CC BY
223
RF/index.php?do4= document&id4=a01Ш5М172-МЬ1-9ddf-d4a9a760c1b0.
14. Информационно-правовая система «КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство».
Тхабисимова Людмила Аслановна - заместитель директора по научной работе Северо-Кавказского института - филиала РАНХиГС при Президенте РФ, профессор, доктор юридических наук, член РАЮН.
Евлоев Ильяс Муслимович - судья Конституционного Суда Республики Ингушетия, старший преподаватель Института экономики и правоведения, г. Назрань.
Tkhabisimova Lyudmila Aslanovna - deputy director for science, North-Caucasian Institute - a Branch of the RANHiGS under the President of the RF, professor, doctor of law sciences, fellow of RAUN.
Evloev Ilyas Muslimovich - judge of the Constitutional Court of the Republic of Ingushetia, senior lecturer, Institute of Economics and Law, Nazran.
УДК 342 © В.С. Ульихин
Органические законы субъектов Российской Федерации
Статья посвящена анализу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на предмет выделения ими региональных органических законов. Автором дается краткое описание теории органических законов, предпринята попытка проследить практику применения этой особой категории законов на региональном уровне.
Ключевые слова: конституция, органический закон, конституционный закон, федеральный конституционный закон, субъект Российской Федерации, органический закон субъекта Российской Федерации.
V.S. Ulikhin
The organic laws of subjects of the Russian Federation
The article is devoted to the analysis of constitutions (charters) of subjects of the Russian Federation concerning determination of regional organic laws by them. The author gives a short description of the theory of organic laws. The attempt to trace the practice of application of this special category of laws at regional level is undertaken.
Keywords: constitution, organic law, constitutional law, the federal constitutional law, subject of the Russian Federation, the organic law of the subject of the Russian Federation.
Прежде чем приступить к анализу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на предмет выделения ими региональных органических законов, обратимся к общей теории этой особой группы законодательных актов.
Термин «органический закон» не встречается в источниках права, официально признаваемых Российской Федерацией. Этим понятием оперирует правовая доктрина. Органические законы - это законы, принятие которых основано на прямом предписании основного закона - конституции. В юридической литературе отмечается, что, как правило, юридический авторитет таких законов уступает только самой конституции и конституционным законам, вносящим изменения в конституцию [1].
в юридической литературе отмечается, что впервые в истории права упоминание термина «органический» применительно к правовому акту встречается во Франции в первой половине XIX в. В 1802 г. Наполеон Бонапарт издал знаменитый документ, регулировавший взаимоотношения светской власти с римским папой, - «орга-
нические статьи католического культа» («Articles organiques du culte catholique»). С тех пор термин «органический» прочно вошел в правовую терминологию. Существует, по крайней мере, два подхода к пониманию его сущности. С одной стороны, «органический» понимается как синоним характеристики в качестве чего-то «основного», «основополагающего», «стержневого» в правовой системе, например, соответствующих законов. С другой стороны, тот же термин предполагает трактовку «органический» как вытекающий или связанный с чем-то, например, с конституцией [2].
В отечественной литературе термин «органические законы» впервые был употреблен в учебнике «Теория государства и права» С.А. Го-лунским и М.С. Строговичем в 1940 г. как обозначение разновидности обыкновенных законов, определяющих устройство отдельных государственных органов. В последующие три десятилетия (1940-1960) органические законы крайне редко упоминались как в научной, так и в учебной литературе, а их определение практически ничем
не отличалось от первоначального (А.И. Лепеш-кин, С.Ф. Кечекьян и др.). Осторожность в исследовании таких законов объяснялась тем, что они давно были известны правовым системам зарубежных государств, которые советская идеология относила к «буржуазным» [2].
Среди советских ученых относительно законов, принимаемых по прямому указанию Конституции, не было выработано единого мнения. Причиной служили попытки ряда исследователей выделить в составе конституционных законов не только Конституцию и законы, вносящие в нее изменения, но и другие законы, имевшие «конституционное значение» (например, М.Г. Кириченко. Л.А. Морозова) [2]. Среди признаков таких законов, в частности, указывалось на необходимость их принятия по прямому предписанию, содержащемуся в тексте Основного закона (Н.А. Кудинов, Ю.А. Тихомиров). Иными словами, органические законы нередко именовались законами конституционными. Отсутствие единого подхода к пониманию органических законов стало причиной частичного смешения понятий «органический закон» и «конституционный закон». Не вдаваясь в полемику по указанному вопросу, оговоримся, что в настоящей статье мы будем исходить из разграничения понятий органических законов (законов, принимаемых по прямому указанию основного закона) и конституционных законов (законов, вносящих в основной закон изменения). Выделение в структуре законодательства органических законов обусловлено объективными причинами. Конституция как основной закон не призвана подробным образом регулировать все важнейшие сферы государственной и общественной жизни. Иначе объем и содержательная часть основного закона неизбежно бы расширились, что нельзя признать допустимым. Для решения этой проблемы в тексте основного закона содержатся ссылки на регулирование наиболее важных вопросов для государства специальными законами - органическими.
Органические законы как акты особого порядка отличаются от остальных законов рядом признаков: во-первых, органические законы
принимаются только по тем вопросам, которые прямо предусмотрены основным законом - конституцией; во-вторых, процедура принятия таких законов должна отличаться от процедуры принятия других законов (носить усложненный характер); в-третьих, органические законы обладают большей юридической силой, чем текущие
законы; в-четвертых, официальное наименование органических законов должно отличаться от наименования конституционных законов и текущих законов.
При анализе органических законов в юридической литературе выделяются и другие их сущностные черты: особо тесная, органическая связь с конституцией [3], определение указанными законами важнейших правовых институтов, выполнение функции «связки» конституции с текущим законодательством [4], обеспечение данными законами развития и дополнения конституции, расширения «конституционного пространства» [5].
Поскольку своему существованию органические законы обязаны праву западноевропейских стран, уместно обратиться к практике применения данного вида нормативных правовых актов в зарубежных странах. в ряде зарубежных стран термин «органический закон» закреплен официально. Круг вопросов, которые регулируются органическими законами, как по своей численности, так и по характеру неодинаков в отдельных странах. Так, Конституция Марокко предусматривает принятие органических законов лишь по четырем вопросам, а Конституция Румынии - по 17. При этом одни и те же вопросы в одних странах могут быть объектом регулирования органических законов, а другие - обычных. Но по общему правилу органические законы содержат нормы, относящиеся к важным конституционно-правовым институтам (законы об избирательном праве, конституционном контроле, гражданстве, режиме чрезвычайного положения, политических партиях, судоустройстве и т.п.) [6]. В Испании особо выделяются органические законы, «связанные с основными правами и свободами, законы, вводящие статуты автономных сообществ и усматривающие основы избирательной системы, а также иные законы, предусмотренные Конституцией» [7]. Как правило, органические законы принимаются квалифицированным большинством, а в ряде стран (Франция, Алжир, Бенин, Сенегал и др.) они до промульгации в обязательном порядке представляются в орган конституционного контроля. Органический закон может быть изменен только органическим законом [6]. В Российской Федерации (на федеральном уровне) в качестве органических законов выступают федеральные конституционные законы.
Ст. 108 Федеральной Конституции предусматривает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным
Конституцией Российской Федерации. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов общего числа депутатов Государственной Думы.
Таким образом, в Российской Федерации (на федеральном уровне) закреплен усложненный порядок принятия органических законов - установлено квалифицированное большинство для их принятия. Обычные законы (федеральные законы) принимаются простым большинством членов палат Федерального Собрания. Свои особенности имеет и механизм согласования проекта федерального конституционного закона в Совете Федерации. Для одобрения таких законов требуется активное волеизъявление членов Совета Федерации. В то время как федеральные законы могут считаться одобренными Советом Федерации в случае, если не будут им рассмотрены в течение 14 дней. Не предусмотрено Федеральной Конституцией и право вето Президента Российской Федерации на принятые Федеральным Собранием федеральные конституционные законы. Согласно
ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
Анализ положений Конституции Российской Федерации позволяет выделить следующие группы общественных отношений, по которым принимаются федеральные конституционные законы:
1) правовые основы чрезвычайного положения (статья 56 Конституции Российской Федерации);
2) приятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта (часть 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации); 3) изменение статуса субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации); 4) государственный флаг, герб и гимн Российской Федерацией, их описание и порядок официального использования (часть 1 статьи 70 Конституции Российской Федерации); 5) правовые основы референдума (пункт «в» статьи 84 Конституции Российской Федерации); 6) режим военного положения (часть 3 статьи 87 Конституции Российской Федерации); 7) правовое положение Уполномоченного по правам человека (пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации); 8) порядок деятельности Правительства Российской Федерации (часть 2 статьи 114
Конституции Российской Федерации); 9) установление судебной системы Российской Федерации (часть 3 статьи 118 Конституции Российской Федерации); 10) установление порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации и иных федеральных судов (часть 4 статьи 125, часть 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации); 11) основы деятельности Конституционного Собрания (часть 2 статьи 135 Конституции Российской Федерации); 12) внесение изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации (часть 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации).
Рассмотрев теорию органических законов и практику их применения в России и зарубежных странах, обратимся к анализу конституций (уставов) субъектов Российской Федерации на предмет наличия в них положений об органических региональных законах. Первое - не все субъекты Российской Федерации используют в своих системах законодательства органические законы, при этом в тех субъектах, где такие законы все же есть, они именуются «конституционными законами» и «уставными законами». Региональный законодатель нередко смешивает конституционные и органические законы, объединяя их единым названием - конституционный (уставный) закон. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) предусматривает, что конституционные законы принимаются по вопросам урегулирования порядка принятия Конституции Саха (Якутия) (часть 2 статьи 123.1 Конституции Якутии) и порядка принятия и вступления в силу конституционного закона Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Саха (Якутия) (статья 126). Конституционным законом республики также вносятся изменения в конституцию.
В Республике Северная Осетия - Алания конституционные законами изменяют и дополняют Конституцию, а также регулируют вопросы организации органов государственной власти республики. Так, конституционные законы принимаются по следующим вопросам: 1) основы регулирования основ организации и деятельности парламента Республики Северная Осетия-Алания (часть 1 статьи 78.1 Конституции); 2) статус и порядок осуществления полномочий Главы Республики Северная Осетия-Алания (часть 5 статьи
80 Конституции); 3) порядок деятельности Правительства Республики Северная Осетия-Алания (часть 2 статьи 90 Конституции); 4) организация и порядок деятельности Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания (часть 11 статьи 101.1 Конституции);
В Республике Тыва конституционный закон вносит изменения в конституцию, а также принимается по следующим вопросам: 1) порядок формирования и деятельности Общественной палаты Республики Тыва (абзац второй статьи
4 Конституции); 2) порядок изменения территории Республики Тыва (статья 6 Конституции); 3) административно-территориальное устройство республики и порядок его изменения (статья 7 Конституции); 4) вопросы собственности на землю (часть 3 статьи 14 Конституции); 5) описание и порядок использования государственных символов Республики Тыва - герба, флага и гимна Республики (часть 1 статьи 16 Конституции); 6) статус столицы Республики - города Кызыл (часть 2 статья 16 Конституции); 7) полномочия, порядок назначения и деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Тыва (часть 2 статьи 52 Конституции); 8) назначение по представлению Главы - Председателя Правительства Республики Тыва судей Конституционного Суда Республики Тыва (пункт 13 статьи 103 Конституции); 9) назначение на должность мировых судей в Республике Тыва (пункт 19 статьи 103 Конституции); 10) статус Главы - Председателя Правительства Республики Тыва (часть 5 статьи 110 Конституции); 11) компетенция, порядок формирования и деятельность Правительства Республики Тыва (часть 7 статьи 113); 12) полномочия, порядок формирования и деятельности Конституционного Суда Республики Тыва (часть
5 статьи 119 Конституции); 13) полномочия и порядок деятельности мирового судьи (часть 2 статьи 120 Конституции); 14) порядок образования и деятельности Конституционной комиссии Республики Тыва (часть 2 статьи 141 Конституции).
Особое значение перечисленных законов подтверждается положениями части 8 статьи 143 Конституции Республики Тыва, предусматривающей, что в течение трех месяцев со дня вступления в силу Конституции Верховный Хурал (Парламент) Республики Тыва, Президент Республики Тыва, Правительство Республики Тыва обязаны обеспечить в первоочередном порядке разработку, принятие и вступление в силу предусмотренных ею конституционных законов Республики Тыва, а
также законов Республики Тыва о выборах депутатов Палаты представителей, Законодательной палаты, Председателя Правительства Республики Тыва, иных законов Республики Тыва, обеспечивающих преемственность государственной власти в республике.
В Республике Ингушетия конституционные законы принимаются по следующим вопросам: 1) назначение референдума Республики Ингушетия (пункт 15 статьи 76 Конституции); 2) порядок организации и деятельности Правительства Республики Ингушетия (часть 1 стать 88 конституции); 3) порядок назначения Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда Республики Ингушетия; 4) полномочия и порядок деятельности Конституционного Суда Республики Ингушетия (часть 6 статьи 96); 5) государственный флаг, герб и гимн Республики Ингушетия, их описание и порядок официального использования (статья 107 Конституции).
В Республике Алтай конституционными законами являются законы, изменяющие конституцию, а также законы, принимаемые по следующим вопросам: 1) порядок и формы деятельности Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (абзац четвертый статьи 102 Конституции); 2) порядок формирования и деятельности Правительства Республики Алтай (абзац 3 статьи 119 Конституции); 3) порядок образования и деятельности, полномочия Конституционного Суда Республики Алтай (абзац третий статьи 131 Конституции); 4) флаг, герб и гимн Республики Алтай, их описание и порядок официального использования (абзац второй статьи 144).
Что касается других субъектов Российской Федерации, то в ряде из них имеются еще одни акты похожего свойства - уставные законы. Так, в Уставе Калининградской области прямо предусмотрено, по каким вопросам принимаются уставные законы. При этом сам Устав дает определение понятию «уставный закон». В соответствии со статьей 44 Устава уставный закон Калининградской области - это правовой акт нормативного характера, принятый Калининградской областной Думой в соответствии с установленной процедурой. Уставные законы Калининградской области принимаются по вопросам, предусмотренным Уставом (Основным законом) Калининградской области.
К уставным законам Калининградской области относятся законы Калининградской области о введении в действие Устава (Основного закона)
Калининградской области, о внесении изменений в Устав (Основной закон) Калининградской области, о Калининградской областной Думе, о губернаторе Калининградской области, о Правительстве Калининградской области, об Уставном Суде Калининградской области, об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области, об официальных символах Калининградской области, о выборах депутатов Калининградской областной Думы, о наградах Калининградской области. В соответствии с частью 2 статьи 135 Устава Красноярского края законами края особой категории являются законы о внесении поправок в Устав края - законы, вносящие изменения и дополнения в настоящий Устав; уставные законы - законы об официальных государственных символах края, законы, регулирующие вопросы референдумов, выборов, народной инициативы и иных форм непосредственного осуществления гражданами государственной власти края и участия в ее осуществлении законодательным и исполнительными органами государственной власти края, предусмотренных в главе 1 раздела IV Устава, а также вопросы организации и порядка деятельности Законодательного Собрания края, правительства края, Уполномоченного по правам человека в крае, Избирательной комиссии края, Счетной палаты края.
При этом Уставом установлены дополнительные требования к принятию уставных законов, в частности, они не могут быть рассмотрены в качестве срочных. Это еще раз подтверждает их особую роль, их значение и важность в системе правового регулирования региона. Практика принятия конституционных законов существует также в Республике Адыгея. Что касается процедуры принятия указанных выше актов, то конституциями (уставами) установлен усложненный порядок их принятия - не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов регионального парламента.
В целом все субъекты Российской Федерации можно разделить на 2 группы: признающие практику принятия органических законов и регулирующие общественные отношения на территории субъекта только обычными законами. В ряде субъектов Российской Федерации органические законы и законы о внесении изменений в конституции (уставы) объединяются собирательным
понятием «конституционный (уставный) закон». Субъектами Российской Федерации установлена особая процедура принятия органических законов, в частности, необходимо квалифицированное большинство голосов депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации (как правило, не мене 2/3). Круг вопросов, регулируемых органическими законами субъектов Российской Федерации, неоднороден. Тем не менее некоторые общественные отношения являются наиболее типичными для регулирования их органическими законами. Например, отношения по порядку описания и использования официальных региональных символов, отношения по организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Литература
1. Теория государства и права: учебник для юридических вузов / под ред. А.С. Пиголкиной; справочная правовая система «Консультант Плюс».
2. Васильев Д.В. Юридическая природа органических законов: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Ярославль, 2003. С. 12.
3. Сафина С.Б. Законодательство субъектов Российской Федерации: вопросы теории и практики: монография. Уфа: РИО БашГУ 2003. С. 47.
4. Конституция, закон, подзаконный акт / Ю.А. Тихомиров. М.: Юр. лит., 1994. С. 59, 62.
5. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 1998. С. 33.
6. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учеб. пос. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 35.
7. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: учеб. пос. / Р.В. Енгибарян. Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 35.
В настоящей статье анализ норм Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации осуществлен с помощью данных справочно-правовых систем «Консультант-Плюс» и «КонсультантПлюс: региональное законодательство».
Ульихин Виктор Сергеевич - аспирант кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского государственного университета.
Ulikhin Victor Sergeevich -postgraduate student, department of constitutional, administrative and municipal law, Buryat State University.
