CC BY
1057
Н.Ю.БОНДАРЕНКО
ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИНДИКАТИВНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
В статье рассматривается мировая практика как Япония, Франция и Германия. Охарактери-построения и применения индикативных планов. зованы особенности индикативного планирования Выявлены основные предпосылки внедрения систе- в странах с рыночной экономикой. мы индикативного планирования в таких странах,
План, индикативное планирование, общегосударственное планирование, дирижизм, территориальное планирование.
Планирование - это система, имеющая назначение (достигнуть желаемой цели), функции (исследовать среду, ситуации, структуру, выбрать альтернативы и оценить действия), потоки (информации между специалистами по планированию и пользователями) и структуру (общий план, в пределах которого специалист по планированию сближает наиболее вероятные и желаемые результаты, используя обучение и обратную связь в форме суждений и данных для переоценки результатов) [1].
Мировая практика построения индикативных планов насчитывает немногим более полувека. В начале XX в. были сделаны первые попытки выявления экономических индикаторов. В частности, Дж. Брук-майер уже в 1911 г. пробовал к; пользовать для прогнозирования три хронологических ряда следующих показателей: индекс банковских кредитов, индекс цен акций, индекс общей экономической активности. Дальнейшее развитие этот подход получил в 1920-е гг. в наследованиях Гарвардского университета, где использовались так называемые «гарвардские кривые А, В, С». Кривая А представляла собой индекс стоимости ценных бумаг на бирже, кривая В - величину депозитов в банках, кривая С - норму процента. В основе выбора именно этих показателей в качестве индикаторов лежали представления, согласно которым в окрестностях поворотных точек цикла данные показатели должны были фиксировать, прежде всего, изменения экономической конъюнктуры в указанной последовательности.
Именно индикативное планирование получило значительное развитие в ряде зарубежных стран, а в последнее время некоторые его элементы (программы, системы индикаторов) используются в России.
В ходе исследования практики применения индикативного планирования в различных странах было выявлено, что оно внедряется либо в период кризиса с целью выхода из него, либо для достижения определенного уровня экономического роста. Пионером в вопросе разработки индикативных планов можно считать Японию, которая отдельные элементы индикативного планирования применяла еще с конца XIX в.
Модернизация в Ягонии в конце XIX - начале XX в. развивалась под влиянием западных образцов экономического развития с упором на собственную модель роста экономики, осуществляемую под руководством государства. Особенность общегосударственного
прогнозирования и планирования в Японии заключается в использовании системы социально-экономи-
ческих прогнозов, планов и научно-технологических программ как инструмента правительственного регулирования рыночной экономики. Общегосударственное планирование в Японии носит индикативный характер [2, с. 26]. Разрабатываемые планы формально не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах.
С начала планирования в Японии разработано 13 общегосударственных программ социально-экономического развития страны. Поставленные ими цели преследовали решение наиболее важных проблем, стоявших в тот или иной конкретный период.
Некоторые ведущие японские экономисты-плановики утверждают, что общегосударственные экономические планы отражают интересы всех слоев населения, так как разрабатываются на основе «общенационального согласия». Так, по мнению К.Тани, «правительство создало такую систему принятия стратегических решений, которая позволяет представителям самых различных интересов участвовать в формировании экономической политики» [3, с. 32].
Поскольку общегосударственное планирование в Японии носит индикативный характер, эти планы формально не являются законами, а содержат прогнозы и рекомендации. В этом случае основная функция индикативного планирования сводится к информа-ционно-ориентирующей, а по сути, к мотивационной и предполагает ориентирование и мобилизацию частных предприятий на выполнение задач, сформулированных государством, в общенациональных интересах.
В 1961-1971 гг. в Японии было разработано и реализовано три индикативных плана - долгое рочный План удвоения национального дохода на 1961-1970 гг. и среднесрочные: Промежуточный план развития экономики 1964-1968 гг. и План экономического и социального развития 1967-1971 гг. Все они были выполнены как в целом, так и по годам планового периода с существенным превышением намеченного уровня [4, с. 296-299].
К середине 50-х годов по объему производства и экспорта на первое место в мире вышла японская судостроительная промышленность. В 1960-1965 гг. беспрецедентно высокими темпами развивалось автомобилестроение: выпуск легковых автомобилей
увеличился в 4 раза. Япония заняла второе место в мире по их производству и первое по экспорту. Во
второй половине 60-х годов страна вышла на передовые позиции в мировом производстве и экспорте телевизоров, компьютеров и другой электронной и оптической техники.
Экономическое развитие Японии оказалось не только ускоренным, но и устойчивым. В последние 30 лет XX в. темпы экономического роста хотя и снизились, но оставалась более высокими, чем в других развитых странах. По мере того как отлаживался экономический механизм, роль государства в регулировании японской экономики постепенно сокращалась и к концу прошлого века снизилась до американского и западноевропейского уровня.
В Европе лидером индикативного планирования можно считать Францию, где в конце 60-х годов был осуществлен переход к индикативному планированию, позволяющему координировать позиции государства и частного бизнеса. Создатели французской системы планирования, широко известной как «государственный дирижизм», нашли целый ряд новых дополнительных подходов к проблеме государственного планирования в условиях рыночной экономики. Они сумели учесть особенности социально-экономического и политического положения Франции после Второй мировой войны.
Дирижизм - это собирательное понятие для таких видов вмешательства в рыночно-хозяйственный процесс, с помощью которых государство частично или полностью ликвидирует свободу децентрализованных решений в отношении цен, производства, потребления и инвестиций, причем это делается с ориентацией на определенные цели, получающие соответствующее обоснование. Наиболее известными формами дирижизма являются прямой контроль над ценами, централизованное инвестиционное регулирование, количественные ограничения производства и торговли, валютные ограничения [5, с. 35].
Для реализации концепции дирижизма в тот период существовали и объективные условия - масштабный государственный сектор, отсутствие значительных финансовых ресурсов у национальных монополий и др.
Одним из важнейших направлений экономической политики был объявлен принцип избирательности, положенный в основу концепции «привилегированных точек применения силы, т.е. так называемых точек, зон или полюсов роста». В то время приоритет в развитии Франции отдавался отраслям тяжелой промышленности, общему машиностроению, нефтепереработке, а также новейшим отраслям - атомной энергетике, электронике и др. Именно развитие этих отраслей-«моторов» и должно было стать целью избирательной политики правительства. Таким
образом, обеспечивался «гармонизированный рост». Следует подчеркнуть, что его непременным условием было согласие с экономическими ориентирами правительства всех социальных групп населения.
Индикативное планирование во Франции методо -логически построено на агрегированных динамичес-ких моделях долгосрочного прогнозирования и статистической концепции национальных счетов, что гарантирует высокую достоверность планируемых показателей.
В 60-70-х гг. XX в. начался отход государственной экономической политики от ее первоначальных теоретических позиций дирижизма. Исключительную роль в этом сыграли участие Франции в ЕЭС и отказ от традиционного протекционизма. Определенные изменения во французской экономической философии свелись главным образом к более лояльному отношению и к большей восприимчивости к неолиберальным идеям. Введение конвертируемости валюты, увеличение свободного движения капитала и рабочей силы существенно затрудняли прежнюю экономическую политику. Усиливалось воздействие конъюнктуры рынка на экономику страны, что ухудшало возможности прогнозирования и предвидения. Но самое главное -укрепились (с помощью государства) позиции крупного капитала, который все менее был заинтересован в существенной государственной регламентации. Конъюнктурная политика получила значительное преимущество перед политикой долгосрочного роста.
В начале 90-х гг. во Франции стало развиваться стратегическое планирование в связи со сближением рынка страны с национальными рынками западных стран, основным приоритетом которого является стимулирование развития наукоемких технологий и инновационной сферы.
Французская система планирования оказала стимулирующее влияние на развитие планирования в Германии. Германия строит свою экономическую систему на основе социального рыночного хозяйства, при этом территориальное планирование является сферой допустимого вмешательства государства в рыночную экономику.
С точки зрения германского законодательства территориальное планирование страны подразделяется на территориальное планирование на федеральном уровне, территориальное планирование на уровне федеральных земель и их частей - регионов и территориальное планирование на местном уровне. В соответствии с федеральном законом о территориальной организации соответствующие плановые документы разрабатываются в ФРГ на уровне федеральных земель и их отдельных частей, связывая воедино процесс территориального планирования на федеральном и земельном уровне с проектной практикой в области городского планирования.
Важнейший инструмент территориального планирования на уровне федеральной земли - планы и программы, содержащие конкретные территориальные и материальные цели. В качестве рекомендаций для земельного территориального планирования для всей территории страны разрабатывается, кроме того, стратегическая программа.
Содержание регионального планирования отражает специфические потребности региона, т.е. территории более низкого ранга, чем федеральная земля, и включает модели с различной степенью государственного участия. Важная задача регионального планирования - выполнение роли посредника между уровнями федеральной земли и общин и в согласовании отрас-левых планов, касающихся конкретных территорий. Динамичный рост экономики ФРГ в послевоенный период обеспечивался во многом благодаря развитию системы индикативного планирования встране [6].
Проведенный в рамках исследования анализ применения индикативного планирования в развитых странах с рыночной экономикой свидетельствует о том, что причины его внедрения необходимо искать в контексте конкретной экономической, социальной и политической ситуации, сложившейся к тому времени в мировой системе.
Во-первых, идее индикативного планирования предшествовали многочисленные мировые экономические кризисы (повторяющиеся во второй половине XIX в. с лагом 10-12 лет, а впоследствии и с меньшим).
Во-вторых, страны экономически опустошенной послевоенной Европы крайне нуждались в быстрой мобилизации всех национальных сил на восстановление и подъем экономики, что легче было сделать при централизованной формулировке общенациональных целей и задач и максимальной концентрации усилий на их выполнение.
В-третьих, усиление конкуренции на мировых рынках и надвигающаяся глобализация мировой экономики требовали быстрых преобразований национальных экономик, поскольку становилось ясно, что выиграет тот, кто раньше успеет восстановиться и занять место на рынке. Исторический опыт показывает, что скорость восстановления и лоббирование проникновения отечественной продукции на внешние рынки напрямую зависит от возможностей государственного регулирования и мобилизации финансовых ресурсов для осуществления этих целей.
Вышеописанные причины введения индикатив -ного планирования или его элементов были характерны для стран с рыночной экономикой (см. таблицу).
Таким образом, общее назначение индикативного планирования для любого государства заключается в реализации экономической стратегии страны для повышения жизненного уровня населения за счет высоких темпов экономического роста, сбалансированного развития экономики, рационального использования всех национальных ресурсов.
На современном этапе не все рассмотренные страны практикуют разработку цельных индикативных планов. Однако они активно применяют другие формы индикативного планирования: от стратегических целевых программ до прогнозов развития стратегических рынков (золота, нефти и т.п.). Прекращение разработки цельных индикативных планов связано, как правило, с завершением в этих странах процессов формирования сильной развитой рыночной экономики; инструментов макроэкономического регулирования и хорошо отлаженного рынка, который не нуждался более в дополнительном индикативном планировании; системы рыночных сигналов для хозяйствующих субъектов, прямой и обратной связи между ними, а также между ними и органами государственного управления; системы среднесрочных и долгосрочных целевых социально-экономических и научно-технических программ; системы разработки и учета в экономической стратегии краткосрочных , среднеерочных и долгосрочных прогнозов и т.п.
Особенности индикативного планирования в странах с рыночной экономикой*
Признаки Франция Германия Япония
1 2 3 4
1. Цели планирования Антикризисные: восстановление и модернизация экономики в послевоенный период Антикризисные: восстановление и модернизация экономики в послевоенный период; достижение определенного уровня экономического рос -та: антициклические меры, поддержание оптимальной структуры производства Максимизация экономического роста: достижение экономической независимости страны; достижение консенсуса между различными участниками хозяйственной деятельности
2. Формы применения планов В форме разработки цельных, логически структурированных документов, отражающих экономическую стратегию развития страны на планируемый период В форме разрабатываемых отдельных докладов, прогнозов, программ, а также государственного бюджета В форме разработки цельных, логически структурированных документов, отражающих экономическую стратегию развития страны на планируем ый период
3. Период разработки первых планов Первый принят в 1945 г. -определял объем производства стали, электроэнергии, устанавливал цены на все изделия и систему контроля за ними Разработка планов начинается в середине 60-х гг. XX в. Первый план разработан в 1956 г. - план экономического с амообес печения
4. Временной горизонт планирования Среднесрочное планирование (от 5 до 10-15 лет) Краткосрочное планирование (от 1 года до 5 лет) Среднесрочное планирование (от 5 до 10-15 лет)
5. Достигнутые показатели Обеспечение социальноэкономического роста Обеспечение социальноэкономического роста Ускоренное экономическое развитие
*Составлено автором на основе: Андрианов В. Государственный дирижизм во Франции: история и современность // Общество и экономика. 2005. № 12. С. 38-48; Евграишн А. Из практики французского индикативного планирования // Российский экономический журнал. 1998. № 2; ХпыновВ. Общегосударственное планированиерыночной экономики: опыт Японии // Проблемы теориии практикиуправления. 1997. № 2.
Планирование - это проекция в будущее для достижения поставленной цели при определенных условиях и возможностях. План - результат целенаправленной деятельности субъекта хозяйствования по определению перспектив социально-экономического развития как следствие связи стихийного развития и сознательного воздействия на него путем разработки и реализации системы мер, направленных на изменение траектории развития.
Сущность планомерности в том, что люди сознательно определяют цели своих действий и соизмеряют их с возможностями, ресурсами. При этом план как категория имеет несколько значений: замысел, проект, порядок работы, выполнение программы, система заданий. Во всех случаях он обычно отражает принятие хозяйственных и других решений и фиксирует потребность в ресурсах, объемы финансирования, сроки реализации мероприятий, исполнителей, гарантии ответственности за невыполнение. По существу, план - это надлежащее оформленное управленческое решение, включающее точно определенную цель, предвидение конкретных событий, пути и средства достижения цели. План выражает наиболее оптимальный вариант развития, ориентирует на получение заранее известного результата, он - руководство к действию и обязателен для выполнения, но не любой ценой, а при наличии необходимых ресурсов. При этом самим планом решается, какие риски невыполнения принимать во внимание, а от каких абстрагироваться [7, с. 10-11].
Анализ экономического развития большинства развитых стран показывает, что в динамичной рыночной экономике прогноз, план и рынок не только благополучно сосуществуют, но и взаимосвязаны, поскольку государство создает условия для рыночных основ экономики (свободное предпринимательство, конкуренция) и эффективно влияет на формирование соответствующих институтов.
Представляя на заседании Общественной палаты РФ в июле 2008 г. Проект «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», федеральный министр экономического развития самокритично констатировал: «Нас часто справедливо упрекают в отсутствии системного подхода к решению проблем. Мы сейчас принимаем целый ряд долгосрочных программ, которые порой не увязаны друг с другом» [8, с. 45].
Отказ от использования апробированных в развитых капиталистических странах институтов регулирования экономики, включая индикативное планирование, послужил одной из причин затяжного и глубокого кризиса российской экономики. Поэтому научный и практический интерес представляет проблема рационального сочетания плановых и рыночных институтов в экономическом механизме, обеспечивающем эффективное функционирование и развитие народного хозяйства. Планирование должно осуществляться не вопреки рыночным сигналам и стимулам, а на их основе. Добиться такого сочетания плановых и рыночных механизмов весьма непросто. Необходимо учесть зарубежный и отечественный опыт (как позитивный, так и негативный) взаимовлияния плана и
рынка, а главное - адаптировать его к современным
российским реалиям.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кисленко А.Н. Прогнозирование и планирование. Сыктывкар: КРАГСиУ, 2003.
2. Прогнозирование и планирование экономики: уч. пос. /под ред.В.И. Борисевича, Г.А. Кандауровой. М.: 2001.
3. Хлыное В. Общегосударственное планирование рыночной экономики: опыт Японии // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 2.
4. Воспроизводство общественного продукта в Японии / под ред. Я.А Певзнера. М.: Наука, 1970.
5. Анализ экономических систем: основные понятия теории хозяйственного порядка и политической экономики /под общ. ред АЩюллера и Х.-Г.Крюс-сельберга. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2006.
6. Питерский Д. Территориальное планирование в Германии // Вопросы оценки недвижимости и регулирования земельных отношений: материалы международной научно-практической конференции. СПб., 2004.
7. Герасимов Б.И., Тишина Л.С., Зенчева Н.В. Организационно-экономический механизм формирования региональных программ социально-экономического развития (на примере Тамбовской об лас -ти) / под науч. ред. д-ра экон наук проф. Б.И Герасимова. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2002.
8. Швецов А. Систематизация инструментов перспективного планирования территориального развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения //Российский экономический журнал. 2009. №5.
