CC BY
52
УДК 325.1/3
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ГЕРМАНИИ В 1990 - 2000-е ГОДЫ
© 2011 г. Фарук Муса Абдулрахман
Южный федеральный университет, Southern Federal University,
ул. Б. Садовая, 105/42, г. Ростов-на-Дону, 344006, B. Sadovaya St., 105/42, Rostov-on-Don, 344006,
decanat@hist. sfedu. ru decanat@hist. sfedu. ru
Рассматриваются актуальные проблемы государственного регулирования миграционных процессов в Германии и пути их решения. Анализируются различные контексты таких процессов, прослеживается изменение немецких законов, связанных с миграцией.
Ключевые слова: миграция, мигранты, миграционные процессы, интеграция мигрантов, Германия.
Actual problems of state regulation of migratory processes in Germany are considered. The various contexts of such process are analyzed, traced the change of German law relating to migration.
Keywords: migration, migrants, migration processes, integration of migrants, Germany.
Сегодня Германия является одним из основных миграционных пунктов в Европе. В конце 2002 г. численность легально проживающих в ФРГ иностранцев составляла 7,3 млн чел., или 8,9 % всего населения, что значительно превышало средний показатель - 5,1 % -для европейских государств [1]. Увеличение числа мигрантов вызывает огромный интерес со стороны немецкой общественности. Большие дискуссии идут по вопросам, связанным с поддержанием межэтнических отношений в обществе, принятием мер по ограничению и предупреждению потоков нежелательных мигрантов с учётом требований национальной безопасности. Тема миграции, легальной и нелегальной, и связанной с этим социальной напряженности волнует весь мир. Поэтому вопрос её изучения и поиск вариантов решения данной проблемы имеет международное значение. Его дальнейшая научная разработка - это не попытки найти универсальный выход для решения проблем миграции, а скорее поиск путей сохранения мира, стабильности, целостности национальных общностей, имеющих свои традиции и культуру, решений, исходя из всесторонних, в том числе и научных подходов в рамках демократического развития мирового сообщества.
Современные миграционные процессы происходят в условиях глобализации, будучи её проявлением. Формирование единого финансового и информационного пространства, внедрение новых технологий, более тесное взаимодействие народов и культур, локальные и глобальные катаклизмы разной направленности приводят к массовым миграциям населения. Появляются новые уровни организации мигрантских сообществ. Возникают сообщества мигрантов, которые объединяют представителей одной культуры с целью воздействия на политику своего государства и принимающих стран.
Миграции сопровождаются изменением социально-экономических, политико-правовых и морально-нравственных устоев жизни современного общества. Проблему миграций невозможно решить силовым путём, выходя за рамки правового поля. Европейские демократические традиции, необходимость соблюдения прав человека без различия его расы, национальности и религии должны быть приоритетом во всех сферах жизни современного общества [2].
Прежде всего необходимо понять, с чего началась и как строится миграционная политика Германии? Проблема нехватки рабочих рук возникла после окончания Второй мировой войны, когда немцам потребовалось восстанавливать разрушенное хозяйство. Вербовка гастарбайтеров в Германии была основана на ротационном принципе: системе замещения одного рабочего другим. Иностранцы получали разрешение на работу в Германии в течение определенного периода времени, были связаны с определенной отраслью производства и работодателем, а по окончании договора должны были вернуться домой. Прибытие семей не приветствовалось, изучению немецкого языка и решению жилищных проблем иностранных рабочих почти не уделялось внимания. Рост численности и период пребывания мигрантов привёл к тому, что временная миграция постепенно превратилась в постоянную, только треть иностранных подданных в 1960-х гг. вернулась домой [3]. Итогом обострившихся в немецком обществе дискуссий стало запрещение в 1973 г. нанимать рабочую силу из третьих стран. Это ограничило использование труда иностранцев, сократило долю последних в общем числе занятых. Однако численность их продолжала расти за счет иммиграции по легальным и нелегальным каналам: воссоединялись семьи, не снижалось количество беженцев. Кроме того, росту иностранного населения
способствовал демографический фактор. Предпринимавшиеся попытки репатриации существенного эффекта не принесли.
За 1970 - 1980-е гг. в Германии обнаружилась и стала обостряться проблема интеграции иностранцев в немецкое общество. К 1988 г. число иностранных граждан в ФРГ составляло 4,5 млн чел., или 7,3 % всей численности населения [4]. Образовались значительные массы тех, кто родился в Германии, но с юридической точки зрения оставался иностранцем. Это многомиллионное иностранное население, несмотря на определенные социальные гарантии, было исключено из активной общественной жизни страны.
После падения Берлинской стены в ноябре 1989 г. появились опасения массового притока людей из стран бывшего социалистического лагеря. Беспорядочный исход албанцев в Италию и Германию, массовый приток беженцев из бывшей Югославии заставили всерьез задуматься о механизмах контроля потоков мигрантов. Правозащитные организации предупреждали, что жёсткие меры подорвут основы международного института предоставления убежища, а результатом будет только увеличение числа нелегальных мигрантов [5].
Ускорение интеграции иностранцев, легально проживающих в стране, декларировалось как одна из целей закона об иностранцах, вступившего в силу 1 января 1991 г. [6]. Иностранным рабочим при условии пяти лет проживания и работы в стране, знания немецкого языка, наличии официального жилья и отсутствии криминального прошлого было предоставлено право получения вида на постоянное жительство [7].
И всё же число ходатайств о предоставлении убежища, поданных в Германии, достигло своего пика в 700 тыс. в 1992 г. [8]. В этих условиях немецкое правительство нашло решение путем введения режима предоставления временной защиты, а также пыталось убедить другие европейские государства разделить с ним ответственность в качестве дополнения к режимам временной защиты. Когда Германия в 1993 г. внесла изменения в ст. 16 своей Конституции [9], отменяющие безоговорочную гарантию права на убежище, это предопределило разработку новой политики, направленной на ограничение въезда ищущих убежища лиц в страну. Поправки существенно ограничивали число лиц, имеющих право ходатайствовать о защите [10]. Согласно этим изменениям:
- на право убежища не могут претендовать граждане стран ЕС, а также граждане других стран, в которых соблюдаются права человека;
- лица, выехавшие из страны, где, по определению правительства Германии, нет политического преследования (так называемые «спокойные» страны), могут получить убежище в случае доказанности факта политического преследования со стороны государства;
- не могут получить политического убежища лица, выехавшие в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам.
Опираясь на законодательство, для регулирования потока нелегальных мигрантов на практике в Германии были предприняты особые действия.
1. Политика «предотвращения въезда». Её смысл: не дать не имеющим нужных документов иностранцам попасть в Германию. Сюда же относятся штрафы и ограничения, налагаемые на транспортные компании за ввоз пассажиров без надлежащих документов.
2. Разработка метода «переадресовки» тех, кто все-таки добрался до границы. Ответственность за рассмотрение дел таких лиц перекладывалась на другие страны.
3. Ограничительное применение Конвенции 1951 г., исключение некоторых категорий из-под определения «беженец». Это сократило число признанных беженцами людей. Многие из них теперь оставались в стране, где подавали ходатайства о предоставлении убежища, но получили более низкий статус, чем статус беженца и, следовательно, меньшее количество льгот. Это, например, статус «В», «гуманитарный статус» и «исключительное разрешение остаться», где признается, что человек нуждается в убежище, но обязательства по части воссоединения семей или предоставления проездных документов, предусмотренных Конвенцией, минимизируются [11].
4. Введение сдерживающих мер: автоматическое помещение ищущих убежища под стражу, отказ в предоставлении социальной помощи и ограничения в трудоустройстве.
В результате реформирования законодательства число иностранцев, въезжающих в Германию в качестве лиц, ищущих убежище, сократилось с 400 тыс. в 1992 г. до 95 тыс. в 1995 г. [12]. Несмотря на приток населения из Восточной Европы в 1990-х гг. в официальных документах подчеркивалось, что Германия не является страной иммиграции.
В то же время подобные меры совпали с усилиями по достижению экономической и политической интеграции в Европе посредством участия в едином экономическом рынке. Снятие внутренних торговых ограничений и свободное передвижение людей внутри Европейского сообщества дало повод возникновению опасений, что свобода передвижения внутри ЕС создаст новые проблемы в области иммиграции.
С приходом к власти коалиции социал-демократов и партии «зеленых» в 1998 г. в законодательство об иностранцах в Германии были внесены поправки. С 1 января 2000 г. в силу вступили положения о реформировании Закона о гражданстве, облегчающие условия натурализации и получения немецкого гражданства. В августе 2000 г. Германия ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу «грин кард». Её основная задача - привлечение квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с информационными технологиями. Закон 1973 г., запрещавший нанимать рабочую силу из третьих стран, стал терять свою силу. До 2000 г. балльный подход к отбору мигрантов не использовался, поскольку сама идея отбора среди населения была сомнительной в свете недавней истории государства.
Новые принципы принёс «Закон о контроле и ограничении иммиграции и регулировании пребывания и интеграции граждан ЕС и иностранцев» [13]. Среди его главных целей назывались:
- содействие и регулирование иммиграции, исходя из интеграционных и экономических возможностей Германии;
- выполнение гуманитарных задач Германии, коренной пересмотр иммиграционной доктрины страны. Германия из страны иммиграции de facto должна превратиться в страну иммиграции de jure. Основу закона об иммиграции составили рекомендации Независимой комиссии по иммиграции в Германии, сформированной в 2000 г. правительством из специалистов в области миграции и трудовых отношений. Отчет комиссии «Структурируя иммиграцию — поощряя интеграцию» («Structuring Immigration - Fostering Integration»), представленный Бундестагу в июле 2001 г., содержал предложения о том, что Германии следует официально признать себя страной иммиграции [1], открыв каналы как постоянной, так и временной трудовой миграции, широко используя балльную систему отбора иммигрантов по примеру Канады и Австралии.
Согласно новому закону, иммиграционная политика должна содействовать приёму квалифицированных специалистов, опираясь на балльную систему отбора по возрасту, квалификации, профессиональному опыту, знанию языка, а также разрешить германским работодателям нанимать на работу ограниченное число временных мигрантов на срок до пяти лет с целью покрытия дефицита рабочей силы. При прохождении балльного оценивания и успешной интеграции на рынке труда временные мигранты должны иметь возможность претендовать на статус постоянного жителя. Также закон должен развивать подготовку иностранных студентов, стажеров, деятелей науки и техники, потому что это дает Германии преимущества в конкурентной борьбе за квалифицированных специалистов; привлекать инвесторов и предпринимателей для инвестиций в экономику страны, разрешить временным мигрантам претендовать на статус постоянного жителя при условии успешной интеграции в общественную жизнь и на рынке труда.
Помимо этого закон должен ускорить реализацию положений амстердамских соглашений о проведении единой общеевропейской политики по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище.
Первоначальное число постоянных и временных иммигрантов члены комиссии по иммиграции оценили в 20 тыс. человек в год без учета членов их семей. Также принято решение не ограничивать численность иммигрантов в сфере бизнеса, науки и иностранного студенчества. Плюс ко всему на сегодняшний день активно используется европейская служба занятости. Но с сокращением трудовой миграции из Португалии, Испании и Италии возобновилась практика найма иностранных работников - неграждан ЕС. Сюда можно отнести выходцев из бывшей Югославии, восточноевропейских государств, а также Турции и стран Магриба [14]. Чехам, словакам и полякам, живущим на расстоянии не более 50 км от границы с ФРГ, по специальным двусторонним программам разрешается ездить работать при условии, что они ежедневно возвращаются домой. Индия отправляет в Германию
специалистов в области информационных технологий. Имеется тенденция к повышению доли высококвалифицированных работников. Для них введена ускоренная процедура выдачи разрешений на работу. При этом немцы проявляют избирательность с точки зрения географии рекрутирования иностранных работников. Например, власти Баварии благоприятствуют притоку экономических мигрантов из ЕС, сохраняя «нейтралитет» в отношении выходцев из США, Канады и Восточной Европы.
Неотъемлемой частью проблем миграции является интеграция переселенцев в новое общество [3]. Ответственность за реализацию мер по интеграции иммигрантов: организация курсов изучения немецкого языка, помощь в получении профессиональной квалификации и трудоустройстве - возложена на Федеральное министерство труда и социальных дел. С 1968 г. на эти цели было выделено 1,7 млн немецких марок [15].
Особое значение для мигрантов имеют поправки в закон о гражданстве, вступившие в действие с 1 января 2000 г. Право на получение гражданства получили дети иностранцев, рожденных в Германии, если один из родителей являлся резидентом страны в течение восьми лет. По закону до 23 лет дети иностранцев могут сохранять гражданство своих родителей. Срок постоянного проживания для подачи ходатайства о натурализации снижен с 15 до 8 лет для взрослых иностранцев, до 5 - лет для детей, до 3 лет - для иностранцев, состоящих в браке с немцами. Иностранцы, которые постоянно проживают в стране более 8 лет, имеют право подавать заявление на гражданство, если они:
- владеют разрешением на пребывание;
- могут материально обеспечить себя и свою семью без получения социальной помощи или пособия по безработице;
- отказались от прежнего гражданства;
- не привлекались к суду за преступную деятельность [4].
Политика интеграции Германии направлена на защиту иностранцев, которые имеют разрешение на постоянное пребывание, иностранных рабочих из стран, с которыми Германия имела соглашения о рекрутировании рабочей силы, бывших контрактных рабочих ГДР из Анголы, Мозамбика и Вьетнама, а также членов их семей. Дополнением этому служат мероприятия, направленные на противодействие проявлениям экстремизма, ксенофобии и расизма. В 1992 г. с целью обеспечения более эффективного взаимодействия между полицией, судебной властью и администрацией была образована информационная группа, включающая представителей всех этих ведомств для мониторинга и консолидации информации о деятельности экстремистских групп и проявлениях ксенофобии в целях разработки мер противодействия этим негативным явлениям. Стоит отметить спортивные мероприятия, которые активно работают в этом направлении, ведут социальную рекламу, провозглашают принципы свободы от экстремизма, ксенофобии и расизма основами своих официальных мероприятий. В качестве характерного примера можно привести
футбольные структуры под эгидой ФИФА и УЕФА, в систему которых, в частности, входит и немецкая федерация футбола.
Борьба за содействие мирному сосуществованию немцев и иностранцев и преодоление ксенофобии официально в Германии лежит на министерстве труда и социальных дел. Примером программ такого рода также может служить проект «Интеграция мусульман и мусульманских организаций в Германии», нацеленный на взаимодействие между организациями немцев и мусульман для достижения социальной интеграции и конвергенции. Противодействие ксенофобии и проявлениям расовой дискриминации признается одной из центральных задач политики образования [3], для реализации которой Федеральным министерством образования осуществляется ряд программ: «Межкультурное образование в школах», выставочный проект в музеях «Иностранцы в Германии — немцы за рубежом», «Межкультурный молодежный центр», образовательная программа для взрослых «Как жить в многонациональном обществе» и проч. [16].
Таким образом, миграция рабочих и специалистов стала неотъемлемым элементом функционирования Германии. Современная политика ФРГ обеспечивает селективное расширение приема востребованных рынком категорий населения, содействует смягчению диспропорций в сложившейся структуре иммиграции, а также иностранного населения, заполнению ниш в составе национальной рабочей силы.
Поиск оптимальных решений проблем интеграции иностранцев направлен на содействие их участию в социальной, экономической, культурной и политической жизни страны, что считается одним из основных направлений новой иммиграционной стратегии Германии. Ключевую роль в этом процессе играет знание языка. Меры интеграционной политики направлены на расширение возможностей изучения немецкого языка, культуры, истории и основ государственного устройства страны. В то же время в немецком гражданском обществе не утихают дискуссии по поводу роли и количества мигрантов в жизни Германии. Зачастую демократические процессы идут вразрез с национальными чувствами немцев, однако гражданское общество Германии обеспечивает решение этого вопроса в законных рамках и не прекращает работу над
Поступила в редакцию
оптимальным для всех слоев немецкого общества решением миграционных проблем.
Литература
1. Number of foreigners in Germany in 2002 unchanged. URL: http://www.goethe.de/kug/ges/rch/thm/en38605.htm (дата обращения: 01.10.2010).
2. Акрам Мухаммед Асвад. Международная миграция в Иракском Курдистане. Экономико-аналитическое исследование через граничную точку Ибрагима Халила до 2000 года: дис. ... магистра экон. наук: араб. яз. Духок, 2001.
3. Straubhaar T. New Migration Needs a NEMP (A New European Migration Policy). HWWA Discussion Paper 95, 2000.
4. Federal Statistical Office of Germany. URL: http://www. destatis.de/basis/e/bevoe/bev_tab7.htm (дата обращения: 01.10.2010).
5. Knopp A. Die deutsche Asylpoliti. Münster, 1994.
6. Provisions of the Foreigners Act of 9 July 1990. URL: http://www.eng.bmi.bund.de/ (дата обращения: 20.01.2011).
7. Kizilhan IIhan. Der Sturz nach oben. Kurden in Deutschland eine Psychologische Studie. (Hg.) medico international, ZEK KOM Frankurt (Main),1995.
8. Тимченко П.П. Миграция в концепциях европейских юристов // Государство и право. 2009. № 1.
9. Конституция Федеративной Республики Германии. URL: http://www.uznal.org/constitution.php?text=Germany& language=r (дата обращения: 01.10.2010).
10. Мухаммед Амер Дершавый. Политика Германии по отношению к иностранцам. Курды и их политические организаций в Германии: араб. яз. Бохум; Германия, 1998.
11. Ливицкий П.С. Миграционная политика: теория и практика. М., 2009.
12. OECD, Trends in International Migration, 2001.
13. Мухаммед Сабах Саид. Преступления контрабанды мигрантов: дис. ... канд. ист. наук: араб. яз. Эрбиль, 2009.
14. Рохич Д. Миграция в страны Западной Европы. М., 2009.
15. Integration of foreign workers and their families. URL: http://www.eng.bmi.bund.de/ (дата обращения: 01.10.2010).
16. Sabine Skubsch. Kurdische Migrantinnen und Mig-rantenim Einwanderungsland DeutschlandWie werden sie von der Pädagogik und Bildungspolitik wahrgenommen? ESSEN, 2000.
28 января 2011 г.
