CC BY
17
12.10. ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫМИ (УСТАВНЫМИ) СУДАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Шериев Мурат Мурадинович. аспирант. Место учебы: Российский государственный университет правосудия. Подразделение: отдел конституционно-правовых исследований. E-mail: m_sheriev@mail.ru
Аннотация: В статье изучен вопрос о перспективах реализации социальной функции конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Также обобщен вклад конституционных и уставных судов в процесс социальной защиты населения, который констатируется многими авторами.
Можно с уверенностью утверждать, что организационно-правовая реализация основных законов в субъектах РФ, где отсутствуют конституционные или уставные суды, является малоэффективной. Именно поэтому, образование конституционных (уставных) судов в каждом субъекте Федерации является обязательным условием эффективной реализации основных законов субъектов РФ.
Ключевые слова: Конституция, Субъекты Российской Федерации, Социальная политика, Конституционные Суды субъектов, Законы.
PROSPECTS OF REALIZATION OF SOCIAL FUNCTIONS OF CONSTITUTIONAL (CHARTER) COURTS OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Sheriev Murat Muradinovich, postgraduate student. Place of study: Russian state university of Justice. Department: Constitutional law research department. E-mail: m_sheriev@mail.ru
Annotation: The article explored the prospects of the social function of constitutional (charter) courts of the Russian Federation. There is also summarized the contribution of constitutional and statutory courts in the process of social protection declared by many authors.
We can confidently assert that the organizational and legal implementation of the basic laws in the Russian regions, where there is no constitutional or statutory courts, is ineffective. That is why the formation of the constitutional (charter) courts in each subject is a prerequisite for effective implementation of the fundamental laws of the subjects of the Russian Federation.
Keywords: Constitution, Russian Federation Regions (subjects), Social policy, Constitutional regional courts, Laws.
Многие авторы отмечают, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ «выполняют в определенной мере правотворческую функцию, направленную на восполнение пробелов в законодательстве, осуществляя не только нормоконтроль, но и выполняя правооб-разующую роль. Решения конституционных (уставных) судов непосредственно применяются в деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Современная российская действительность содержит многочисленные примеры такого исполнения решений конституционных
(уставных) судов».1 Так, Постановлением Конституционного суда Республики Татарстан от 25 мая 2001 г. по поводу повременной оплаты услуг телефонной связи была выработана правовая позиция, согласно которой при повременной системе оплаты услуг местной телефонной связи, так же как и при абонентской системе оплаты, установленные законодательством льготы должны предоставляться гражданам в полном размере и не могут быть уменьшены, ограничены или отменены правоприменителями. Закрепленная законом скидка за пользование телефоном должна предоставляться со всей суммы, подлежащей оплате абонентом-льготником. Министерство связи Республики Татарстан исполнило решение суда. Согласно его приказу, независимо от действующей системы оплаты услуг местной телефонной связи (абонентской или повременной), льгота абонентам-гражданам предоставляется в размере 50% или 100% от тарифа абонентской либо повременной системы оплаты. На основе правовой позиции Конституционного суда Республики Татарстан, содержащейся в Постановлении суда от 24 ноября 2003 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан, регулирующих оплату жилья и коммунальных услуг в Республике Татарстан, Кабинет Министров Республики Татарстан 4 июня 2004 г. утвердил новое Положение о порядке и условиях оплаты жилья и коммунальных услуг. «Такие положительные примеры, - пишет С.Т. Артемова, - имеются практически по всем субъектам Российской Федерации, где созданы и функционируют конституционные и уставные суды. Поэтому подавляющее большинство решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ исполнено».2
Как отмечает Г.В. Синцов, «есть веские основания утверждать, что организационно-правовая реализация основных законов в тех субъектах Российской Федерации, где отсутствуют конституционные или уставные суды, является незавершенной и малоэффективной. Исходя из этого, фактическое образование конституционных (уставных) судов в каждом субъекте Федерации является обязательным и неизбежным условием эффективной реализации основных законов субъектов РФ»3 По его мнению, граждане и юридические лица в субъекте Российской Федерации, на территории которого функционирует конституционный (уставный) суд, имеют дополнительные гарантии защиты своих прав и свобод; «подтверждением тому служит статистика рассмотрения конституционными (уставными) судами дел по защите прав граждан. Так, например, Конституционный суд Республики Татарстан за период с 2000 г. вынес более 120 итоговых решений по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, а также по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод. Сегодня в большинстве региональных конституционных и уставных судов от трети до половины всех итоговых решений выносится по делам о защите прав граждан. В число таких регионов входят
1 Артемова С.Т. Роль решений конституционных (уставных) судов в деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации //Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 4. С. 20 - 23.
2 Там же.
3 Синцов Г.В. Учреждение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации как дополнительная институ-
циональная гарантия защиты прав и свобод человека и гражда-
нина //Государственная власть и местное самоуправление. 2013.
№ 12. С. 11 - 13.
Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Калининградская область, Карелия, Марий Эл, Санкт-Петербург и прочие. В ряде субъектов, включая Ингушетию, Коми, Татарстан и Чечню, количество подобных решений и вовсе составляет абсолютное большинство. Подобная статистика подтверждает востребованность органов конституционного правосудия и свидетельствует о возрастании степени доверия к ним. Основываясь на проведенном исследовании деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что в тех субъектах Российской Федерации, где подобные органы созданы и реально функционируют, имеется дополнительная институциональная гарантия защиты прав и свобод человека и гражданина. Граждане вправе обратиться в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации как с заявлением о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, так и с жалобой на нарушение их конституционных прав и свобод».4
В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Наличие третьей ветви государственной власти в субъектах Федерации - судебной является обязательным условием, обеспечивающим не только само правосудие, но и «баланс сдержек и противовесов» между представительной и исполнительной ветвями власти. Соответственно, при организации государственной власти на основе принципа федерализма и ее разделения судебная власть, будучи полноценной ветвью государственной власти, обладает всеми ее признаками, и она обязательна. Судебная власть осуществляется в том числе посредством конституционного судопроизводства (ч. 1 ст. 118 Конституции). Конституционное судопроизводство должно в идеале реализовываться не только Конституционным Судом Российской Федерации, но и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации.5
«Основной категорией дел конституционных (уставных) судов субъектов Федерации является рассмотрение жалоб граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Как правило, за защитой в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации обращаются граждане, наиболее остро нуждающиеся в социальной поддержке и помощи: пенсионеры, ветераны войны и труда, люди с ограниченными физическими возможностями, иные категории граждан, имеющие право на различные виды социального обеспечения (например, бывшие несовершеннолетние узники фашизма, жертвы политических репрессий, работники станций скорой медицинской помощи и т.д.)».6
Именно фактор социальной политики - может стать аргументом, подтверждающим спорный характер весьма распространенной позиции, в том числе в сре-
4 Там же.
5 Куликов А.В., Городилов А.А. Какая нужна конституционная (уставная) юстиция? (Ответ профессору С.А. Авакьяну на статью «Юбилей Конституционного Суда Российской Федерации: некоторые итоги и размышления») //Конституционное и муниципальное право. 2012. № 11. С. 60 - 63.
6 Минниханов Р.Н., Демидов В.Н. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации //Государство и право. 2013. № 3. С. 45.
де конституционалистов, согласно которой анализируемые суды являются «ненужными». В целом, на основании анализа актов конституционных уставных судов можно разделить мнение их судей о том, что указанные органы государственной власти «вносят заметный вклад в реализацию конституционного принципа социального государства».7
Значительный вклад конституционных и уставных судов в процесс социальной защиты населения констатируется многими авторами.8 Ключевым фактором роста обращений граждан и судебных дел в данной сфере является ситуация, охарактеризованная Председателем Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькиным как «обострение проблемы соотношения права и социальной справедливости», что «в современных условиях в значительной мере порождено именно отставанием права от потребностей меняющейся под влиянием глобализации социальной реальности» и эта общемировая проблема является для России особенно острой»; при этом конституционное правосудие обладает существенным потенциалом по решению данной проблемы: «ошибки в законодательстве, слабо просчитанные социальные последствия тех или иных законов, оторванность их от реальной социально-экономической ситуации в обществе, их несогласованность с общественным мнением, культурными традициями могут иметь обратный, негативный эффект для социальной справедливости в обществе и его развития. Именно такие несоответствия выявляются в ходе осуществления конституционного правосудия».9
Практика конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, как справедливо пишет В.Н. Демидов, «подтверждает тезис о том, что данные суды обеспечивают эффективную защиту социальных прав граждан и имеют реальную перспективу для дальнейшего ее совершенствования. Наиболее яркие и убедительные примеры принятых итоговых решений свидетельствуют в пользу того, что региональная конституционная и уставная юстиция является существенным фактором реализации принципа социального государства, важным инструментом совершенствования законодательства в области социальной защиты и социального обеспечения граждан. Чаще всего за защитой своих прав в конституционные (уставные) суды обращаются социально уязвимые категории граждан. Как правило, инициаторами подобных дел являются пенсионеры, ветераны войны и труда, труженики тыла, лица с ограниченными физическими возможностями, репрессированные и реабилитированные граждане, многодетные матери, а также лица, получающие или претендующие на получение мер социальной поддержки. Именно на указанные категории граждан традиционно приходится основная масса итоговых решений конституционных (уставных) судов в сфере соци-
10
альной защиты населения».
Так, Уставный суд Калининградской области Постановлением от 21 июня 2012 г. № 3-П по делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской
7 Минниханов Р.Н., Демидов В.Н. Указ. Соч. С. 45-46.
8 См. подробнее: Демидов В.Н. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по реализации принципа социального государства //Российская юстиция. 2013. № 8. С. 26 - 27.
9 Зорькин В.Д. Обеспечение социальной справедливости и защита социальных прав граждан в конституционном правосудии //Журнал конституционного правосудия. 2009. № 3.
10 Там же.
области пункта 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года № 473 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области» защитил права ветеранов военной службы, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф, к числу которых отнесены и жертвы катастрофы на Чернобыльской АЭС, на меры социальной поддержки при достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с действующим федеральным законодательством. Уставный суд Санкт-Петербурга по жалобе гражданки О.С. Савватеевой отстоял право заявительницы на получение ежемесячных доплат к государственной пенсии.11
В конституционных (уставных) судах заметно проявляется практика по социальной защите репрессированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий.12 К примеру, благодаря вынесению Конституционным судом Республики Ингушетия Постановления от 17 мая 2012 г. № 3-П (в связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Ингушетия) реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, была предоставлена такая мера социальной поддержки, как первоочередное получение путевок для санаторно-курортного лечения и отдыха. Уставный суд Калининградской области Постановлением от 11 марта 2010 г. № 2-П сохранил транспортные льготы лицам, пострадавшим от политических репрессий, и устранил дополнительные ограничения при предоставлении данной меры социального обеспечения. Постановлением Конституционного суда Чеченской Республики от 2 декабря 2011 г. № 1-П были подтверждены условия предоставления мер социальной поддержки реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, ветеранам труда и труженикам тыла.
«Тенденция развития правозащитной деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации показывает, - пишет В.Н. Демидов, -что помимо традиционно обращающихся категорий граждан появляются и другие субъекты, обжалующие нарушения своих социальных прав. В их числе, например, медицинские работники, сельские педагоги. В частности, Постановлением от 08 июля 2008 г. по жалобе гражданки Г.Н. Лешуковой, Конституционный суд Республики Коми защитил меры социальной поддержки, предоставляемые педагогам-пенсионерам, проживающим в сельской местности. Важная правозащитная позиция высказана в постановлении Конституционного суда Республики Карелия от 10 октября 2007 г. в связи с жалобой гражданки И.Н. Тепонайнен. Данным решением были защищены права на социальную поддержку педагогических работников государственных социальных учреждений, работающих и проживающих за пределами городов и непосредственно осуществляющих реабилитацию несовершеннолетних граждан. ».13 Конституционные (уставные) суды принимают решения и в иных сферах социальных отношений. В их числе, например, Постановление Уставного Суда
11 Постановление Уставного суда Калининградской области от 6 июня 2002 г. № 26-П «По делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области пункта 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года № 473 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области» //СПС КонсультантПлюс.
12 Там же.
13 Там же.
Свердловской области от 14 сентября 2009 г. по жалобе гражданина Г.Н. Рудого по вопросу установления размера минимальной заработной платы в муниципальных учреждениях. Конституционный суд Республики Татарстан принял Постановление от 15 ноября 2011 г. по жалобе Чистопольского городского отделения Татарстанской республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов, в котором указал на неправомерность привлечения к административной ответственности водителей маршрутных транспортных средств, находящихся в трудовом правоотношении с перевозчиком, поскольку такой водитель не является участником процедуры размещения заказа на транспортное обслуживание населения.
Все эти примеры достаточной мере доказывают вывод о том, что рассмотрение указанной категории дел является одним из приоритетных направлений деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В этой сфере они достигают значительных, общественно значимых результатов, являясь существенным фактором социальной стабильности Российских регионов.
Возникает вопрос о том, почему при таком позитивном характере деятельности конституционных (уставных) судов в социальной сфере не прекращаются попытки обосновать целесообразность их отсутствия в судебной системе России. Кроме того, большинство субъектов Российской Федерации так и не сформировали региональные органы судебного конституционного контроля. Представляется, что «заставить» их это сделать - наименее продуктивный (и маловероятный) вариант разрешения проблемы.
Итак, социальная значимость конституций и уставов субъектов Российской Федерации, во многом, предопределяется конкретикой социальных функций этих документов, одна из которых состоит в формировании дополнительных гарантий реализации норм-основ конституционного строя. В многонациональном федеративном государстве усилиями исключительно Федерального центра практически невозможно надлежащим образом создать условия для охраны труда и здоровья людей, обеспечить эффективную и, главное, адресную государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивать систему социальных служб в регионах и муниципальных образованиях, развивать иные гарантии социальной защиты (ч. 2 ст. 7 Конституции России), что обусловливает необходимость реализации социальной функции конституций и уставов российских регионов, в том числе на основе использования института регионального конституционного контроля, позволяющего толковать содержание конституций и уставов, проверять «социальное законодательство» на предмет его соответствие основному закону субъекта Российской Федерации.
Институт регионального судебного конституционного контроля позволяет реализовать социальную ценность конституций и уставов субъектов Российской Федерации на основе императивного указания законодателю на необходимость устранить выявленный конституционным (уставном) судом пробел правового регулирования. Такой вариант возможен, прежде всего, в том случае, если проверяемые нормы умаляют право граждан на предоставление им мер социальной поддержки и не могут быть преодолены без соответствующего правового регулирования органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Обосновывается целесообразность формирования правовых механизмов, повышающих роль актов конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации - как одного из основных элементов системы реализации социальной ценности региональных основных законов российских регионов - на общегосударственном уровне. Правовые позиции этих судов, в том числе по вопросам защиты социальных прав граждан при условии отсутствии их «дублирования» иными федеральными судами должны включаться в такой документ как «Обзор практики Конституционного Суда Российской Федерации» с соответствующим изменением его названия.
Список литературы:
1. Артемова С.Т. Роль решений конституционных (уставных) судов в деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации //Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 4. С. 20 - 23.
2. Синцов Г.В. Учреждение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации как дополнительная институциональная гарантия защиты прав и свобод человека и гражданина //Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 12. С. 11 -13.
3. Куликов А.В., Городилов А.А. Какая нужна конституционная (уставная) юстиция? (Ответ профессору С.А. Авакьяну на статью «Юбилей Конституционного Суда Российской Федерации: некоторые итоги и размышления») //Конституционное и муниципальное право. 2012. № 11. С. 60 - 63.
4. Минниханов Р.Н., Демидов В.Н. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации //Государство и право. 2013. № 3. С. 45.
5. Зорькин В.Д. Обеспечение социальной справедливости и защита социальных прав граждан в конституционном правосудии //Журнал конституционного правосудия. 2009. № 3.
6. Постановление Уставного суда Калининградской области от 6 июня 2002 г. № 26-П «По делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области пункта 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года № 473 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области» //СПС КонсультантПлюс.
