CC BY
57
УДК 342.31 ББК 67.400
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
АНАТОЛИЙ СЕМЕНОВИЧ ПРУДНИКОВ,
доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Статья посвящена общей характеристике и системе субъектов государственного регулирования миграционных процессов; методам правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с миграционными процессами; гарантиям правового регулирования миграционных процессов.
Ключевые слова: миграционные процессы, государственное регулирование, методы и гарантии правового регулирования.
Abstract. The article describes the General characteristics and the system of subjects of state regulation of migration processes; methods of legal regulation of public relations arising in connection with migration processes; guarantees of legal regulation of migration processes.
Keywords: migration processes, state regulation, methods and safeguards of legal regulation.
Современный мир переживает несколько глобальных проблем, затрагивающих жизненные интересы всего населения планеты и требующих для своего решения усилий всего мирового сообщества. В сфере социально-политических и правовых проблем глобального масштаба лежат миграционные вызовы, влияющие на все сферы деятельности и происходящие в них политические, правовые и экономические процессы.
Миграционные процессы вплетаются в одну из важных сфер российского общества. В ней сосредоточены национальные, социальные, идеологические и иные интересы различных категорий населения. Так, на заседании Совета Безопасности Российской Федерации 31 марта 2016 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «ситуация в сфере миграции, прежде всего нелегальной, связана с повышенными рисками и требует самого пристального внимания. Немало мигрантов в России по-прежнему находятся с превышением срока пребывания, по сути выпадают
из зоны контроля со стороны правоохранительных структур»1.
Масштабность и сложность миграционной политики не позволяют однозначно установить перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование миграции в Российской Федерации. В данном процессе в той или иной мере участвует ряд федеральных органов исполнительной власти, однако большинство из них принимает участие в реализации миграционной политики, затрагивая лишь отдельные ее аспекты, что сказывается на эффективности борьбы с нелегальной миграцией и другими видами правонарушений в рассматриваемой сфере.
Раскрывая деятельность различных субъектов по регулированию миграционных процессов необходимо подчеркнуть, что она связана с выработкой целей, задач и функций, с использованием определенных форм и методов их реализации. Правовой статус уполномоченных органов по регулированию миграционных процессов любого государства —
это, прежде всего, их статус (положение) в системе, функционирующей исполнительной власти. Будучи органами исполнительной власти, они через нормы права как социального регулятора общественных отношений, воздействуя на сознание и поведение людей, определяют их действия и поступки.
Главным элементом правового статуса государственных органов, определяющих его роль и назначение в системе соответствующих органов, является компетенция. Это относится и к правовому статусу должности, так как должностные полномочия являются составной частью компетенции органа. Компетенция субъектов в сфере миграции производна прежде всего и зависит главным образом от компетенции того государства, чьим органом является данный субъект. Этот момент четко отражен в действующей Конституции. Поскольку компетенция субъектов в сфере миграции устанавливается государством путем издания юридических норм, оно предстает перед нами как явление «не только государственно-властное», но и юридическое. Орган вправе и обязан выполнять ту деятельность, которая на него возложена государством. Устанавливая компетенцию того или иного органа, государство и уполномочивает его на совершение определенных действий и вводит, естественно, его деятельность в рамки2.
Современные представления о функциях субъектов в сфере миграции базируются на следующем.
Во-первых, функции, или основные направления деятельности уполномоченных органов в сфере миграции, являются важнейшей составляющей правового положения, показывая, какими методами реализуются те или иные задачи в области миграции. Каждая задача, как правило, решается путем практической реализации нескольких функций.
Во-вторых, функции уполномоченных органов в сфере миграции в силу их важности и значимости подлежат законодательному закреплению. Особенно это касается законов о миграционных отношениях, где законодательно не закреплены задачи органов. По функциям уполномоченных органов в сфере миграции можно судить о содержании и характере решаемых ими задач.
В-третьих, задачи и функции уполномоченных органов в сфере миграции требуют четкого опреде-
ления и размежевания в целях совершенствования правового регулирования в области миграции.
В процессе государственного регулирования миграционных процессов в той или иной мере участвуют практически все федеральные органы исполнительной власти, однако большинство из них затрагивает лишь отдельные ее аспекты. При этом полномочия по реализации миграционной политики и регулированию миграционными процессами в основном сосредоточены в компетенции Главного управления по вопросам миграции МВД России3.
Уполномоченные органы по регулированию миграционных процессов выполняют следующие государственные функции: разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере миграции; обобщение практики применения законодательства и анализ государственной политики в сфере миграции; осуществление в соответствии с законодательством контроля и надзора за соблюдением всеми гражданами, лицами без гражданства и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства; соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства; соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников и использования их труда и т.д.4.
Таким образом, многофункциональность уполномоченных органов по регулированию миграционных процессов и совершенствованию государственного управления для Российской Федерации позволило изменить статус ФМС России с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и передать ее полномочия в состав МВД России, возложив их на Главное управление по вопросам миграции.
В целом можно выделить три варианта политики в отношении мигрантов5:
1) полная сегрегация из принимающего сообщества;
2) требование отказа от своей культуры с заменой ее на образ жизни большинства населения принимающей страны;
110
Вестник экономической безопасности
№ 6/2016
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
3) разрешение сохранения мигрантами своей культуры и религии взамен на соблюдение закона и основополагающих социальных норм.
Таким образом, трансформация интеграционной стратегии по отношению к мигрантам может завершиться выбором в пользу мультикультурализма, что означает изменение этнической структуры социума, населения. Следует подчеркнуть, что в российском дискурсе термин «мультикулкгурализм» так и не стал общеупотребительным. Вместо этого используется устойчивое выражение «адаптация и интеграция мигрантов». В этом смысле интеграция как подход к определению положения мигрантов в принимающем сообществе противопоставляется сегрегации, а меры интеграции нацелены на противодействие сегрегации мигрантов6.
Выполнение мероприятий в сфере интеграции мигрантов будет способствовать созданию: различных центров информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации7. Первым шагом в этом направлении стал принятый в 2012 г. закон, устанавливающий обязанность иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, для осуществления трудовой деятельности в сферах жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли и бытового обслуживания, владеть русским языком на уровне не ниже базового8.
Важным этапом в решении проблем в рассматриваемой сфере станет принятие закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации», в котором необходимо определить дефиниции «адаптация» и «интеграция» иностранных граждан.
Также для предотвращения нахождения на территории Российской Федерации нелегальных мигрантов следует ввести уголовную ответственность за незаконный прием на работу иностранных граждан. Кроме того, сдача в наем жилого помещения ответственным квартиросъемщиком трудящемуся мигранту без оформления лицензии должна нести ответственность по ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации «незаконное предпринимательство». Эти и другие меры позволят улучшить работу в области предупреждения и пресечения незаконной миграции.
В заключении необходимо отметить, что результаты анализа реализации норм и правоприменительной практики правового регулирования миграционных процессов как показатель полноты и качества осуществления государственной политики в данной сфере характеризуют данный процесс как показатель эффективности с точки зрения реализации функций государства. По своей сущности миграционная функция государства представляет собой целеустремленное и правообразующее воздействие на миграционные процессы для урегулирования движения граждан на его территории, создания условий мигрантам в реализации ими своих прав и законных интересов, а также для обеспечения нормальной жизнедеятельности государства. Обеспечение правопорядка, общественной и национальной безопасности в качестве самостоятельного элемента в системе миграционных функций позволяет обосновать вывод о необходимости корректировки миграционной политики государства — усиление роли органов государственной власти и местного самоуправления в противодействии незаконной миграции.
1 См.: Российская газета. 2016 г. 1 апреля.
2 Прудникова Т.А. Административно-правовое закрепление системы органов исполнительной власти в сфере миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 11. С. 204.
3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 05.04.2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и в сфере миграции» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071. // URL: www.garant.ru
4 См.: Акимова С.А., РедкоусВ.М. Административно-правовой статус органов исполнительной власти. М., 2012.
5 Прудников А.С. Административная ответственность за нарушения правил режима государственной границы и других пограничных территорий// Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 5.
6 Прудников А.С. Организационно-правовые меры по предупреждению правонарушений, совершенных мигрантами в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ// сборник Всероссийской научно-практической конференции «Уголовно-правовая превенция в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции (региональный аспект)». Чебоксары, 17 апреля 2015 г. С. 240—249.
7 См.: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года // Указ Президента РФ от 13.06.2012 // URL: http:www.fms.gov.ru/
8 См.: Закон № 185 от 12 ноября 2012 г. «О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; ст. 27.2 Федерального Закона «Об образовании» // URL: http: www.pravo.gov. ru, 31.12.2012.
