CC BY
76
Жеребцов Алексей Николаевич
доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (е-таП: [email protected])
Малышев Евгений Александрович
кандидат юридических наук, доцент, Санкт-Петербургский университет МВД России (e-mail: [email protected])
Некоторые теоретические аспекты
миграционного права в административном праве Российской Федерации
В статье обосновывается подотраслевая природа миграционного права, входящего в структуру современного административного права, определяется предмет миграционно-правового регулирования общественных отношений, административно-правовой метод и способы правового регулирования миграционных отношений. Также отмечаются пути дальнейшего структурирования подотрасли миграционного права, обосновывается потребность кодификации миграционного законодательства.
Ключевые слова: миграционное право, административное право, подотраль права, отрасль права, предмет правового регулирования, метод правового регулирования, миграционно-право-вые режимы, кодификация, систематизация законодательства.
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
E.A. Malyshev, Candidate of Law, Assistant Professor, Saint Petersburg University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
Some aspects of the theory of migration law in administrative law of the Russian Federation
In the article sub-sector nature of migration law included in the structure of modern administrative law is determined, the subject of migration and the legal regulation of social relations, administrative and legal method and legal methods of migratory relations are determined. There are also ways to further structuring subindustry migration law, justifying the need for codification of immigration legislation.
Key words: migration law, administrative law, sub-sector law, branch of law, subject of legal regulation, method of legal regulation, migration and legal regimes, codification, systematisation of legislation.
Миграционное право, как и другие отрасли, подотрасли и институты российского права, представляет собой совокупность юридических норм, последовательно расположенных и взаимосвязанных между собой. Они объединены внутренним единством целей, задач, предметом регулирования, методом и принципами правового регулирования.
Становление и развитие российского миграционного права происходило в условиях формирования абсолютно новых политических и социально-экономических отношений. «... После распада СССР миграция населения России заметно изменилась. Страна стала открытой, выезд за пределы бывшего СССР и
возвращения в Россию ее граждан - свободными. Миграция населения между Россией и старым, или дальним, зарубежьем возросла в десятки раз.» [1, с. 87]. Данное обстоятельство способствовало активному развитию миграционного законодательства в современной России, что в конечном счете привело к формированию нормативного комплекса «Миграционное право России».
Миграционное право развивалось в рамках российского административного права. Однако место миграционного права в системе российского права до сих пор вызывает научные дискуссии. Генезис современного миграционного законодательства России начинается с 1991 г., когда были приняты основные законы в сфе-
91
ре миграции населения, создавшие правовую основу отечественной миграционной системы. Несмотря на то, что нормативная правовая база для обеспечения административно-правового регулирования миграции в Российской Федерации за период с 1991 г. по настоящее время была многосторонне и в достаточной мере разработана как на законодательном, так и на подзаконном уровнях, она характеризуется противоречивостью некоторых мер и отсутствием системности. На практике подобные несоответствия приводят к тому, что российское миграционное законодательство не создает эффективного механизма реализации прав и свобод субъектов миграционных правоотношений в нашей стране, что влечет его непрерывную модернизацию и совершенствование. Это объясняется не только динамикой развития общественных отношений в сфере миграции населения, но и отсутствием четко сформулированной государственной миграционной политики и теоретико-правовых подходов к научному обоснованию данного нормативного образования. Это обстоятельство требует проведения систематизации и кодификации миграционного законодательства, т.к. систематизация законодательства необходима в первую очередь для дальнейшего его развития [2, с. 9], а кодификация, будучи наиболее совершенной формой развития законодательства, особенно результативна в периоды стагнации общественных процессов, стабильности и устойчивости правового регулирования [3, с. 32; 4].
Теоретические и практические аспекты урегулирования этой проблемы имеют существенное значение для развития миграционного права, толкования предписаний миграционно-право-вых норм, а также практической реализации и эффективного применения. Определение места миграционного права в системе административного права Российской Федерации является не только теоретической проблемой, в практическом значении от ее решения зависит полнота правового регулирования миграции населения и такие факторы, как его законность и справедливость, защита прав и законных интересов субъектов миграционных правоотношений.
Указанные обстоятельства вызвали необходимость развития новых концептуальных подходов к правовому регулированию миграции, явились социальной предпосылкой развития миграционного права в нашей стране и дали возможность рассматривать миграционное право в качестве особой подотрасли.
Систематизация современного миграционного законодательства ставит перед нау-
кой административного права вопрос о месте миграционного права в системе российского права, который, как известно, является дискуссионным. Так, например, с точки зрения А.С. Кручинина, «...существенным для выделения миграционного права является понимание значимости и однородности регулируемых миграционным правом правоотношений. Повышение уровня их значимости с доктриналь-ных позиций может привести к существенному развитию этой комплексной отрасли. Современное состояние миграционного права предполагает его активное развитие.» [5, с. 242]. Он разделяет мнение Т.Я. Хабриевой «.о выделении миграционного права в качестве новой структуры в системе права и определении перспективы его развития от состояния комплексного межотраслевого института к положению отрасли.» [6, с. 3-16]. Аналогичной позиции придерживается А.В. Степанов, который считает «.допустимым отнести миграционное право к активно развивающемуся комплексному правовому институту с перспективами формирования в отдельную отрасль российской системы права.» [7, с. 32].
Однако, по нашему мнению, миграционное право является не самостоятельной отраслью права, а составной частью (подотраслью) административного права Российской Федерации. А.Н. Сандугей рассматривает миграционное право именно как одну из подотраслей административного права, в структуру которого входит комплекс административно-правовых институтов, регулирующих определенные группы общественных отношений в миграционной сфере, определяющих статус участников миграционного процесса [7, с. 23-38].
Необходимо отметить, что предмет миграционного права до настоящего времени юридической наукой четко не определен. Ю.А. Лялякин под миграционными отношениями понимает совокупность общественных отношений, возникающих в ходе миграционных процессов. На характер этих отношений объективно влияют особенности геополитического положения Российской Федерации, исторические традиции ее развития, особый характер взаимоотношений с сопредельными государствами [9].
Однако «. в обобщенном виде предмет административного права составляют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти.» [10, с. 23]. Таким образом, следует предположить, что предметом правового регулирования миграционного права являются миграционные
92
правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти.
При этом под миграционными правоотношениями необходимо понимать урегулированные нормами административного права общественные отношения, содержанием которых является правовая связь между субъектами, позволяющая мигранту реализовать предоставленное ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, и уполномоченными органами государственного или муниципального управления,обязанными обеспечить реализацию указанных прав. Данные общественные отношения возникают в связи с потребностью в территориальном перемещении, при непосредственном территориальном перемещении либо являются результатом такого перемещения.
«. Виды миграционных правоотношений, регулируемых системой взаимосвязанных правовых норм (миграционных правил) и образующих правовой режим воздействия на данные отношения, формируют в рамках отрасли административного права нормативный комплекс, регламентирующий миграционно-правовые отношения. Данный комплекс правовых отношений, характеризующийся видовым многообразием, диктует необходимость формирования подотрасли миграционного права Российской Федерации в рамках отрасли административного права.» [11, с. 12].
Предмет правового регулирования миграционного права предполагает и особенности метода правового регулирования в сфере миграции населения.
Мы разделяем позицию ученых, считающих, что как право существует в двух сферах регулирования (частном праве и публичном праве), так существует и два первичных исходных метода правового регулирования. С.С. Алексеев, например, называет их методом субординации (императивное регулирование) и метод координации (диспозитивное регулирования) [12, с. 371]. Понятие метода, прежде всего, связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата [13, с. 67].
В связи с этим необходимо признать, что метод правового регулирования общественных отношений - это система типов и способов правового регулирования, общественных отношений, выраженная в нормах права. Причем тип правового регулирования в большей степе-
ни характерен для выделения отраслей права [14, с. 29].
Для административно-правового регулирования характерен свой метод, являющийся административно-правовым, который так или иначе связывается с властной природой государственного управления, предопределяющей неравенство сторон регулируемых обще-ственныхотношений: однасторонаможетприка-зывать другой. Естественно, что такой стороной является тот или иной субъект исполнительно-распорядительной деятельности, реализующий принадлежащие ему полномочия государственно-властного характера [15, с. 72] при помощи административно-правовых средств.
Заметим, что в основе миграционного права лежит единая для всего административного права система административно-правовых средств регулирования общественных отношений. «.Административно-правовые средства, являясь правовыми ценностями, должны не разрушать, а охранять и защищать иные социальные ценности, среди этих ценностей - конституционное право человека на достойную жизнь (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).» [16, с. 9]. Они, безусловно, должны охранять и защищать конституционные права, имеющие непосредственное отношение к миграции населения, т.е. право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться и выезжать за пределы страны (ст. 27 Конституции РФ).
«. В число правовых средств включаются юридические нормы, правоотношения, субъективные права и юридические обязанности, санкции, меры защиты прав, законодательные и иные нормативные правовые акты, правоприменительные акты, договоры, другие юридические документы и т.п. Так, например, в качестве правовых средств вполне можно характеризовать источники позитивного права такие, как законы, указы, доктрины, концепции, программы, постановления, положения, инструкции и т.п. Все названные инструменты широко используются для правовой регламентации миграционных отношений на международном, межгосударственном и национальном уровне.» [17, с. 75].
Административное право, как и другие отрасли права, использует в качестве способов правового регулирования дозволение, разрешение и запрет. Но в отличие от других отраслей, оно использует весь арсенал названных способов воздействия на поведение физических и юридических лиц [18, с. 10]. Для подотрасли миграционного права, как и для
93
административного права, характерен разрешительный тип правового регулирования.
При этом используются следующие способы правового воздействия:
1. Установление запретов при осуществлении иммиграционного контроля, определение режима пребывания незаконных мигрантов, перемещения иностранных граждан (лиц без гражданства) по территории Российской Федерации и т.п. Так, для построения и реализации запретительных, ограничительных и смешанных (ограничительно-запретительных) мигра-ционно-правовых режимов широко используется именно система административно-правовых запретов, которые являются ключевыми способами административно-правового регулирования миграционно-правовых отношений.
2. Возложение обязанностей при осуществлении регистрации по месту пребывания и месту жительства граждан Российской Федерации, миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства, разрешении на привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы и т.п. Возложение обязанностей на мигранта в рамках административно-правового регулирования миграционно-право-вых отношений является центральным способом осуществления регистрационных, правопредо-ставительных и легализующих миграционно-правовых режимов.
3. Дозволения применяются при построении норм о разрешительном порядке привлечения иностранных граждан для работы на территории Российской Федерации, о привлечении граждан Российской Федерации для работы за границей, об эмиграции российских граждан за пределы территории Российской Федерации и т.п. Данный способ воздействия в сочетании с возложением обязанностей позволяет наиболее полно сформировать содержание регистрационных, правопредоставительных и легализующих миграционно-правовых режимов.
4. Предоставление правомочий мигрантам с целью сформировать административно-правовой статус мигранта; предоставление права на обращение в миграционный орган за приобретением административно-правового статуса мигранта, за разрешением конкретного миграционного дела, обжалованием действий и решений должностных лиц миграционных органов и т.п., а также с целью разграничить предметы ведения и полномочия в сфере государственного управления миграционными процессами между органами государственного управления Российской Федерации и органами
государственного управления субъектов Российской Федерации. При этом правомочиями по государственному регулированию и реализации прав и свобод мигрантов наделяются органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
5. Наложение санкций. Как составная часть норм административного права санкции находят закрепление в нормах об административной ответственности за нарушение миграционного законодательства. Вместе с тем, не следует их рассматривать исключительно как структурный элемент административной нормы об ответственности за нарушение миграционных правил. Санкции как способ воздействия на миграционно-правовые отношения необходимо рассматривать шире, т.е. как предусмотренную в нормах закона систему мер административного пресечения (депортация); это содержание лица, подлежащего административному выдворению или депортации, в специальном учреждении, созданном в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, и т.п.
Стимулы достаточно редко встречаются в правовом регулировании миграционных правоотношений и не играют в настоящее время решающего значения, хотя возможность их использования в современных условиях весьма желательна. Так, стимул нужен в сфере желаемого расселения мигрантов на территории страны, реализации программ переселения соотечественников на территорию Российской Федерации, при предоставлении миграционной амнистии незаконным мигрантам и др.
Именно формирование и выбор способов воздействия государства на миграционные правоотношения является важным фактором, предопределяющим становление в рамках административного права нормативного комплекса миграционного права Российской Федерации как подотрасли административного права России [14, с. 29-30].
Другим не менее значимым аргументом в пользу административно-правовой природы миграционного права, по нашему мнению, является режимный способ структурирования данной подотрасли. Именно миграционно-правовые режимы лежат в основе внутренней организации подотрасли миграционного права. Что касается правовой природы миграционно-правовых режимов, то они имеют исключительно административно-правовую сущность и нормативно-правовое обеспечение [19; 20; 21].
94
Таким образом, миграционное право - это подотрасль административного права, регулирующая систему миграционных правоотношений в сфере государственного управления и охраны правопорядка.
Давая определение миграционного права, следует подчеркнуть недопустимость его отождествления с образовательной и научной дисциплиной «Миграционное право».
Миграционное право имеет свою форму (источники миграционного права) и содержание (единство правовых норм, правил поведения субъектов миграционного права).
Традиционно структура норм миграционного права состоит из гипотезы, диспозиции, санкции.
Источниками миграционного права выступает совокупность различных правовых актов, которые включают международные и национальные правовые акты.
«.Подчеркивая, что в России сложились основные признаки системы миграционного права в качестве юридической последовательности реализации права на миграцию, следует указать на связь проблемы его формирования с проблемой систематизации миграционного законодательства. Однако такая связь не говорит о тождестве этих проблем. Отношение права и законодательства необходимо рассматривать как отношение содержания и формы. Система миграционного законодательства является важным фактором развития системы миграционного права, но не сводится к нему. Что касается системы миграционного права, то те противоречия и проблемы правового регулирования, которые обусловливают необходимость систематизации, здесь выступают в качестве итога анализа. Система права есть
1. Переведенцев В. И. Постсоветская миграция населения России // ЕВРАЗИЯ, народы, культуры, религии. 2002-2003. № 1-2(9-10).
2. Апт Л.Ф., Баранов В.М. Систематизация в правотворчестве: сущность, ценность, перспективы // Вестн. Нижегород. акад. МВД России. 2012. № 1.
3. Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журн. рос. права. 2008. № 4.
4. Жеребцов А.Н. Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации // Рос. юстиция. 2008. № 2.
5. Кручинин А. С. Развитие миграционного права в контексте миграционной безопасности России // Вестн. НГУЭУ. 2011. № 2.
категория, отражающая порядок его реализации в соответствующем законодательном поле. В этом смысле дискуссия о миграционном праве является не просто малопродуктивной, но искажающей суть дела. Право на миграцию, как, впрочем, и любое право, не может быть несистемным, поскольку без системной связи норм , институтов , подотраслей невозможна его реализация в действующем законодательном поле. Нарушение системности означает не что иное, как кризис источников миграционного права, выход из которого видится в процессе систематизации. Исходя из особенностей кризиса источников можно с достаточной степенью достоверности утверждать, что направлением его преодоления должна быть разработка комплексного нормативного правового акта, устраняющего коллизии миграционного законодательства, правовые пробелы, дублирование норм. Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд задач, в ходе решения которых может быть разработан такой систематизирующий нормативный правовой акт, как кодекс (Миграционный кодекс Российской Федерации)...» [22, с. 21].
Таким образом, очевидно, что в настоящее время назрела необходимость принятия самостоятельного федерального закона - Миграционного кодекса Российской Федерации, который будет определять осуществление государственной политики в сфере миграции в нашей стране, правовое регулирование миграционных процессов и отношений, возникающих в этой сфере, а также нормы, связанные с правовым положением граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
1. Perevedentsev V.I. Post-Soviet migration of the Russian population // EURASIA, peoples, cultures, religions. 2002-2003. № 1-2(9-10).
2. Apt L.F., Baranov V.M. Systematization in law-making: essence, value, prospects // Bull. of Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2012. № 1.
3. Rakhmanina T.N. Actual issues of codification of the Russian legislation //Journal of Russian law. 2008. № 4.
4. Zherebtsov A.N. Codification of migration legislation as a legal basis for the formation of the migration policy of the Russian Federation // Rus. justice. 2008. № 2.
5. Kruchinin A.S. Development of migration law in the context of Russia's migrational security // Bull. of Novosibirsk State University of Economics and Management. 2011. № 2.
95
6. Хабриева Т.Я. Миграционное право как структурное образование российского права // Журн. рос. права. 2011. № 11.
7. Степанов А. В. Миграционный правопорядок: обоснованность существования, характеристика основных элементов структуры // Административное право и процесс. 2013. № 5.
8. Сандугей А.Н. Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе // Рос. следователь. 2008. № 23.
9. Лялякин Ю.А. Конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М, 2007.
10. Административное право: учеб. / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2001.
11. Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): ав-тореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. М., 2009.
12. Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М., 1999.
13. Бахрах Д.Н. Поощрение в деятельности публичной администрации // Журн. рос. права. 2006. № 7.
14. Жеребцов А.Н. Административно-правовой метод воздействия на миграционно-право-вые отношения // Современное право. 2009. № 5.
15. Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., 1978.
16. Аврутин Ю.Е. Проблемы законодательной модернизации механизма административно-правового регулирования в контексте обеспечения надлежащего публичного управления // Административное право и процесс. 2015. № 8.
17. Косарева В. В. Механизм правового регулирования в сфере миграционных отношений (теоретико-правовой аспект) // Ленинград. юрид. журн. 2016. № 4.
18. Шергин А.П. Понятие и содержание механизма административно-правового регулирования // Научный портал МВД России. 2009. № 1.
19. Жеребцов А.Н. Миграционно-правовые режимы: понятие и виды // Современное право. 2008. № 1.
20. Жеребцов А.Н. Миграционно-правовые режимы: теория и практика административно-правового регулирования. Волгоград, 2009.
21. Жеребцов А.Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1.
22. Брик А.Д. Структура миграционного права России и правовые режимы регулирования миграционных отношений // Юри-стъ-Правоведъ. 2013. № 6.
6. Habrieva T.Ya. Migrational law as a Structural Formation of the Russian law // Journal of Russian law. 2011. № 11.
7. Stepanov A.V. Migratory law and order-validity of existence, characteristics of the main elements of the structure // Administrative law and process. 2013. № 5.
8. Sandugey A.N. Some theoretical issues of migration law of Russia in the domestic legal system //Russian investigator. 2008. № 23.
9. Lyalyakin Yu.A. Constitutional and legal bases of regulation of migratory relations in the Russian Federation: diss. ... Candidate of Law. Moscow, 2007.
10. Administrative law: textbook / ed. by Yu.M. Kozlov, L.L. Popov. Moscow, 2001.
11. Zherebtsov A.N. The concept of administrative and legal regulation of migration relations in the Russian Federation (complex analysis of theory and practice): auth. abstr. ... Candidate of Law. Moscow, 2009.
12. Alekseev SS. Law: abc - theory - philosophy-experience of complex research. Moscow, 1999.
13. Bakhrakh D.N. Encouragement in the activity of public administration // Journal of Russian law. 2006. № 7.
14. Zherebtsov A.N. Administrative and legal method of influencing migration and legal relations // Contemporary law. 2009. № 5.
15. Soviet administrative law. Public administration and administrative law. Moscow, 1978.
16. Avrutin Yu.E. Problems of legislative modernization of the mechanism of administrative and legal regulation in the context of ensuring proper public administration // Administrative law and process.
17. Kosareva V.V. The mechanism of legal regulation in the sphere of migrational relations (theoretical and legal aspect) // Leningrad legal journal. 2016. № 4.
18. Shergin A. P. Concept and content of the mechanism of administrative and legal regulation // Scientific portal of the Ministry of the Interior of Russia. 2009. № 1.
19. Zherebtsov A.N. Migratory-legal regimes: concept and types // Modern law. 2008. № 1.
20. Zherebtsov A.N. Migration and legal regimes: theory and practice of administrative and legal regulation. Volgograd, 2009.
21. Zherebtsov A.N. Author's concept of administrative and legal regulation of migration relations in the Russian Federation // Migration law. 2011. № 1.
22. Brik A.D. Structure of the migration law of Russia and legal regimes for regulating migration relations // Lawyer-juresprudent. 2013. № 6.
96
