CC BY
38УДК 908:346.26
ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОХРАНЫ НАСЛЕДИЯ В ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИИ
М.Е. Кулешова
culturalandscape@mail.ru Москва, Россия
Аннотация. Обозначены общие закономерности возникновения различных форм и способов охраны природного и культурного наследия. Дана оценка эффективности их применения. Показаны особенности взаимодействия территориальных форм охраны культурного наследия за последние два десятилетия.
Ключевые слова: территориальная форма охраны наследия, охраняемые территории, функции охраны, достопримечательное место, историко-культурный заповедник, музей-заповедник, зоны охраны объекта культурного наследия, культурный ландшафт, ландшафтный контекст.
Для цитирования: Кулешова М.Е. Организационно-правовые формы территориальной охраны наследия в их взаимодействии. Наследие и современность. 2020;3(2):21-35.
Введение в тему. Проблема выбора форм охраны наследия
Каждый народ обладает своей системой ценностей, угроза утраты которых заставляет вырабатывать системы защиты - от приватных и конфессиональных до государственных и международных. Значительный пласт таких ценностей связан с конкретными территориями, поскольку ценность наследия может представлять и целостный ландшафт, и ландшафтные элементы. Они могут иметь имущественный ценз либо не иметь его, могут иметь социокультурное либо природное происхождение, проявляться как в материальных, так и в нематериальных формах. Важно то, что их существование и свойства связаны с определённой территорией, а их сохранение in situ требует поддержания определённых качеств такой территории. Системы человеческих ценностей весьма изменчивы, но, тем не менее, содержат некоторые относительные константы, которые со второй половины XX века принято относить к наследию. В случае возникновения реальных или потенциальных угроз его утраты применяются меры охраны, в данном изложении речь пойдёт о территориальных формах охраны. Они могут быть простыми (монофункциональными) и сложными (полифункциональными), создаваться в форме четко локализованного обременения прав собственника/пользователя или в форме особого типа учреждений/организаций. Наиболее разнообразная система категорий территориальной охраны сложилась в мировой практике для сбережения природных и смешанных объектов наследия - это охраняемые территории (protected areas), а в России - особо охраняемые природ-
21
ные территории. В силу ярко выраженного отраслевого характера управления в России меры и методология охраны природного и культурного наследия значительно различаются. В то же время множество охраняемых территорий как России, так и мира демонстрируют континуальность природного и культурного наследия [1], на охраняемых природных территориях нередко сохраняются ценные культурные феномены, равно как и на территориях музеев-заповедников - природные раритеты. В законодательстве отражены такие пересечения, но ведомственность довлеет над комплексностью, что препятствует полноценному управлению сложными по составу территориальными объектами наследия [2].
Так, основной закон в отношении природного наследия - это закон не об объектах наследия, а о категориях их территориальной охраны, а именно № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Парадоксально, что термин «наследие» в нём не употребляется. Категориям создания и развития особо охраняемых природных территорий (ООПТ) посвящаются специальные разделы. По состоянию на 2020 г. в законе названы: природные заповедники, включая биосферные, национальные парки, природные парки, природные заказники, памятники природы, дендропарки и ботанические сады - итого 6 (законами субъектов федерации могут устанавливаться и другие категории). Большинство из них создаются в форме природоохранных учреждений, часть - в форме режимных обременений пользователя/владельца объекта. Виды объектов даются перечнем только в преамбуле закона и в разделе «Общих положений» (ст. 2, п. 1), где выделяются редкие и угрожаемые виды биоты с их местообитаниями; ценные природные и культурные ландшафты; ценные геологические, минералогические, палеонтологические объекты; уникальные природные комплексы и объекты. Чемпионом по числу категорий территориальной охраны являются США, где только в Службе национальных парков их около тридцати [3; 4].
Основной закон о культурном наследии - № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» самим своим названием указывает именно на объекты, которых выделяется три вида - памятники, ансамбли и достопримечательные места (ст. 3) - от единичного объекта до территориального комплекса, в частности, ландшафта. В то же время, присвоение статуса объекта наследия означает, что они берутся на государственную охрану, подразумевающую внесение их в Реестр и введение определённых ограничений деятельности в границах их территорий. Следовательно, понятие «вида» объекта ассоциируется также с формой организации его охраны методами режимного обременения его собственника/пользователя. Аналогично обременяется одна из категорий ООПТ - памятники природы. А что касается реальных разно-
22
видностей объектов культурного наследия - они поименованы списочным составом отдельно для памятников, ансамблей и достопримечательных мест (ст. 3). Мы не будем приводить здесь этот обширный перечень. Если ансамбль состоит из памятников, то достопримечательное место может включать (и, как правило, включает) памятники и ансамбли - в качестве объектов и в качестве форм охраны объектов. Такое наложение форм охраны не является чем-то исключительным -например, памятники природы могут сохранять свой статус в национальном парке или в природном парке, памятники культуры выделяются в границах ООПТ, а в Великобритании национальный парк может включать в свой состав природный парк.
Учреждения культуры как организационно-правовые формы территориальной охраны наследия не получили достойного развития в России. Единственной реально действующей такой формой являются музеи-заповедники. Де-факто это категория особо охраняемой историко-культурной территории. Однако легитимного представления об охраняемых историко-культурных территориях в России нет. И нежелание законодателя вводить это понятие де-юре уже многие десятилетия препятствует развитию полифункциональных форм охраны и использования культурного наследия, провоцируя многочисленные случаи бюрократической несуразицы.
Субъект-объектные отношения - одно из преткновений в охране культурного наследия. При разработке и принятии в 2002 г. закона «Об объектах культурного наследия.» законодатель категорически отказался включать в этот закон представление о музеях-заповедниках и музеях-усадьбах, которых тогда насчитывалось в России более ста. Мотивировалось это довольно казуистически, а именно утверждалось, что закон предназначен для объектов наследия, а не для субъектов -учреждений, создание которых при наличии музейных функций должно якобы регулироваться исключительно законодательством о музеях. Но для специалиста очевидно, что музей и музей-заповедник - далеко не одно и то же. Кроме того, профильный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», принятый в 1996 г., не включал упоминание о музеях-заповедниках вплоть до 2011 г. А основной закон об объектах наследия включил это понятие только по прошествии 17 лет, в 2019 г. Законодатель утверждает, что №73-ФЗ - закон об объектах, а на самом деле он о формах и способах субъектно ориентированной охраны объектов, просто эти формы и способы ограничиваются регламентированием собственника/пользователя и полномочиями органов власти. В то же время, создание специализированных учреждений - это как раз одна из наиболее эффективных форм охраны, и не только охраны, но и использования культурного (а также природно-культурного) наследия [5].
У каждой территориальной формы охраны как природного, так и культурного наследия есть свой специфический набор функций / назначения / задач, что отражается в нормативно-правовых документах как национального, так и международного уровня, особенно на примере охраняемых природных территорий. Разнообразные сочетания функций (защитно-консервационной, научно-исследовательской, образовательно-воспитательной, рекреационной и пр.) требуют разнообразия организационных форм. Исследования показывают, что каждая категория охраняемых территорий имеет, как правило, присущее только ей функциональное сочетание [6].
В России существует управленческий страх перед созданием новых организационных форм охраны наследия. Тем не менее, в природоохранной сфере некий выбор в категориях ООПТ есть. Есть и проблемы -например, непризнание биосферных резерватов в качестве самостоятельной категории, но в данной публикации мы не будем касаться управленческих проблем природоохранного ведомства. А что же есть в сфере охраны культурного наследия, где и понятие об охраняемых историко-культурных территориях не легализовано? Субъект-объектная правовая «чехарда» привела к довольно путаным отношениям таких форм охраны, как достопримечательные места, историко-культурные заповедники, музеи-заповедники и зоны охраны объектов культурного наследия.
Достопримечательные места vs зоны охраны
В 2002 г. был принят закон об объектах культурного наследия, установивший их подразделение на три вида - памятники, ансамбли и достопримечательные места, но до 2007 г. ни один объект культурного наследия не был отнесён к достопримечательному месту. Первыми «ласточками» стала серия достопримечательных мест из «Страны городов» во главе с Аркаимом (Челябинская обл.), затем - луга вокруг Суздаля (Владимирская обл.). За прошедшие с тех пор почти полтора десятилетия взяты на охрану тысячи достопримечательных мест [7], однако опыт их учреждения весьма неоднозначен. Полноценных историко-культурных, а также и природно-культурных территориальных комплексов наследия среди них немного и не может быть много, поскольку выделение целостного территориального комплекса, в отличие от территории единичного объекта, требует непростых проектных разработок и управленческих решений. Но в эту группу попадает немало «вымороченных» объектов, которые сложно отнести к территориальному комплексу наследия.
Как известно, режим достопримечательных мест допускает в определённых ситуациях и восстановление, и реконструкцию, и новое строительство, поэтому относят к ним, например руины памятников, которые предполагается восстановить, либо реконструируемые объекты, где цен-
ности наследия сохранились фрагментировано и должны быть «вкраплены» в новую градостроительную среду. Для подобных ситуаций следовало бы использовать иные понятия, но законодатель упростил себе задачу, отнеся к достопримечательным местам всё подряд, что не подходит для отнесения к памятникам и ансамблям. Тем самым усложнилась задача охраны сложного территориального объекта, подвергаемого необоснованным угрозам коренных преобразований. Полноценное достопримечательное место - это сложный территориальный комплекс, живая территория, которая может включать в свой состав памятники и ансамбли с соответствующими им режимными обременениями, которая вся представляет ценность наследия и допускает только те преобразования, которые не затрагивают её характерные черты.
Если достопримечательное место - это объект культурного наследия, выявляемый и вносимый в Государственный Реестр, защищаемый законом в качестве самодостаточного феномена наследия, то зоны охраны - всего лишь «защитный пояс» некоего объекта, который может быть образован и вокруг достопримечательного места (закон этого не запрещает, но чиновники не приветствуют, ни одного случая установки таких зон для достопримечательных мест нам не известно). Зоны охраны (охранная, регулирования застройки и хозяйственной деятельности, охраняемого природного ландшафта) утверждаются на уровне субъектов федерации (за исключением зон охраны объектов всемирного наследия и особо ценных ОКН народов РФ), корректируются на основании нового проекта и новой экспертизы, если вдруг начинают мешать очередному инвестору / застройщику / землевладельцу. Зоны охраны - всего лишь фон объекта культурного наследия, среда бытования, обрамление. Функция зон охраны ограничивается преимущественно визуальной защитой памятника или ансамбля, а функция достопримечательного места - защищать историко-культурную ценность всего территориального комплекса со всеми его внутренними связями. Тем не менее, нельзя отрицать, что зоны охраны выполняют большую роль в защите территориальных комплексов наследия, являясь своеобразным паллиативом при отсутствии иных форм охраны обширных территорий.
Поскольку методы защиты, устанавливаемые в зонах охраны и достопримечательных местах, идентичны и представляют собой совокупность территориально дифференцированных режимов охраны и требований к градостроительным (иногда и лесохозяйственным) регламентам, то возникает закономерное желание сравнивать их эффективность на основании имеющегося опыта применения. В чью пользу будет это сравнение, зависит от выборки - можно показать «беспомощность» зон охраны, а можно, напротив, «вредность» достопримечательных мест. Принципиальное методологическое отличие этих форм защиты наследия - в установленной действующим законодательством обязательности определения предмета охраны для любых
25
объектов наследия, в частности - достопримечательных мест. Предмет охраны - характерные параметры, свойства, качества, которые выявляются, инвентаризируются и сохраняются. Работа с предметом охраны, от которого зависят устанавливаемые режимы и регламенты, требует очень высокого уровня компетентности и тщательности [8].
В последние годы среди профессионалов по защите наследия возникло нездоровое противостояние, связанное с недопониманием смысла достопримечательных мест и как объектов наследия, и как инструмента охраны наследия. В публицистике и тематике научных форумов стали появляться императивные утверждения типа «достопримечательные места - инструмент уничтожения наследия». Вместо достопримечательных мест предлагается ограничиться испытанными средствами, а именно зонами охраны объектов культурного наследия. Со своей стороны отметим, что не стоит уважаемым коллегам путать качества инструмента с целями тех субъектов, которые инструментом пользуются, ведь понятно даже на бытовом уровне, что часто виноват не инструмент, а его пользователь. С другой стороны, надо признать, что правовое обеспечение достопримечательных мест имеет свои изъяны, примеры качественного проектирования немногочисленны, опыт учреждения достопримечательных мест ограничивается десятилетием с небольшим, а зоны охраны проектируют многие десятилетия при наличии специально разработанных инструкций и положений. Тем не менее, образование достопримечательного места явно предпочтительнее установления зон охраны объектов наследия, когда целостный, достаточно крупный ландшафтный комплекс представляет историко-культурную ценность, а не только совокупность неких объектов в определённом ландшафтном контексте. Тем более, что манипуляции с зонами охраны на уровне их проектирования, утверждения, корректировки нисколько не менее, если не более, многочисленны [9].
Большинство концептуальных конфликтов по поводу того или иного способа охраны возникает на почве преобразования зон охраны в достопримечательные места. Типичные скандальные примеры - Радонеж (окрестности Сергиева Посада), Есенинская Русь (окрестности села Константиново в Рязанской области), подмосковная усадьба Архангельское (проект достопримечательного места не был утверждён). Но детальное рассмотрение проектной документации по этим территориям показывает, что дело не в ущербности формы охраны, а в исполнителях проектов, которые, часто под внешним давлением, идут на поводу у очередных финансово-политических элит и выполняют очередной их заказ, отдавая под новую застройку лучшие фрагменты уникальных исторических территорий.
Помимо внешнего давления, существует и собственный взгляд проектировщиков на мироустройство, среди них преобладают градостроители, которые одной рукой чертят Генпланы, а другой - зоны охраны или проекты достопримечательных мест. Отметим и тот факт, что зоны охраны в Радонеже и Архангельском массово нарушались (а может, это «инструмент» такой негодный?), но в ходе судебных разбирательств, инициированных научной общественностью, возвращалось их status quo. Не случись таких инициатив, мало что осталось бы от тех зон охраны, поскольку буква закона сама себя не охраняет, её соблюдают либо не соблюдают люди. В окрестностях Константиново манипуляции с зонами охраны приобрели фантастические размеры, что обезобразило красивейшие пейзажи Оки и само село.
В Архангельском борьба за каждый клочок земли ведётся непрестанно уже многие годы, и последняя корректировка зон охраны, утверждённая в мае 2020 г. поставила под угрозу массированной застройки пока ещё луговые, лесные и деревенские пейзажи, образующие великолепный культурно-ландшафтный контекст дворцово-парковому ансамблю, прямое преобразование вмещающего ландшафта нанесёт колоссальный вред объекту наследия. Это судьбоносное решение выявило роли всех участников процесса - руководства музея-заповедника, которое на государственные деньги заказало урезание и обесценивание собственной территории и собственных зон охраны; областных органов охраны наследия, которые обеспечили юридическую «проходимость» ущербного проекта и некомпетентной экспертизы; Министерства культуры РФ, которое согласовало заведомо угрожающий наследию проект; финансовой «закулисы», которая будет застраивать и уродовать зачищенные от обременительных режимов луговые пространства; общественности, которая в лице конкретных людей тратит свою жизнь на то, чем обязаны заниматься органы охраны наследия [10]. В этом «зеркале» отразилось всё состояние дел по охране наследия в России.
Проблема в том, что режимная дифференциация территорий как достопримечательных мест, так и зон охраны буквально калькирует генпланы и проекты застройки и землепользования (это происходит систематически) - не только действующие, но и находящиеся в процессе согласований и утверждений. В то время как согласно закону должно наблюдаться обратное - охрана наследия должна накладывать ограничения на планируемое градостроительное развитие и направить его по щадящему для ландшафта и наследия пути. И когда такая подмена защитного действия на противодействие происходит - вот тогда и наблюдаются «осечки» в использовании «инструментов» - и зон охраны, и достопримечательных мест.
Особенному натиску любителей новостроек, торговых центров, платных автострад и личных поместий подвергаются поймы и долины рек, некогда занятые сельхозугодьями, теперь заброшенными ввиду массового разорения сельскохозяйственных предприятий, и небольшими лесными массивами, теперь вырубаемыми ввиду беспомощности современного лесного законодательства. Луговая пойма в Подмосковье становится уже ландшафтным раритетом, а для архитектурных памятников она выполняет важнейшие контекстные функции, эти ансамбли создавались с учетом открытости визуального бассейна от реки.
Широкие российские просторы, так радующие глаз российского патриота, невыносимы своей пустынностью для глаза ценителя капитализируемой недвижимости. Это можно понять, но никак нельзя смириться с той дискредитирующей саму проектную отрасль и органы охраны культурного наследия ситуацией, когда зону регулирования застройки учреждают в луговых и лесных урочищах, разрешая там массированное капитальное строительство и называя это мерами охраны наследия. Усугубляющим фактором служит и ангажированная государственная историко-культурная экспертиза, свидетельствующая о крупном морально-этическом кризисе в отрасли. Дело не в том, что кто-то намеревается снести памятник или обезобразить живописный пейзаж в его окрестностях, а в том, что государственные органы, призванные этому противодействовать, напротив нередко тому способствуют.
Такие факты приобретают уже угрожающие и скандальные размеры, яркие тому примеры в Подмосковье - усадьбы Остров, Богород-ское-Красково, вышеупомянутое Архангельское; монастыри Свято-Троицкая Сергиева Лавра и Саввино-Сторожевский; окрестности исторического города Звенигорода, включая Дунинский усадебно-археологический комплекс. Для них либо целенаправленно не утверждаются зоны охраны, либо разрабатываются ущербные зоны охраны. Эти ситуации не являются исключением даже для российских объектов всемирного наследия. Помимо уже упомянутой Троице-Сергиевой Лавры назовём зоны охраны Ферапонтова монастыря, проекты достопримечательных мест в Санкт-Петербурге - Колтушскую возвышенность и Берега Невы, зоны охраны объектов культурного наследия на Соловецком архипелаге. Для последнего разработан проект достопримечательного места, но пока он проходит стадии согласования, обсуждения и утверждения, строительство обслуживающей инфраструктуры на архипелаге приобретает угрожающие размеры, а манипуляции с категориями земель создают правовую базу для дальнейших масштабных преобразований исторического ландшафта [11].
По чрезвычайному недоразумению (здесь уместны были бы более резкие эпитеты) перманентное «пожирание» пространства застройкой называется в России «развитием» и «движением вперёд». Однако для историко-культурных территорий развитием должно служить сохранение и использование всей совокупности ценностей тер-
28
риториального комплекса, называемого культурный ландшафт. Тем более, что Градостроительный кодекс, на который так уповают проектировщики и который определяет условия территориального развития, устанавливает, что назначение территорий зависит от совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях устойчивого развития (ст. 9 №190-ФЗ). Назначением территории может стать и охрана наследия при определённой совокупности факторов. Охрана наследия не есть исключение из развития, это отрасль деятельности и одно из направлений «движения вперёд».
Музеи-заповедники vs историко-культурные заповедники
Весьма непросто сложилась история взаимоотношений достопримечательных мест, историко-культурных заповедников и музеев-заповедников. Предшественником закона о наследии 2002 года был закон «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1978 года. В нём выделялись историко-культурные заповедники (ансамбли и комплексы памятников) и заповедные места (участки поселений и места исторических событий) без разъяснений их правового статуса. Музеи-заповедники, большинство которых было создано именно в последнюю четверть XX века, частично на базе реорганизованных музеев, упомянуты не были. Однако они благополучно создавались и работали благодаря правительственным постановлениям и индивидуальным Положениям (сменившимся затем Уставами), контролируя обширные территории, принадлежавшие различным пользователям и собственникам. Так, например, Соловецкий музей-заповедник контролировал весь архипелаг, музеи-заповедники Бородинский, Поленово, Михайловское, Ясная Поляна и многие другие - ближайшие окрестности с их поселениями на многих тысячах гектар. Они нередко воспринимались как тождественные понятию историко-культурных заповедников. Так, Кие-во-Печерская Лавра значилась историко-культурным заповедником, а Троице-Сергиева - музеем-заповедником. Употребление наименования историко-культурных заповедников было единичным и не может служить основой для какого-то обобщения - Несвиж в Белоруссии, Го-бустан в Азербайджане, Древний Мерв в Туркменистане, Аркаим в Челябинской области и несколько других.
Музеи-заповедники были, напротив, распространённым явлением окружающей действительности. В 1990-е годы упоминание музеев-заповедников фиксировалось в градостроительном и земельном законодательстве, а в 1999 г. творческим коллективом дореформенного Института Наследия по заказу Совета Федерации был разработан проект закона «О музеях-заповедниках». Музей-заповедник понимался как «учреждение культуры, созданное собственником для обеспечения сохранности, восстановления, изучения и публичного представления целостных историко-культурных и природных комплексов, материальных и духовных ценностей в их исторической,
культурной и природной среде в научно-исследовательских, культурно-просветительских и туристско-экскурсионных целях», что принципиально отличается от принятых действующим законодательством определений. Как законодательная инициатива проект был внесен на рассмотрение в Государственную Думу и опубликован, но не был принят из-за отрицательного отзыва Министерства культуры РФ, став тем не менее модельным проектом закона о музеях-заповедниках для стран СНГ [12].
С принятием в 2002 году закона об объектах культурного наследия ситуация резко изменилась. Законодатель, как было отмечено выше, категорически отказался вводить в закон представление о музеях-заповедниках, но сохранил понятие историко-культурных заповедников, так и не удосужившись наполнить его правовым содержанием. В 2003 г. для историко-культурных заповедников был разработан проект Положения, в котором они рассматривались в качестве охраняемых территорий с достаточно подробно прописанными целевыми установками и правовыми возможностями. Тот проект принят не был, вместо него в 2015 г. Министерством культуры РФ было утверждено Положение совсем с другим текстом, виртуозное выхолащивание которого лишает смысла всякое к нему обращение.
Историко-культурные заповедники и по сей день остаются правовым ребусом в практике законоприменения. Поэтому, за отсутствием правового содержания, категория «историко-культурный заповедник» не востребована. Напротив, она стала со временем играть агрессивную роль по отношению к музеям-заповедникам, поскольку законодательно обязывает (№73-ФЗ, ст. 57; №54-ФЗ, ст.26.1) при создании музеев-заповедников изначально учредить достопримечательное место, затем из него образовать историко-культурный заповедник, а только потом приступать к созданию музея-заповедника. Обычная человеческая психика этот «алгоритм» осваивает с большими трудностями, зато он хорошо иллюстрирует состояние законотворческого процесса и уровень понимания проблем на законотворческом уровне [13].
Итак, после 2002 года упоминания о музеях-заповедниках были постепенно изъяты из смежных сфер законодательства, их место заняли историко-культурные заповедники. Музеи-заповедники - учреждения культуры и реально действующие формы территориальной охраны наследия, по сути, историко-культурные охраняемые территории - оказались в глубоком правовом вакууме после принятия, как это ни парадоксально, основного закона - «Об объектах культурного наследия...». Началась галопирующая застройка ранее охраняемых территорий, причём зоны охраны этот процесс сдержать не смогли (содержащиеся в них правовые нормы на тот момент устарели и потребовались специальные разъяснения государственных органов охраны, чтобы затормозить этот «разбой»). Застраивались Бородинское поле, окрестности пушкинского
30
Михайловского, Ясная Поляна, Константиново и многие другие территории, воспринимавшиеся в обыденном сознании как музеи-заповедники, но не имевшие юридического права на защиту исторических ландшафтов вне отведённых им земельных участков. В быстро сменившемся правовом поле большинство действующих музеев-заповедников были вынуждены способствовать установлению достопримечательных мест в границах своих бывших территорий и зон охраны, введение категории достопримечательного места буквально спасло многие музеи-заповедники от разорения их культурных ландшафтов [14].
Только в 2011 г. (!), благодаря многочисленным обращениям руководства музеев-заповедников к органам власти в закон № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях ...» была добавлена статья 26.1 «Музеи-заповедники». Согласно ей, музеи-заповедники - это учреждения культуры, которым предоставляются в пользование земельные участки, образующие территорию музея-заповедника. То, что в пользование не передано или не может быть передано, то к территории музея-заповедника не относится, даже если составляет с ней единый историко-культурный ландшафтный комплекс. Это ещё раз подтверждает актуальность создания достопримечательных мест, сменивших бывшие зоны охраны музеев-заповедников, утратившие свою легитимность в сменившихся правовых реалиях. Часть музеев-заповедников, имевших в пользовании обширные земельные участки: Куликово поле, Поленово, Ясная Поляна, Михайловское, - оказались в относительно благоприятной правовой ситуации. Другие, таковых участков в установленном законом порядке не имевшие или имевшие более чем скромные, например Бородинское поле - очутились в сложном положении. Законодатель, полагаем, запутал сам себя и возложил многосложную «бюрократическую пирамиду» на музеи-заповедники вместо того, чтобы пойти по логическому пути, указанному законодательством об особо охраняемых природных территориях. Для сравнения отметим, что функциональные аналоги музеев-заповедников в ряду особо охраняемых природных территорий - это национальные парки и природные парки - включают в свои границы земельные участки как переданные соответствующим учреждениям, так и иные - в пользовании и собственности других лиц.
Закон № 54-ФЗ ввёл для музеев-заповедников очень важную позицию, установив возможные для них виды деятельности (т.е. определил их функционал) - что и является отличительным признаком любой территориальной формы охраны наследия. Наряду с сохранением наследия и музейными функциями, к ним относятся его изучение и популяризация, а также задачи туристско-экскурсионного обслуживания, поддержания традиционного образа жизни и природопользования, народных художественных промыслов и ремёсел, охраны природы. Надо сказать, что этот перечень даже избыточен и содержит не-
31
которые правовые ребусы, но дело в другом - он определяет смысл организации музея-заповедника. Ровно то же самое следует сделать законодателю и в отношении историко-культурных заповедников -только тогда эта категория приобретёт актуальность. Причем совокупность функций/задач/видов деятельности должна отличаться от таковой для музеев-заповедников. Возможно, музеям-заповедникам следует от некоторых функций отказаться, оставив их за историко-культурными заповедниками, которые должны стать самодостаточной формой охраны, а не посредником в метаморфозах достопримечательного места. Мы можем даже предположить, в чём будет состоять это принципиальное отличие - в поддержании форм живой традиционной культуры - городской, ремесленной, земледельческой, монастырской, этнической. Для этого к управлению необходимо привлекать живых носителей этих культур, и правовая форма учреждения для таких целей не очень подходит.
Оказались мало замеченными, но имели принципиальное значение поправки в закон об объектах культурного наследия в 2019 г. - законодатель наконец-то признал уместность в контексте данного закона упоминания музеев-заповедников, хотя и в весьма скромном объёме -статьи 56.5. Основной смысл вводимых правовых норм мы видим в постепенном избавлении музеев-заповедников от препятствующих их оформлению процедурных надстроек в виде историко-культурного заповедника. Будем надеяться, что здравый смысл возобладает в российском законодательстве о наследии в обозримом будущем.
Заключение
Во всём цивилизованном мире принято выделять территории, имеющие особую природную и/или историко-культурную ценность в охраняемые территории (protected areas). В нашей стране исторически сложилось так, что в действующем законодательстве нашлось место только для особо охраняемых природных территорий. Правового понятия особо охраняемой историко-культурной территории или просто охраняемой территории, которая может быть природной и/или историко-культурной в действующем законодательстве не существует. На протяжении многих десятков лет это способствует, в числе прочих факторов, искажению и уничтожению исторически ценной среды, культурного ландшафта и провоцирует затяжные конфликты между защитниками культурного наследия и сторонниками преобразования территорий. Ценные в историко-культурном отношении территории должны жить и развиваться - но по своим законам - законам об охраняемых территориях.
Понятно, что нормативно-правовая база по защите и управлению объектами природного и культурного наследия не исчерпывается законами и, более того, в этом деле основную роль выполняют другие правоустанавливающие и весьма многочисленные документы - постановления, указы, распоряжения, приказы органов власти, типовые и индивидуальные положения об этих территориях. Так, заповедники, заказники и памятники природы создаются в России на государственном уровне со второго десятилетия XX века, но первый закон, их обозначивший, был «Закон об охране природы в РСФСР», принятый в 1960 г., через сорок лет. В статье 9 «Государственные заповедники и заказники» поминались также памятники природы и заповедные урочища. Национальные парки создаются в России с 80-х годов XX века, а очередной закон «Об охране окружающей природной среды», где они зафиксированы в статье 63, был принят спустя почти десятилетие, в 1991 г. Тем же законом введено понятие особо охраняемых природных территорий, которое вошло в употребление благодаря одноименному научному бестселлеру 1978 года авторства Н.Ф. Реймерса и Ф.Р. Штильмарка [15]. Уже целый раздел IX данного закона был посвящен этой теме, но в 1995 г. был принят самостоятельный ныне действующий закон «Об особо охраняемых природных территориях», поэтому в следующей итерации закона «Об охране окружающей среды» (2001 год) раздел об охраняемых территориях был снят. Музеи-заповедники начинают массово создаваться в России начиная с 70-х годов прошлого века, а первая посвящённая им статья закона появляется спустя почти 40 лет, в 2011 г., о чём уже говорилось.
Не все отмеченные законом формы охраны получают распространение, не одним историко-культурным заповедникам «не повезло». Так, упомянутые выше «заповедные урочища» и «заповедные места» также не нашли применения. С другой стороны, прискорбно, что возникающие на практике новые формы, не получив необходимой правовой поддержки, реорганизуются в типовые. Так произошло с Переслав-ским природно-историческим парком и природно-этническим парком «Берингия», которые были преобразованы в национальные парки, упразднена была и уникальная историческая и природно-ландшафтная территория «Валаам».
Разнообразие форм охраны - залог качественного управления, возможность применить нужный инструмент к новому сочетанию функций территории, не «запихивая» их в уже сложившиеся формы и тем самым не усложняя работу руководству соответствующих учреждений. Задача законодательства - способствовать их эффективной работе, а не препятствовать ей. Препятствий охране наследия, которые носят субъективный характер, существует сегодня настолько много, что возникает вопрос об объективных причинах происходящего. Система правовой защиты не выдерживает имущественных претензий финансовых элит и мздоимства (в лучшем случае - некомпетентности) государственной бюрократии. На карту поставлено культурное и природное достояние России.
Литература
1. Кулешова М.Е. Природно-культурный континуум наследия и формы его территориальной охраны // Лицом к морю. Памяти Людмилы Богословской. / Сост. и отв. ред. И.И. Крупник. Москва, 2016. С. 272-297.
2. Кулешова М.Е. Правовые особенности охраны наследия и основные проблемы законодательства в этой сфере // Сельские культурные ландшафты: рекомендации по сохранению и использованию. М.: ЭкоЦентр «Заповедники», 2013. С. 41-52.
3. Кулешова М.Е. Формы охраны территорий природного и культурного наследия в США и России // Охрана наследия за рубежом: опыт прошлого и современные проблемы. М.: Институт Наследия, 1995, С. 70-88.
4. Максаковский Н.В. Опыт национальных парков США по сохранению наследия и развитию туризма // Наследие и современность. 2019, т. 2, № 4. С. 61-95.
5. Кулешова М.Е. Музеи-заповедники: коллизия идеального и реального в российском законодательстве // Наследие народов Российской Федерации. № 1. 2006. С. 2-3, 38-45.
6. Кулешова М.Е., .Захаров Ю.С., Максаковский Н.В. Разработка общей концепции выделения и формирования территорий особо ценного наследия // Ориентиры культурной политики. Вып.6. М.: МК РФ, ГИВЦ, 1994. С. 32-70.
7. Шульгин П.М. Стратегия формирования культурного каркаса страны и использования культурного наследия в качестве драйвера российских регионов // Наследие и современность. 2019, т. 2, № 4. С. 8-31.
8. Кулешова М.Е. Достопримечательные места и рекомендации по их паспортизации // Наследие и современность. Вып. 17. М.: Институт Наследия, 2010. С. 49-92.
9. Кулешова М.Е. Нормативно-правовые аспекты сохранения культурных ландшафтов России // Человек: Образ и сущность. Гуманитарные аспекты. №1 (36), 2019. С. 133-153.
10. Московское областное отделение Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры/ Новости/ Публикации. Электронный ресурс: https://movoopik.com/blog/
11. Кулешова М.Е. Концепция культурного ландшафта для целей охраны наследия и оценки управленческих решений. Соловецкий архипелаг // Полярные чтения на ледоколе «Красин». 2016. Культурное наследие в Арктике: вопросы изучения, сохранения и популяризации. Мат-лы науч. конф. СПб 28-29 апр. 2016 г. М.: Изд-во «Паулсен», 2017. С. 115-128.
12. Модельный закон «О государственных музеях-заповедниках». Принят на восемнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, ноябрь 2001. Электронный ресурс: http: //docs.cntd.ru/document /901814517
13. Кулешова М.Е., Веденин ЮА. Правовое обеспечение охранения и использования культурного и природного наследия в России // Право и культура. М.: Изд-во РАГС. 2009. С. 361-390.
14. Кулешова М.Е. Формы охраны природно-культурного наследия и категория культурного ландшафта // Горизонты гуманитарного знания. 2017, № 4. С. 31-43.
15. Реймерс Н.Ф., Штильмарк Ф.Р. Особо охраняемые природные территории. М.: Мысль, 1978. 295 с.
ORGANIZATIONAL AND LEGAL FORMS OF TERRITORIAL HERITAGE PROTECTION IN THEIR INTERACTION
M. Kuleshova
culturalandscape@mail.ru
Moscow, Russia
Abstract. The article reveals general patterns of various forms and methods of natural and cultural heritage protection, and evaluates effectiveness of their application. Special features of cultural heritage protection territorial forms interaction over the last two decades are presented.
Keywords: territorial form of heritage protection, protected areas, functions of protection, landmark place, historical and cultural reserve, museum-reserve, zones of protection of cultural heritage object, cultural landscape, landscape context.
For citation: Kuleshova M.E. Organizational and legal forms of territorial heritage protection in their interaction. Heritage and Modern Times. 2020;3(2):21-35.
References
1. Kuleshova M.E. Prirodno-kuTturnyvj kontinuum naslediya i formyv ego territori-aTnoj oxranyv // Liczom k moryu. Pamyati Lyudmilyv Bogoslovskoj. / Sost. i otv. red. I.I. Krupnik. Moskva, 2016. S. 272-297.
2. Kuleshova M.E. Pravovyve osobennosti oxranyv naslediya i osnovnyve problemyv zakonodateTstva v evtoj sfere // SeTskie kuTturnyve landshaftyv: rekomendacii po sox-raneniyu i ispoTzovaniyu. M.: EvkoCentr «Zapovedniki», 2013. S. 41-52.
3. Kuleshova M.E. Formyv oxranyv territorij prirodnogo i kuTturnogo naslediya v SShA i Rossii // Oxrana naslediya za rubezhom: opyvt proshlogo i sovremennyve problemyv. M.: Institut Naslediya, 1995, S. 70-88.
4. Maksakovskij N.V. Opyvt nacionaTnyvx parkov SShA po soxraneniyu naslediya i razvitiyu turizma // Nasledie i sovremennost\ 2019, t. 2, № 4. S. 61-95.
5. Kuleshova M.E. Muzei-zapovedniki: kolliziya ideaTnogo i reaTnogo v rossijskom zakonodateTstve // Nasledie narodov Rossijskoj Federacii. № 1. 2006. S. 2-3, 38-45.
6. Kuleshova M.E., Zaxarov Yu.S., Maksakovskij N.V. Razrabotka obshhej koncepcii vyvdeleniya i formirovaniya territorij osobo cennogo naslediya // Orientiryv kuTturnoj poli-tiki. Vyvp.6. M.: MK RF, GIVCz, 1994. S. 32-70.
7. ShuVgin P.M. Strategiya formirovaniya kuTturnogo karkasa stranyv i ispoTzovaniya kuTturnogo naslediya v kachestve drajvera rossijskix regionov // Nasledie i sovremennost\ 2019, t. 2, № 4. S. 8-31.
8. Kuleshova M.E. DostoprimechateTnyve mesta i rekomendacii po ix pasportizacii // Nasledie i sovremennost\ Vyvp. 17. M.: Institut Naslediya, 2010. S. 49-92.
9. Kuleshova M.E. Normativno-pravovy^e aspektyv soxraneniya kuTturnyvx landshaftov Rossii // Chelovek: Obraz i sushhnost\ Gumanitarnyve aspekty\ №1 (36), 2019. S. 133-153.
10. Moskovskoe oblastnoe otdelenie Vserossijskogo obshhestva oxranyv pamyatnikov istorii i kuTturyv/ Novosti/ Publikacii. Evlektronnyvj resurs: https://movoopik.com/blog/
11. Kuleshova M.E. Koncepciya kuTturnogo landshafta dlya celej oxranyv naslediya i ocenki upravlencheskix reshenij. Soloveczkij arxipelag // Polyarnyve chteniya na ledokole «Krasin». 2016. KuTturnoe nasledie v Arktike: voprosyv izucheniya, soxraneniya i populya-rizacii. Mat-lyv nauch. konf. SPb 28-29 apr. 2016 g. M.: Izd-vo «Paulsen», 2017. S. 115-128.
12. ModeTnyvj zakon «O gosudarstvennyvx muzeyax-zapovednikax». Prinyat na vosemnadczatom plenarnom zasedanii Mezhparlamentskoj Assamblei gosudarstv-uchastnikov SNG, noyabrv 2001. Evlektronnyvj resurs: http://docs.cntd.ru/document/901814517
13. Kuleshova M.E., Vedenin Yu.A. Pravovoe obespechenie coxraneniya i ispoTzovaniya kuTturnogo i prirodnogo naslediya v Rossii // Pravo i kuTtura. M.: Izd-vo RAGS. 2009. S. 361-390.
14. Kuleshova M.E. Formyv oxranyv prirodno-kuTturnogo naslediya i kategoriya kuTturnogo landshafta // Gorizontyv gumanitarnogo znaniya. 2017, № 4. S. 31-43.
15. Rejmers N.F., ShtiVmark F.R. Osobo oxranyaemyve prirodnyve territorii. M.: MyvsT, 1978. 295 s.
Сведения об авторе
Кулешова Марина Евгеньевна, кандидат географических наук, независимый эксперт по культурным ландшафтам, член Научно-методического совета по культурному наследию Минкультуры РФ, член общественных организаций - Национального Комитета ИКОМОС, МСОП, ВООПИиК, Москва, Россия.
E-mail: culturalandscape@mail.ru
Author of the publication
Marina Kuleshova, Ph.D. in Geogr., independent expert on cultural landscapes, member of Scientific Methodological Council on Cultural Heritage within the Russian Federation Ministry for Culture, member of public organizations - National Committee of ICOMOS (Russia), IUCN, VOOPIiK, Moscow, Russia.
E-mail: culturalandscape@mail.ru
Дата поступления 18.05.2020
