CC BY
270
бенности подростков, их стремление к исправлению и ресоциализации6.
1 Кулакова В.А. Противодействие организованной преступности несовершеннолетних (на примере Дальневосточного федерального округа) : автореф... канд. юрид. наук. М., 2007; Меликян С.А. Предупреждение преступности несовершеннолетних в южном федеральном округе : автореф. дисс. к.ю.н. Краснодар, 2007; Попандопуло В.В. Преступность несовершеннолетних: состояние, функции, последствия, социальный контроль : автореф... канд. юрид. наук. Краснодар, 2007.
2 БашкатовИ.П. Психология асоциально-крими-нальных групп подростков и молодежи. М.; Воронеж, 2002.
3 Орлова Ю.Р., Тимошина Е.М. Предупреждение преступлений, совершаемых несовершеннолетними в группе : учеб. пособие. М., 2010.
4 Подольный Н.А. Молодежная организованная преступность: характерные черты // Право и политика 2005. № 14.
5 Загорьян С.Г. Философско-юридический подход к определению организованной преступности несовершеннолетних // История государства и права. 2008. № 1.
6 Характеристика осужденных, отбывающих лишение свободы // Е.М. Данилини др. / ред. В.И. Селиверстова. М., 2010.
ОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ОВД ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ ПОЛИЦИИ
В.В. КАРДАШЕВСКИЙ,
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России.
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право.
Аннотация. Раскрывается организация исполнения управленческих решений в органах внутренних дел государственными служащими полиции.
Ключевые слова: организация исполнения управленческих решений, государственный служащий, процесс управления, обеспечение исполнения полномочий.
MANAGEMENT OF EXECUTION OF ADMINISTRATIVE DECISIONS MADE BY THE STATE POLICE OFFICERS IN THE INTERNAL AFFAIRS BODIES
V.V. KARDASHEVSKIY, is a candidate of science in jurisprudence, associate professor.
He holds a chair of the administrative activity of the internal affairs authorities department of the Moscow University of Ministry
of the Interior of Russian Federation
Annotation. The article unveils problems about management of execution of administrative decisions made by the state police officers in the internal affairs bodies
Key words: management of execution of administrative decisions, state officer, management process, securing of execution of authorities.
1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон
«О полиции», в соответствии со ст. 25 которого «сотрудником полиции является гражданин Российс-
кой Федерации, который осуществляет служебную деятельность в должности федеральной государственной службы в подразделении полиции...». Зако-
нодательно закреплено, что сотрудник полиции — го-
сударственный служащий.
Федеральная государственная служба — профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий России, а также
полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности России (Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»).
Обеспечение исполнения полномочий, возложенное на полицию, будет выражаться прежде всего в организации исполнения управленческих решений России, федеральных исполнительных органов и лиц, замещающих государственные должности.
Организация исполнения управленческого решения — основная рабочая стадия управленческого
цикла, направленная на безусловное, точное, своевременное претворение в жизнь принятого решения. Недооценка роли организаторской работы по исполнению управленческих решений, как правило, отрицательно сказывается на эффективности функционирования любой системы управления, а незнание ее технологии на практике приводит к принятию множества дублирующих друг друга управленческих решений, влекущих за собой нерациональное использование сил, средств и времени, вследствие чего ни одно из них не достигает желаемого результата. В конечном счете эффективность принятого решения определяется степенью его реализации. Даже самые целесообразные и оптимальные решения не смогут обеспечить достижение целей управления, если не будет проделана соответствующая организаторская работа по созданию необходимых условий для их воплощения в жизнь.
Организация исполнения управленческих решений по своему содержанию представляет собой наиболее трудоемкий и сложный вид деятельности субъектов управления ОВД. В ней, помимо руководителей органов и подразделений, участвует инспекторский (оперативный) состав аппаратов управления отраслевых и функциональных служб, а также штабных подразделений ОВД. Особенностью организаторской работы выступает ее непрерывность и повседневность. В процессе осуществления этой работы субъект управления сталкивается с множеством организационных, технических и психологических проблем и трудностей. От умения субъекта управления решать эти проблемы и преодолеть возникающие трудности зависят эффективность его управленческой деятельности, степень достижения конечных результатов подчиненными органами, подразделениями и сотрудниками.
Этими обстоятельствами подчеркивается значимость организации исполнения управленческих решений, которая, будучи стадией управленческого цикла, предопределяет конечный успех всего процесса управления, т.е. достижение стоящих перед ОВД целей, эффективное осуществление возложенных на них задач и функций.
Исследование и разработка проблем административно-правового и организационного обеспечения исполнения управленческих решений в ОВД предполагает рассмотрение такой категории теории управления, как процесс управления. «Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах»1.
Процесс управления, т.е. реальное функционирование, наиболее полно и развернуто характеризует систему управления. В то же время это и наиболее сложная для исследования ее часть. В настоящее время позиции ученых опираются на то, что процесс управления представляет собой:
$ «совокупность действий организационного и функционального характера, обеспечивающих
процесс воздействия на социальную действитель-ность»2;
$ «процесс управленческого воздействия компетентных органов государства и общественности на деятельность управляемых субъектов с помощью права в целях создания общественно полезных ре-зультатов»3;
$ «процесс достижения нормативно установленных целей с помощью организационных, правовых и иных средств управленческого воздействия»4; источником этих целей служит управленческое решение соответствующих субъектов управления.
Функции общего управления в системе ОВД возложены на штабные (организационно-инспекторские) подразделения, которые являются функционально независимыми от отраслевых служб, обладают межотраслевыми полномочиями и подчиняются руководству ОВД, в состав которого входят. Субъектом управления выступает либо начальник (командир) соответствующего ОВД, либо штабное подразделение этого органа, которому руководителем делегированы полномочия по реализации управленческого решения.
В сфере правоохранительной деятельности процесс управления — это постоянно осуществляемая управленческая деятельность, нацеленная на обеспечение согласованности функционирования системы органов и подразделений внутренних дел, на успешное выполнение стоящих перед ними задач защиты личности, общества и государства от противоправных посягательств. Вместе с тем эта деятельность направлена на последовательное осуществление стадий управленческой работы, на строго целевое применение соответствующих форм и методов, а также средств и технологий управленческого воздействия аппаратов на подчиненные им горрайорганы и другие подразделения на местах. Ее можно рассматривать как совокупность социальных, организационных, информационных, технологических и правовых отношений, возникающих в связи с решением комплекса стоящих перед ОВД задач. Управленческий процесс «представляет собой сложное социально-психологическое явление с ярко выраженной доминантой воли»5.
Управленческий процесс определяет динамизм организации и функционирования органов и подразделений внутренних дел на основе и в соответствии с правоохранительными потребностями общества. Он связан с поиском гибких форм согласования и упорядочения совместного, коллективного труда, реализацией функций управления, осуществлением организационной, информационно-аналитической, контрольно-регулирующей и научно-методической деятельности. Именно из этих положений проистекают его сущностные характеристики, предопределяющие соответствующие свойства процесса реализации управленческих решений в ОВД.
Дальнейшее раскрытие понятия управленческого процесса, его сущностных характеристик становится возможным с помощью анализа общих функций управления, раскрывающих содержание и охватывающих наиболее важные, типичные и стабильные управленческие действия, операции и процедуры на отдельных его стадиях, а именно прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация и контроль6. Вместе с тем, нередко к функциям управления относят также учет и анализ7. С этими функциями связаны наиболее крупные, синтезирующие операции управления, которые могут быть расчленены на более мелкие, дробные составляющие управленческого процесса. Преимущество такого укрупнения заключается в большой глубине охвата процесса управления и в обеспечении его целостного восприятия.
Функциональный аспект характеризует как содержательную сторону управления, так и его циклический характер. Определенная последовательность выполнения, сменяемость и повторяемость одних и тех же видов работ в процессе управления в определенный интервал времени позволяет утверждать об управленческом цикле. Соблюдение их очередности имеет большое значение для обеспечения высокого качества управления. Пренебрежение этими правилами снижает научную обоснованность управления, приводит к ошибкам в принятии или реализации управленческих решений либо предопределяет невозможность их практического выполнения. Именно циклично повторяющиеся стадии и этапы образуют процесс управления.
Несмотря на то что процесс управления может быть представлен в виде отдельных этапов, операций, действий, он целостен, органичен и разнообразен по содержанию8. В целях более глубокого теоретического анализа его целесообразно представить в виде двух комплексов функций управления, первый из которых объединяет функции, связанные с выработкой и принятием управленческих решений, а второй — функции, посредством реализации которых обеспечивается исполнение управленческих решений.
Весь набор функций управления можно разделить на функции, связанные с целеполаганием и целере-ализаций. В основе такого подхода заложена группировка функций по их целевому назначению, и он конструктивен как в научном, так и практическом отношения для решения проблем совершенствования администативно-правовых обоснований реализации управленческих решений в ОВД.
Как отмечается в научной литературе по проблеме управления, целеполагание в развернутой форме осуществляется через учет, анализ, прогнозирование и планирование. Процесс целереализации охватывает организацию, регулирование, координацию, учет и контроль. Рассмотрение в такой последовательности и единстве функций управления образуют цикл в ко-
тором они последовательно связываются во времени и пространстве. Отмеченная совокупность функций является неполной, так как наряду с указанными в процессе управления реализуется функция организации, основное назначение которой сводится к обеспечению структурных связей и согласованию всего комплекса управленческих функций на всех стадиях управленческого цикла.
В отличие от других функций, имеющих ограниченный интервал реализации в управленческом цикле, функция организации осуществляется на всех стадиях процесса управления, начиная с постановки цели и заканчивая ее достижением. В то же время каждая функция управления имеет свой внутренний цикл, процесс реализации в рамках общего процесса управления. Это свойство еще раз свидетельствует о сложном и многофазовом характере процесса управления, стержнем которого выступает функция организации. Именно в этой связи правомерно утверждать о процессах выработки и исполнения управленческих ре-шений9.
Организация исполнения управленческих решений — сложная и многообразная по содержанию деятельность. Она представляет собой стадию процесса управления, на которой субъект управления осуществляет деятельность, состоящую из ряда мероприятий и операций организационного характера, направленных на создание и обеспечение оптимальных условий для успешного достижения объектами управления поставленных в управленческих решениях целей и задач.
По мнению Н.Н. Иванова и В.А. Малюткина, «в общем плане организация исполнения управленческих решений есть деятельность, характеризующаяся тем, что, во-первых, осуществляется субъектом управления путем соблюдения и осуществления соответствующих требований, форм и методов управления и, во-вторых, направлена на претворение в жизнь принятых управленческих решений, уровень осуществления которых в значительной мере предопределяет успех управления, достижение целей, стоящих перед системой управления»10. Г.П. Герт считает, что «под «организацией» как функцией процесса управления... понимается деятельность субъекта управления, обеспечивающая выполнение принятого управленческого решения. Суть данной функции заключается в выработке рабочего алгоритма процесса исполнения принятого решения»11.
Соглашаясь с приведенными мнениями ученых о сущности понятия «организация» как функции процесса управления, считаем, что применительно к системе ОВД определение может быть сформулировано следующим образом: организация исполнения управленческих решений — это деятельность субъекта управления ОВД, организованная в соответствии с определенными требованиями и направленная на достижение поставленных в управленческом реше-
нии целей и задач с помощью разных методов и форм управления в условиях конкретно сложившейся оперативной обстановки.
Любое из приведенных определений показывает, что стадия организации исполнения управленческих решений есть действие, процесс, деятельность, которая, в свою очередь, состоит из определенных элементов. Вне зависимости от вида и характера управленческого решения, продолжительности времени, требуемого для его реализации, организаторская работа по исполнению каждого из них предполагает совершение ряда однотипных действий, которые и образуют элементы процесса организации исполнения решений. Эти элементы составляют своеобразный механизм исполнения решения.
Стадия организации исполнения любого управленческого решения включает в себя следующие элементы: подбор и расстановку исполнителей; доведение решения до исполнителей; обеспечение деятельности исполнителей; контроль исполнения, коррегиро-вание и регулирование; подведение итогов исполнения решения.
Эти элементы присущи для организации исполнения как собственных решений, так и решений, поступивших от вышестоящего субъекта управления. Содержание организаторской работы по исполнению двух вышеперечисленных вариантов решения будет отличаться. Так, наряду с общими элементами организация исполнения решения вышестоящего субъекта управления начинается с его уяснения и детализации, составляющих дополнительный элемент. Каждый из этих элементов, как правило, состоит из нескольких более детальных и частных операций. Такие элементы, как контроль и организация взаимодействия (координация), являясь самостоятельными функциями управления, одновременно выступают в качестве элементов организаторской работы. Немаловажно и то, что между названными элементами (как и между элементами стадии подготовки и принятия управленческих решений) нет каких-либо жестких временных либо содержательных «перегородок»: они подвижны, их границы четко не обозначены, поэтому они могут как бы «сливаться» друг с другом. На практике эта особенность проявляется в том, что, проводя мероприятия по реализации одного элемента, субъект может одновременно реализовать и другой элемент (при детализации поступившего решения начальник одновременно с этими действиями частично осуществляет подбор и расстановку исполнителей).
Наконец при организации исполнения разных решений степень усилий, затрачиваемых на осуществление того или иного элемента, может различаться. При этом один элемент будет занимать значительное место в организаторской работе, а исполнение другого может происходить как бы попутно, без выделения его в формально определенные теорией и практикой «рамки».
Таковой представляется стадия организации исполнения управленческих решений. Однако при рассмотрении содержания этой стадии процесса управления нельзя ограничиваться рассмотрением ее общей схемы. В этой связи представляется необходимым высветить еще один существенный параметр процесса управления — наличие связей разного характера. Взаимосвязи между стадиями и этапами выражают закономерности процесса управленческой деятельности как целостного социального явления, где есть конкретное содержание элементов, где их масштабы и длительность выполнения могут меняться в зависимости от задач управления, но сущность и последовательность остаются неизменными в ходе осуществления решения. Его успешность и необходимость предполагает эффективное выполнение всех и каждого в отдельности этапов решения, определяя тем самым структуру управленческого процесса12.
Процесс управления реализуется через управленческие отношения, т.е. определенные взаимосвязи и взаимодействия его участников. На практике он соткан из управленческих отношений, связанных с вопросами организации взаимодействия разных органов, служб, подразделений, их сотрудников, с определением прав, персональной и коллективной ответственности, использованием кадров и созданием творческой атмосферы, осуществлением инф ормационно-аналитической работы, нормативной и методической регламентацией управленческой деятельности.
Переплетение регламентированных и нерегламенти-рованных связей и отношений—характерная черта процессов управления даже в системах ОВД, для которых характерна высокая степень нормативно-правового регулирования их деятельности. Отсюда вытекает важное методологическое положение о том, общий процесс управления в органах и подразделениях внутренних дел, как и его составляющие промежуточные процессы, реализуются совокупностью формальных и неформальных связей и отношений, а потому его невозможно полностью формализовать. Естественно, это положение имеет непосредственное отношение к процессам выработки или реализации управленческих решений и предопределяет отдельные как правовые, так и организационные проблемы, разрешить которые и должен субъект управления, проводя мероприятия административно-правового и организационного обеспечения.
Управление ОВД — сложный, многоэтапный и многофакторный процесс. Главными, стабильными частями, определяющими процесс управления, выступают две его стадии — выработка решения и его реализация. Само управленческое решение выступает доминантой, предопределяющей его функциональное назначение в процессе управления.
Стадии выработки и исполнения управленческого решения тесно связаны между собой и оказыва-
ют в процессе управления позитивное влияние друг на друга. Это выражается в том, что, с одной стороны, исполнительская деятельность руководителей и рядовых сотрудников полиции подчинена замыслу управленческого решения, а с другой, — процесс исполнения оказывает обратное воздействие на принимаемые решения, обогащает их, питает своим опытом решения тех или иных задач правоохраны в условиях конкретной оперативной обстановки. Часто инициатива и творчество исполнителей, практика борьбы с преступностью, обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности находят и используют новые формы и методы, пути и средства реализации поставленных в решениях целей и задач.
Таким образом:
$ исполнение управленческого решения является основной рабочей стадией управленческого цикла, направленной на безусловное, точное, своевременное претворение в жизнь принятого решения. Организация исполнения управленческих решений — это наиболее трудоемкий и сложный вид деятельности субъектов управления ОВД, который предопределяет конечный успех всего процесса управления, т.е. достижение стоящих перед ОВД целей, эффективное осуществление возложенных на них задач и функций;
$ стадия организации исполнения управленческого решения, как правило, включает в себя такие элементы, как подбор и расстановку исполнителей; доведение решения до исполнителей; обеспечение деятельности исполнителей; контроль исполнения, коррегирова-ние и регулирование; подведение итогов исполнения решения. В зависимости от характера, масштабности задач, определенных в управленческом решении, содержание процесса его исполнения может включать в себя дополнительные элементы, а сами элементы данного процесса могут иметь разное наполнение;
$ управленческое решение задает либо положительный, либо отрицательный импульс в организации любой социально значимой деятельности, в достижении поставленных целей, поэтому механизм исполнения необходимо формировать и закладывать в само управленческое решение, предопределяя тем самым эффективность его реализации;
#для качественной и своевременной реализации практически всех видов управленческих решений,
принимаемых в ОВД, необходимо проводить мероприятия по их административно-правовому и организационному обеспечению, однако объем и содержание этих мероприятий будет зависеть от вида управленческого решения. Независимо от аспекта классификации управленческих решений, штабные (организационно-инспекторские) аппараты будут проводить мероприятия административно-правов ого и организационного обеспечения исполнения тех из них, которые носят общесистемный, многоцелевой, комплексный характер, охватывают все направления деятельности и все службы и подразделения ОВД;
$ множество разнохарактерных управленческих решений, разрабатываемых и реализуемых в системе ОВД, требует выработки единого подхода к процессу их исполнения с последующим правовым закреплением в соответствующем нормативном акте.
1 Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник. М., 2002. С. 1.
2 Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978. С. 45.
3 Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981. С. 57.
4 Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М., 1990. С. 23—26.
5 Атаманчук Г.В. Теория социального управления. М., 1997. С. 169.
6 Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. М., 1990.
7 Основы управления в органах внутренних дел. М., 2000, С. 12.
8 Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. М., 1990. С. 163.
9 Иванов Н.Н. Управленческое решение в деятельности аппаратов МВД, УВД. М., 1989. С. 9.
10 Иванов Н.Н., Малюткин В.А. Разработка, принятие и организация исполнения управленческих решений в МВД, УВД. М., 1981. С. 48.
11 Герт Г.П. Информационное обеспечение управления профилактическими подразделениями ОВД : автореф... канд. юр. наук. М., 1978.
12 Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Указ. соч. С. 161.
