.
На первом этапе должен проводиться анализ социально-экономического развития объекта планирования и определение факторов, влияющих на достижение индикаторов его развития. Полученные аналитические данные могут являться основой для формирования государственной политики в отношении объектов планирования на краткосрочную перспективу.
На втором этапе должен разрабатываться прогноз социально-экономического развития объекта планирования на краткосрочную или среднесрочную перспективу в соответствии со сценарными условиями. Разработка прогноза осуществляется исходя из анализа достигнутых в предшествующем году основных показателей развития объекта планирования. Прогнозирование осуществляется с использованием сценарных условий развития, разрабатываемых ежегодно органами государственного управления (например, Министерством экономического развития РФ) в нескольких вариантах. Разработанные варианты прогноза подлежат тщательному анализу на предмет выявления основных диспропорций развития, уровня обеспеченности ресурсами и собственных доходов.
На третьем этапе определяется социально-экономическая политика органов государственного управления в отношении объекта планирования на краткосрочную или среднесрочную перспективу и целей индикативного плана социально-экономического развития. Определение приоритетов и целей социально-экономического развития объекта планирования осуществляется исходя из анализа предварительного прогноза (или альтернативных вариантов прогноза) его социально-экономического развития. Затем осуществляется выбор оптимального варианта, учитывающего возможную реализацию приоритетов социально-экономического развития объекта планирования.
Исполнительными органами власти на данном этапе определяются цели развития объекта планирования и перечень задач по достижению и предложения по системе регулирования достижения целей.
На четвертом этапе происходит корректировка прогноза социальноэкономического развития объекта планирования на краткосрочную или среднесрочную перспективу, исходя из согласованных приоритетов социально-экономической политики органов государственного управления. Уточненный прогноз включает:
• прогноз основных макроэкономических показателей социально-
экономического развития объекта планирования;
• прогноз основных показателей развития отраслей экономики;
• прогноз доходов и расходов населения, потребления и сбережения
населения, спроса и предложения на потребительском рынке;
• прогноз спроса и предложения основных видов товаров, работ и
услуг для удовлетворения государственных нужд;
• прогноз основных показателей уровня жизни населения;
• прогноз инвестиций в экономику;
• прогноз основных показателей внешнеэкономической деятельности;
• прогноз основных показателей охраны окружающей среды;
• баланс трудовых ресурсов;
• основные показатели межотраслевого баланса.
Прогноз социально-экономического развития объекта планирования является основой для разработки значений индикаторов и формирования индикативного плана.
На пятом этапе происходит формирование перечня и значений индикаторов социально-экономического развития объекта планирования. Формирование перечня и значений индикаторов развития осуществляется на основе прогноза социальноэкономического развития объектов планирования, выбранных приоритетов социальноэкономической политики органов государственного управления, отраслевых прогнозов, целевых и адресных программ. На этом этапе осуществляется также законодательное закрепление разработанных индикаторов.
Завершающей стадией формирования индикативного плана является подготовка плана действий органов исполнительной власти по реализации индикативного плана социально-экономического развития объекта планирования на очередной период.
На шестом (заключительном) этапе происходит реализация индикативного плана социально-экономического развития объекта планирования, осуществляется правовое закрепление регуляторов социально-экономического развития, включая разработку нормативно-правовых актов, предоставления налоговых преференций, форм государственной поддержки хозяйствующих субъектов и субсидирования населения, утверждение целевых и адресных программ, бюджета, объемов поставки продукции для государственных нужд и т.п.
Определяется также порядок мониторинга исполнения показателей индикативного плана и устанавливается система контроля реализации индикативного плана социальноэкономического развития объекта планирования на очередной период.
В заключение перечислим характерные черты государственного индикативного планирования. По нашему мнению, к ним относятся: медленная адаптация к
происходящим изменениям31, преобладание количественных показателей, возможность вариантного предоставления результатов и др.
Литература
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р.
2. Драганов В.Г., Филиппов В.А. Опыт использования индикативного планирования. План VI экономического и социального развития Франции. М.: КомКнига, 2006.
3. Евстигнеев А.С. Разработка системы индикаторов развития малого предпринимательства в среднесрочной перспективе / Электронное периодическое издание «Сервис в России и за рубежом». 2009. № 5 (15). № гос. рег. 0420900058/0109.
4. Ильин А.И. Планирование на предприятии. Мн.: Новое Знание, 2001.
5. Стратегическое планирование / Под ред. проф. А.Н. Петрова. СПб.: Знание, ГУЭФ, 2003.
6. Федорович А.В. О некоторых подходах к формированию системы сбалансированных показателей индикативного планирования // Вестник Филиала Российского государственного социального университета в г. Красноярске, 2006.
7. Харитонова Т.В. Стратегическое планирование. М.: ФГОУВПО «РГУТиС», 2007.
8. http://www.open2.net/blogs/money/index.php/2009/07/17/planningmantra
9. http://www.answers.com/topic/indicative-planning.
10. http://www.google.co.uk.
31Нами неоднократно отмечалось, что индикативное планирование должно осуществляться в относительно неизменных экономических условиях.
