CC BY
44
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.951 ББК 64.401
ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя;
СВЕТЛАНА АНАТОЛЬЕВНА АКИМОВА, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Статья посвящена современным подходам к пониманию сущности административно-правового регулирования миграционных процессов; российской модели административно-правового регулирования миграционных процессов и путей ее совершенствования; зарубежным моделям административно-правового регулирования миграционных процессов.
Ключевые слова: миграция, правовые модели, административное регулирование, совершенствование.
Abstract. The article is devoted to modem approaches to understanding of essence of administrative-legal regulation of migration processes; the Russian model of administrative-legal regulation of migration processes and ways of its improvement; foreign model of administrative-legal regulation of migration processes.
Keywords: migration, legal models, regulation, improvement.
Миграция населения относится к категории естественных явлений, все миграционные процессы подчиняются универсальным законам социального развития, приобретая вместе с тем определенную специфику в зависимости от исторического времени и места. Она способствует, в том числе и обогащению стран за счет привлечения трудящихся-мигрантов, влияющих на социальную сферу и экономическое развитие государств. В связи с этим регулирование миграций (внешней и внутренней) в любом государстве является одной из главных задач, отражаемых в административном законодательстве о миграции на современном этапе.
Анализ современной юридической литературы показывает, что имеется определенный опыт использования термина «административно-правовое регулирование» не только в законодательных
актах, но и подзаконных актах; в ряде ведомственных нормативных правовых актов административно-правовое регулирование отождествляется с понятием «нормативно-правовые основы реализации»; «административно-правовое регулирование» устанавливается в качестве основного направления деятельности субъекта, осуществляющего от имени государства государственно-властные полномочия; «административно-правовое регулирование» включает в себя различные разновидности, в том числе и в сфере миграционных процессов; в содержание «административно-правовое регулирования» включаются элементы организационного характера; содержание понимания термина «административно-правовое регулирование» зависит от свойств того или иного объекта.
Административно-правовое регулирование миграционных процессов целесообразно раскрывать,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
основываясь на сущности функций права, с помощью которых не только возникают, изменяются и развиваются общественные отношения в сфере миграции, но и устанавливаются различные варианты поведения в ней субъектов. Это очень важно для административно-правового регулирования миграционных процессов, в котором проявляется значение функции государственного управления — прогнозирования, с помощью которой субъекты осуществляют данное регулирование.
В качестве основной цели правового регулирования миграционных процессов закреплено значение нормативности для регулирования и охраны социально-экономических прав трудящихся-мигрантов, что является важным критерием для административно-правового регулирования миграционных процессов. В рамках правового регулирования соединяются различные этапы: от издания нормы административного права и до ее реализации.
В целом административно-правовое регулирование миграционных процессов осуществляется в рамках единой государственной политики в области миграции; содержит правила, регулирующие общественные отношения в сфере миграции, а в качестве приоритета — создание необходимых условий для регулирования. Рассматривая этапы становления и развития российского законодательства по административно-правовому регулированию миграционных процессов следует отметить, что совершенствование законодательного регулирования в области миграции в России предполагает устранение существующих противоречий и пробелов, снижение избыточного количества отсылочных норм, работу над соответствием отечественного миграционного права международным правовым и этическим нормам, а также ликвидацию разрыва между теорией и фактическим воплощением правовой практики.
Открытым остается вопрос о сведении воедино (или возможной кодификации) миграционных законов и иных нормативных правовых актов, прямо или косвенно регулирующих миграционные отношения. Проблема целостности и системности законопроектов в области миграции — важнейшая задача государственного регулирования. К числу таковых относится и задача систематизации миграционного законодательства.
Тем самым мы обосновываем необходимость в разработке самостоятельного федерального закона — «Миграционного кодекса», который бы закрепил основы государственной миграционной политики; установил административно-правовой статус субъектов миграционных отношений; определил терминологию, порядок выезда и въезда через границу, транзитного проезда по территории России, регистрационного учета по месту пребывания и жительства иностранцев в нашей стране. Принятие такого документа позволит объединить разрозненные правовые нормы, действующие в области миграционных отношений, устранить проблему дублирования, пробелов и устаревших законодательных норм1.
Кроме того, понятийный аппарат действующего миграционного законодательства требует унификации и систематизации, что позволит уточнить предмет и метод регулирования, правовой статус субъектов, их полномочия в сфере миграции, а также устранит пробелы в реализации норм международного права и национального за-конодательства2, в которых закреплены данные понятия.
Следует подчеркнуть, что существуют разночтения между Законом № 115-ФЗ и постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» в части формулирования оснований для отказа в выдаче иностранному гражданину разрешения на работу. В первом документе таким основанием называется наличие «поддельных или подложных документов либо сообщение заведомо ложных сведений», во втором — наличие «недостоверных и искаженных сведений». Это разные формулировки, и несовпадение объемов данных понятий порождает различные толкования, что недопустимо при разработке правовых норм, тем более на государственном уровне3.
Эффективность применения законодательства в сфере миграции необходимо совершенствовать путем принятия четких критериев их закрепления для постановки на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства. В частности, особенно необходимо точное регулирование отношений, связанных с пересечением границы Россий-
№ 6 / 2016
Вестник экономической безопасности
113
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ской Федерации иностранных граждан, инфицированных опасными заболеваниями и нуждающихся в медицинской реабилитации, в том числе в стране исхода.
В деятельности органа государственного власти вопросы регулирования миграционных процессов занимают значительное место в контексте обязанности государства гарантировать права человека, выступая в качестве одного из условий, способствующих нормальному функционированию и достижению поставленных целей. Особая важность регулирования миграционных процессов диктует необходимость совершенствования деятельности специализированных правоохранительных органов, непосредственно решать задачи в реализации прав трудящихся-мигрантов на свободу передвижения и выбора места жительства, реагировать на любые противоправные действия, способствовать выработке эффективных мер профилактики правонарушений в сфере миграции4.
Исследуя общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепляющие права и свободы субъектов в рассматриваемой сфере, можно аргументировать, что международно-правовой механизм регулирования миграционных процессов включает в себя деятельность органов государственной власти по реализации ими полномочий в рассматриваемой сфере. Этот механизм должен раскрываться через систему международных правовых норм, деятельность субъектов и характер связей между ними. К настоящему времени сформировались следующие модели регулирования миграционных процессов5:
• модель мирового уровня, представленная нормативными актами ООН и ее организаций — МОТ и ЮНЕСКО;
• модель регионального уровня, представленная в первую очередь, нормативной базой и межправительственными соглашениями государств-членов Европейского Союза, Евразийского экономического союза, Шанхайской организации сотрудничества и Содружества независимых государств.
К данной сфере в современном мире применим в основном экономический подход (прагматический), в рамках которого миграционные процессы рассматриваются как явление положительное, если
удается регулировать ее крайние проявления. Положительный эффект заключается в том, что миграция — это один из важнейших регуляторов численности трудоспособного населения, важный стимул оздоровления конкуренции на рынке рабочей силы. Большинство видов миграций в современном мире обусловлено экономической необходимостью и в той или иной мере связано с рынком труда6. В этом смысле принимающая страна заинтересована в росте процента нелегальной миграции, поскольку она обеспечивает налоговые поступления, и общество может пользоваться результатами труда нелегалов, но государство в данном случае освобождено от необходимости обеспечивать социальные пособия и льготы таким трудящимся (относится в основном к низкоквалифицированному труду).
В заключении необходимо отметить, что миграционные процессы в современном мире в ряде случаев способствуют демографическому и экономическому благополучию принимающей страны, пополняют численность трудоспособного населения, хотя и влияют на национальную безопасность. Кроме того, наличествует тенденция к качественному изменению миграционного потока, поскольку увеличивается доля мигрантов с высоким уровнем образования. Ужесточение регулирующих функций государства по отношению к миграции является естественным ответом на ежегодный миграционный прирост и глобализацию миграции.
1 Прудников А.С. Незаконная миграция как источник угрозы для национальной безопасности России // Государственная служба и кадры. 2015. № 3.
2 Прудников А.С., Яковлев В.А. О некоторых проблемах реализации программы добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 1. С. 82.
3 Акимова С.А., Прудникова Т.А. Государственный контроль за миграционными процессами // Учебное пособие // Спб.: Фонд «Университет», 2012 г
4 См.: Правонарушения в сфере миграции / Под ред. А.С. Прудникова. М., 2010.
5 Прудникова Т.А. Контроль в сфере миграции и его влияние на предупреждение незаконной миграции // Конституционное и государственное право № 1, 2015 год.
6 См.: Акимова С.А., Редкоус В.М. Опыт кодификации миграционного законодательства на правовом пространстве СНГ // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3.
