CC BY
103Оптимизация системы органов управления исполнительной государственной власти (прикладные аспекты)
Назин Г.И., Герловский Г.В., Девайкин Н.Ф., Воронова Э.Б., Корнеев В.В., Мартынов М.Ю.
Сургутский государственный университет
В качестве ресурса развития современной России ученые, занимающиеся проблемами государственного строительства, все чаще указывают на оздоровление государственного управления. При том, что только федеральный бюджет выделяет ежегодно на государственное управление 5-6 млрд. рублей, т.е. 2% от бюджета (больше, чем расходы на суды, здравоохранение, науку, сельское хозяйство, охрану окружающей среды), а в регионах доля расходов по этой статье в местных бюджетах еще выше и составляет 6%, эффективность этого управления признается исследователями весьма низкой. В качестве причины указывается на отсутствие целенаправленной работы по организации деятельности органов государственной власти и необходимость реформы управления. Однако подобная реформа невозможна без проведения глубоких эмпирических исследований, раскрывающих особенности функционирования органов государственной власти в современных российских условиях. Такую задачу решала группа ученых Сургутского государственного университета и руководителей аппарата управления администрации губернатора Ханты-Мансийского автономного округа в ходе исследования, проведенного в сентябре 2002 - феврале 2003 гг.
Целью исследования являлась выработка рекомендаций по оптимизации схемы управления на основе результатов анализа системы управления государственных органов исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа. Отметим, что в настоящее время ни в политической социологии, ни в управленческом менеджменте в должной мере не разработаны методологические принципы исследования таких специфических организаций, как органы государственной власти и, в частности, ее исполнительной ветви. В науке государственного управления сложился вакуум, когда прежние научные концепции командно-административной системы отброшены, а новые, отражающие специфику настоящего переходного периода еще не разработаны. Это создавало дополнительные трудности подготовки методологии и методического инструментария исследования.
В конечном счете основным исследовательским инструментом явилось моделирование информационных пластов деятельности органов исполнительной власти (ОИВ) округа. Каждый информационный пласт определял соответствующее направление исследований и методы информационного поиска. Первый информационный пласт -«нормативный» - включал реконструированные по косвенным сведениям структурные взаимосвязи. Основным методом, позволявшим получать эти сведения, выступал контент-анализ нормативных документов, включавший нормативные акты, регулирующие деятельность ОИВ округа на федеральном уровне и уровне субъекта Федерации; положения о структурных подразделениях; должностные инструкции и т.д. Второй информационный пласт - «практический» - это те структурные взаимосвязи, которые реально сложились, и те функции, которые практически выполняют руководители и сотрудники ОИВ округа. Методом исследования данного уровня выступал кластерный анализ результатов анкетных опросов, а также анализ документооборота и отчетов структурных подразделений. Третий информационный пласт - «гипотетический» - это структурно-функциональная модель, построенная по предложениям руководителей и сотрудников правительственного аппарата, полученных на основе интервьюирования, обобщенной экспертной оценки, а также экспертного опроса муниципальных служащих, оценивающих деятельность ОИВ округа.
Проведенное исследование показало, что действующая система управления в ХМАО в целом отражает основные тенденции, свойственные и другим субъектам Федерации.
Большинство проблем развития систем государственного управления в современной России объясняется стихийностью формирования федерального законодательства и отсутствием значительного числа регламентирующих управленческую деятельность документов. Действующая в субъектах Федерации система власти и управления в значительной степени сохраняет основные черты советской административной отраслевой системы, основанной на линейном соподчинении административных структур. Недостаточно иерархизированная схема управления приводит к тому, что функции аппаратного управления, функции специального отраслевого управления и функции управления отраслями общей компетенции не вычленены в самостоятельные блоки. По этой же причине в схемах управления недостаточно прослеживается взаимосвязь между стратегическим, тактическим и оперативным уровнями планирования. Следствием этого становилась фрагментация стратегического планирования по отраслям.
Наиболее значимым результатом исследования явилась выработка методологических принципов оптимизации системы государственного управления округа, которые,
Электронный журнал «Исследовано в России» 1136 http://zhurnal.ape.relarn.ru/articles/2004/105.html как представляется, могут являться общими, универсальными при построении модели управления и других субъектов Федерации.
В качестве первого такого принципа можно выделить использование «сферного» принцип формирования основных управленческих подразделений. Преобладающий сегодня в большинстве регионов «отраслевой» принцип построения схемы управления порождает пробелы в компетенции. Полномочия структурных подразделений «закрывают» лишь ту компетенцию в управлении, которая определена положениями об этих подразделениях. Но возникающие смежные зоны объектов управления остаются вне зоны их компетенции, вне поля внимания органов исполнительной власти. В результате структурные подразделения склонны к замкнутости, выполнению сугубо отраслевой компетенции, затрудняющей управление «буферными» зонами. Предложенный «сфер-ный» принцип управления позволяет устранить пробелы, неизбежно возникающие в результате неполноты компетенции и несовпадения полномочий субъектов управления с объектами управления.
Под сферой мы понимали совокупность объектов человеческой деятельности в границах, обеспечивающих целостность их взаимосвязей в процессе функционирования и управления. «Сферный» принцип призван дополнить отраслевой подход и компенсировать его недостатки, включая смежные зоны в объекты управления (схема управления представлена на рис. 1).
«Сферный» подход должен быть дополнен «углублением» схемы управления, ее иерархизацией. В сегодняшней российской практике государственного управления сложилась практика непосредственных руководящих указаний первого лица подразделениям разного уровня подчинения. Происходит это из-за слабой выраженности или отсутствия в управлении иерархии ее уровней. Проведенное исследование позволяет говорить о необходимости, как минимум, четырех уровней управления, возглавляемых иерархически соподчиненными руководителями. В качестве таковых уровней нами, например, были предложены министерства, охватывающие управлением отдельные сферы; министерства объединялись в комплексы управления, а те в свою очередь - в блоки, подчиняющиеся уже непосредственно председателю правительства.
Еще одним важным методологическим принципом оптимизации органов государственного управления субъектов Федерации, как представляется, является ресурсное обеспечение деятельности заместителя председателя правительства. В настоящее время в большинстве случаев статус заместителя председателя правительства как ответственного должностного лица не подкреплен организационно-аппаратными ресурсами. Он часто выступает посредником между департаментами (министерствами, комитетами, управлениями) и председателем правительства или своеобразным советником при
Электронный журнал «Исследовано в России» 1137 http://zhurnal.ape.relarn.ru/articles/2004/105.html председателе правительства. Но для принятия самостоятельных решений заместитель председателя правительства не располагает необходимыми ресурсами и механизмами управления, позволяющими эффективно влиять на положение сферы в целом и отдельных ее секторов, поскольку все ресурсные возможности сосредоточены в департаментах и комитетах. Решение данной задачи может быть найдено путем создания аппаратов управления при заместителях председателя правительства и министрах. Такими аппаратами должны являться, например, экспертно-аналитические подразделения: при первых заместителях председателя правительства (экспертно-аналитические комитеты), при заместителях председателя правительства (экспертно-аналитические управления) и при министрах (экспертно-аналитиче-ские отделы). Система экспертно-аналитических подразделений позволит осуществлять постоянный мониторинг блока, комплекса, сферы управления и информационно-аналитическое обеспечение принятия управленческих решений (схема экспертно-аналитических управлений представлена на рис. 2).
Исключительно большое внимание в оптимизации системы управления органов исполнительной власти субъектов Федерации необходимо уделить такому принципу, как соблюдение ими статуса органов государственного управления. В настоящее время в большинстве субъектов Федерации отраслевые органы управления одновременно являются и хозяйствующими субъектами, и органами управления. В этом случае происходит монополизация отрасли, что ведет к неэффективному использованию бюджетных средств. В этом случае государственный заказ становится чисто формальной процедурой, не влияющей на эффективность использования бюджетных средств. Поскольку функции заказчика и основного подрядчика находятся в одних руках, организация эффективного контроля за расходованием бюджетных средств становится невозможной. Следствием является создание локальных отраслевых монополий, блокирующих формирование негосударственного сектора экономики. В то же время собственно функции государственного управления структурные подразделения выполняют слабо. В большинстве отраслевых подразделений региональных органов управления отсутствуют подразделения, отвечающие за нормирование и стандартизацию, хотя широко представлены структуры, которым предоставлено право ведения хозяйственной деятельности, что противоречит природе власти. Основным видом финансового управления выступает бюджетное планирование и анализ его исполнения. Само исполнение бюджета осуществляется главным образом через департаменты (комитеты, управления). В действующей системе ОИВ округа эти статусы смешаны. В большинстве случаев департаменты, комитеты, управления осуществляют хозяйственную деятельность, тем самым властные полномочия передаются хозяйствующим субъектам. В ряде случа-
Электронный журнал «Исследовано в России» 1138 http://zhurnal.ape.relarn.ru/articles/2004/105.html ев предоставление статуса и прав юридического лица необоснованно, поскольку не вызвано выполнением полномочий, возложенных на данный орган управления. В результате структурные подразделения органов исполнительной власти по статусу и характеру деятельности не столько отвечают функциям органов государственного управления, сколько являются государственными учреждениями. Таким образом, в них совмещаются регулятивные функции, контрольные функции и функции предоставления услуг. Они сами себя нормируют, регулируют и контролируют. Кроме того, вследствие этого в органах исполнительной власти имеет место совмещение функций государственного служащего с функциями работника бюджетного учреждения.
Наконец, важным направлением трансформации системы управления является формирование системы вертикального взаимодействия органов государственной власти с муниципальными органами управления. В настоящее время в большинстве субъектов Федерации имеет место централизация средств отраслей в соответствующих отраслевых программах и финансирование этих программ напрямую на подрядчиков, в обход местных бюджетов. Это не только ставит органы местного самоуправления в зависимое положение, но и снижает эффективность использования средств (невозможно организовать должный контроль без заинтересованности органов местного самоуправления). Фактически каждое отраслевое подразделение региональных органов государственной власти формирует самостоятельную систему взаимоотношений с органами местного самоуправления. При этом нередко нарушается компетенция органов местной власти. В то же время в недостаточной мере выполняются задачи по разработке нормативов и минимальных социальных стандартов для муниципалитетов.
Перечисленные выше методологические принципы были положены в основу рекомендаций, разработанных исследовательской группой с целью оптимизации системы управления органов исполнительной власти Ханты-Мансий-ского автономного округа.
Сочетание «сферного» подхода с использованием иерархического принципа построения схемы управления позволило определить следующие основные звенья этой схемы в виде блоков, комплексов, министерства:
• Блок организационно-административного обеспечения. В него включаются государственные органы, обеспечивающие организационное, аппаратное, аналитическое и информационное сопровождение деятельности губернатора и правительства. Эти органы не выполняют функции органов исполнительной власти, а обеспечивают их деятельность.
• Блок финансово-экономический. В нем группируются органы государственного управления, обладающие общей компетенцией. Они оказывают управленче-
Электронный журнал «Исследовано в России» 1139 http://zhurnal.ape.relarn.ru/articles/2004/105.html ское воздействие на всю сферу ответственности правительства округа. В этом блоке выделяется имущественно-экономический комплекс.
• Блок строительства и жизнеобеспечения - в данном блоке сосредоточены органы управления сферами, связанными с обеспечением доли государственной ответственности за удовлетворение основных жизненных потребностей населения, в первую очередь в жилье, коммунальных услугах и энергообеспечении. В этом блоке выделяется комплекс жизнеобеспечения.
• Блок ресурсно-индустриальный. В этом блоке группируются государственные органы, осуществляющие непосредственное хозяйственное управление отраслями на принципах государственного заказа и через отраслевые программы развития. В данном блоке выделяется ресурсно-промышленный комплекс.
• Социальный комплекс. Он включает сферу образования и культуры и сферу социальной защиты и здравоохранения.
В качестве основных структурных подразделений блоков и комплексов были предложены министерства, отвечающие за сферу в целом и призванные заменить департаменты, ориентированные в большей мере на «отраслевой» подход. В ряде случаев в качестве основных структурных подразделений было предложено образовать комитеты и управления.
Большинство министерств создается путем преобразования из существующих департаментов и комитетов. Однако в ходе исследования выяснилось, что есть ряд сфер органов исполнительной власти, компетенция которых «не закрывалась» существовавшими управленческими подразделениями. Поэтому исследовательской группой было предложено создать и включить в систему органов исполнительной власти округа ряд новых подразделений.
К их числу в первую очередь относится комитет стратегического анализа и прогноза. Дело в том, что система управления оказалась сориентирована на решение задач текущего содержания инфраструктуры. В структуре органов исполнительной власти округа отсутствовали специальные подразделения, занимающиеся стратегическим планированием, мониторингом, перспективной подготовкой правовых актов. Монопольным источником информации с мест выступали отраслевые структурные подразделения. Ключевыми понятиями разработки стратегических задач выступают безопасность общества и государственных структур и права граждан. Вокруг них и необходимо строить систему стратегического управления округом. Важным элементом системы стратегического анализа и прогноза выступает научно-экспертный совет, включающий руководителей аналитических, информационных, правовых, кадровых подразделений, а также представителей региональной науки.
Кроме создания указанного комитета, в системе метауправления предложено осуществить следующие изменения: комитет по информационным ресурсам преобразовать в комитет по информационным ресурсам и информационной безопасности; создать управление по работе с общественными объединениями и религиозными организациями; юридическо-правовое управление преобразовать в государственно-правовое управление; создать и включить в администрацию централизованную бухгалтерию, а также контрольно-ревизионное управление.
Целесообразно создать в системе финансового управления собственное казначейство Ханты-Мансийского автономного округа. В силу утраты структурным подразделением прав юридического лица, в него следует включить отдел договорных отношений.
В числе вновь создаваемых подразделений следует отметить особую важность развития собственного казначейства. Его задачей является обеспечение казначейского исполнения Правительством окружного бюджета в соответствии с законами округа, эффективности использования расходуемых бюджетных средств, а также повышение уровня управления Правительством округа бюджетно-финансовой сферой на территории ХМАО.
Механизмы финансового управления посредством бюджетного планирования и казначейского контроля необходимо дополнить четкой схемой осуществления госзаказа и инвестиционной политики. Нецелесообразно в рамках Министерства финансов создавать для этого специальные и дополнительные структурные подразделения. Содержательную работу по подготовке госзаказов и инвестиционных проектов должны осуществлять отраслевые департаменты (комитеты, управления). При финансовом управлении необходимо создать сравнительно небольшие отделы по подготовке госзаказа и инвестиционным проектам. За ними должны быть закреплены функции проверки представленных материалов по госзаказу и инвестиционным проектам, их оформления и контроля за исполнением.
Еще одним предлагаемым структурным является создание министерства трудовых ресурсов и инновационных технологий, включающего департамент по профессиональному образованию и управление по труду. Необходимость его создания аргументируется тем, что органы управления осуществляют регулирование рынка труда и сферы занятости, используя, в том числе, непосредственное управление развитием профессионального образования, науки и технологии. Целью управления является достижение адекватного состояния системы профессионального образования потребностям производства и решение таким образом проблемы занятости населения. Другим вектором управления является обеспечение внедрения в производство передовых тех-
Электронный журнал «Исследовано в России» 1141 http://zhurnal.ape.relarn.ru/articles/2004/105.html нологий через подготовку профессиональных кадров, выстраивание цепочки: наука -технология - профессиональное образование - производство - занятость.
Создается также министерство промышленности, в состав которого входит создаваемый департамент промышленности и бизнеса, включающий, в том числе, передаваемый ему комитет по туризму.
Решая другую важную проблему для органов исполнительной власти Ханты-Мансийского автономного округа, связанную с определением их статусности, исследовательской группой были выработаны рекомендации, позволяющие придать этим органам функции, адекватно соответствующие характеру их властных полномочий. С этой целью было предложено оставить за ОИВ округа только компетенцию государственного управления, выделить из нее компетенцию производства и предоставления товаров и услуг, передав их государственным учреждениям и предприятиям, муниципалитетам. Главной функцией органов исполнительной власти округа должно быть формирование государственного заказа. Производство услуг и товаров должны осуществлять государственные предприятия и учреждения.
Кроме того, немаловажно, что это позволит сделать понятной и «прозрачной» схему финансирования. Финансироваться должны не органы власти (департаменты, комитеты, управления), поскольку это ликвидирует принцип разделения хозяйственного управления и хозяйственной деятельности, а производители услуг и товаров. Деньги в соответствии с бюджетом необходимо перечислять напрямую через казначейство из бюджета округа в бюджеты государственных учреждений и предприятий, муниципалитетов, непосредственно предоставляющих услуги и товары населению. Задачей министерств является формирование государственного заказа на эти товары и услуги учреждениям и предприятиям. Поэтому в сфере финансов функции ОИВ округа должны заключаться в нормировании, анализе бюджетных потребностей, формировании бюджета и хода его исполнения, контроле за выполнением госзаказа в соответствии с установленными нормами и выделенными средствами.
Одновременно это позволяет устранить практику ведения структурными подразделениями ОИВ округа хозяйственной деятельности. В результате можно действительно добиться соблюдения сотрудниками ОИВ статуса госслужащих и за счет этого приведения штатной численности органов исполнительной власти округа в соответствие с реальными потребностями управления. Математическая модель расчета этой потребности была разработана и представлена исследовательской группой.
Наконец, с целью оптимизации взаимодействия системы органов исполнительной власти с муниципальными органами власти в Ханты-Мансийском округе исследовательской группой были предложены рекомендации по совершенствованию норматив-
Электронный журнал «Исследовано в России» 1142 http://zhurnal.ape.relarn.ru/articles/2004/105.html но-законодательной деятельности. В первую очередь необходимо нормативно определить объем компетенции отраслевых органов управления Правительства округа по работе с органами местного самоуправления, в том числе предусмотреть в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность структурных подразделений Правительства, разделы, предусматривающие взаимодействие с органами местного самоуправления. Включить в них описание пределов их полномочий в отношении органов местного самоуправления. Немаловажно законодательно определить основы правового статуса органов государственного управления во взаимодействии с муниципальными органами. Соответствующие изменения должны быть внесены в законодательство о бюджетном процессе и иные нормативные акты, регулирующие основные управленческие процессы по взаимодействию с муниципалитетами.
Результатом трансформации схемы и структуры управления ОИВ округа в соответствии с рекомендациями, предложенными по результатам исследования, должно стать формирование компактного, эффективно функционирующего аппарата государственного управления Ханты-Мансийского автономного округа.
ГПредседательПравитёльства
Рис. 1. Примерная схема соотношения блока, комплекса и сфер управления
Рис. 2. Схема экспертно-аналитических подразделений
