CC BY
106
3. В российском законодательстве не содержится различий между понятиями «иностранная некоммерческая неправительственная организация» и «международная неправительственная организация».
4. При анализе становления гражданского общества в Российской Федерации, определении проблем и перспектив его дальнейшего развития представляется целесообразным использование термина «некоммерческие неправительственные организации» (или «неправительственные некоммерческие организации»).
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации «О Классификаторе правовых актов» от 15 марта 2000 г. № 511 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2000. - № 12, ст. 1260.
2. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // Российская газета. - 2010. - 18 апр.
3. Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 12 марта 2002 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 11, ст. 1018.
4. Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ // Российская газета. - 2006. - 17 янв.
5. Правовые основы деятельности НПО в Российской Федерации. Проблемы и направления совершенствования / Комитет Г осударственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций. -М., 2004. - С. 19.
6. Погорельская С.В. Неправительственные организации и политические фонды во внешней политике Федеративной Республики Германия / Ин-т науч. информ. по обществ. наукам РАН. - М.: Наука, 2007. - 207 с.
7. URL: http://www.minjust.ru/nko/predostavlenie_informacii (дата обращения: 25.01.2014).
8. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 23 мая 1968 г. № 1296 (XIV).
9. URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-npo.nsf/ (дата обращения: 25.01.2014).
10. URL: http://www.un.org/ru/ecosoc/docs/1950resolutions.shtml (дата обращения: 25.01.2014).
Мысин Сергей Васильевич, кандидат юридических наук, эксперт Института проблем политического управления, г. Москва, Россия, e-mail: [email protected].
Mysin Sergey Vasilevich, candidate of law sciences, expert of Institute of Political Management Problems, Moscow, Russia, e-mail: [email protected].
УДК 342.4(571.54) ©М.А. Цыремпилова
ОБЕСПЕЧЕНИЕ СООТВЕТСТВИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОМУ И РЕГИОНАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
Статья посвящена проблеме дефектности муниципальных правовых актов и содержит анализ несоответствий муниципальных правовых актов действующему федеральному и региональному законодательству по материалам уполномоченного органа по ведению федерального регистра муниципальных правовых актов в Республике Бурятия.
Ключевые слова: дефектный правовой акт, муниципальный правовой акт, несоответствие муниципальных правовых актов действующему законодательству.
M.A. Tsyrempilova
PROVISION OF CONFORMITY OF MUNICIPAL LEGAL ACTS TO FEDERAL AND REGIONAL LEGISLATION ON THE EXAMPLE OF THE REPUBLIC OF BURYATIA
The articlre is devoted to the problem of imperfection of municipal legal acts and it contains the analysis of nonconformity of municipal legal acts to existing federal and regional legislation on materials of the authorized body for conducting federal register of municipal legal acts of the Republic of Buryatia.
Keywords: defectivelegalact, municipallegalact, thediscrepancyof municipallegalactswith applicablelaw.
Проблемы соответствия муниципальных правовых актов действующему законодательству выделяются особо, поскольку представляют собой самый первый, близкий населению, его интересам, трудностям блок или уровень нормативных актов, от качества которого зависит эффективность работы всей системы законодательства Российской Федерации.
В юридической литературе, посвященной проблематике муниципального правотворчества, содержатся различные требования к муниципальным правовым актам, а точнее, правовым актам в целом. Но поскольку муниципальные правовые акты являются видовым понятием по отношению к родовому «правовой акт», постольку общие требования к правовым актам распространяются и к муниципальным.
Требования, которые относятся к содержанию правового акта, - это наиболее явные, очевидные условия. Их можно охарактеризовать как первостепенные, без которых акт как документ не будет иметь четкой структуры, содержание его не будет соответствовать актам более высокой юридической силы.
Представляется обоснованным вывод Н.А. Антоновой о выделении двух основных групп требований, но, на наш взгляд, только относящихся к содержательной стороне: это требования законности и организационнотехнические требования [1].
Законность распространяется как на порядок принятия акта, так и на содержание акта. Требование законности муниципальных правовых актов к содержанию предполагает соответствие актам большей юридической силы.
Несоблюдение требований законности и организационно-технических требований влечет возникновение дефектных актов.
В науке под дефектными понимаются акты, принятые с нарушением предъявляемых к ним требований, независимо от того, нарушены ли требования законности или организационно-технические требования [2].
Дефектность муниципальных правовых актов в Республике Бурятия выявляется различными государственными органами, осуществляющими соответствующий контроль. Так, уставы муниципальных образований и изменения в них проверяются на соответствие действующему законодательству территориальным органом Министерства юстиции Российской Федерации при государственной регистрации; правовую экспертизу иных муниципальных правовых актов проводит уполномоченный орган по ведению регистра муниципальных правовых актов - орган субъекта Российской Федерации.
Органами местного самоуправления в Республике Бурятия по результатам проведения экспертизы допускаются типичные нарушения федерального законодательства, законодательства Республики Бурятия, уставов муниципальных образований и правил юридической техники. Их перечень довольно велик. Рассмотрим наиболее распространенные из них [3].
1. Нарушение порядка подписания акта.
Решения Совета депутатов (муниципальные нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления) подписываются не уполномоченными на то должностными лицами (председателем Совета депутатов, руководителем или заместителем главы администрации), что не соответствует п. 13 ч. 4 ст. 35 федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - федеральный закон).
2. Нарушение порядка вступления в силу акта.
Достаточно часто муниципальные образования не публикуют и не представляют в уполномоченный орган по ведению регистра муниципальных правовых актов сведения об опубликовании муниципальных актов,в то время как сами содержат условие о вступлении в силу лишь с момента опубликования, при этом указанные акты применяются как действующие.
3. Превышение полномочий муниципального образования в принятии муниципальных актов.
Органами местного самоуправления принимаются (издаются) акты, не входящие в полномочия муниципального образования, в следующих сферах:
а) обращения граждан.
Федеральным законом от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» право регулировать вопросы защиты прав граждан на обращение, устанавливать дополнительные гарантии такого права предоставлено только субъекту Российской Федерации, но не органам местного самоуправления.
б) старосты.
В базе данных Федерального регистра муниципальных правовых актовимеются акты муниципальных образований Республики Бурятия, регулирующие отношения, связанные с институтом старосты населенного пункта на территории поселения.
Вместе с тем абз. 2ч. 3 ст. 27 закона Республики Бурятия от 05.09.1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия», который вводил на законном основании институт старост при органах местного самоуправления в Республике Бурятия, признан утратившим силу. В настоящее время действующим законодательством данный вопрос не установлен и не регулируется.
4. Несоответствие федеральным нормам в определенной сфере:
а) административные регламенты предоставления муниципальных услуг
Некоторыми актами определяется, что предоставление муниципальной услуги осуществляет какое-либо структурное подразделение администрации муниципального образования, тогда как на основании п. 2 ст. 2 федерального закона муниципальная услуга предоставляется органом местного самоуправления. При этом устав муниципального образования не содержит информации об органе местного самоуправления, осуществляю-
щем функции исполнительно-распорядительного органа, кроме как администрации. Отсюда следует вывод, что органом, предоставляющим муниципальную услугу, является администрация муниципального образования, а не его структурное подразделение.
б) муниципальная служба
В муниципальных актах содержатся положения, противоречащие федеральному и региональному законодательству, регулирующему соответствующие положения, в части различий в установлении доплат, оснований и порядка выплаты, квалификационных требований к муниципальным служащим и др.
В актах, устанавливающих отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, часто дублируются в усеченном виде, фрагментарно либо дополняются положения федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Однако запретов на дублирование нижестоящими нормативными правовыми актами положений, установленных актами, имеющими большую юридическую силу, действующим российским законодательством не установлено. Данная позиция неоднократно была подтверждена высшими судебными инстанциями Российской Федерации, в том числе Конституционным судом РФ (так, например, в постановлении от 15 декабря 2003 г. № 19-П).
5. Нарушение единства терминологии.
В муниципальных нормативных правовых актах используется иная терминология, нежели установленная Гражданским, Налоговым кодексами Российской Федерации («комплекс имущества», «налогооблагаемая база», «предприниматель», «инвентаризационная оценка»).
6. Нарушения при определении правовой основы регулирования правоотношений в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.
Некоторые муниципальные нормативные правовые акты содержат ссылку на то, что положения о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования разработаны в соответствии с нормативными актами Республики Бурятия. Ссылка на нормативные правовые акты Республики Бурятия неправомерна, поскольку в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации.
7. Нарушение прав граждан, установленных законом
В некоторых муниципальных нормативных правовых актах, направленных на реализацию норм закона Республики Бурятия от 16.10.2002 г. № 115-Ш «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», устанавливается, что выполнение кадастровых работ и проведение кадастрового учета гражданин обеспечивает за свой счет. При этом указанный закон Республики Бурятия в ч. 2 ст. 1.3 определяет, что финансирование расходов, связанных с выполнением кадастровых работ в отношении земельных участков, предоставляемых в собственность бесплатно, осуществляется из республиканского бюджета в виде субсидий, предоставляемых бюджетам муниципальных образований.
8. Нарушение перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности.
В некоторых муниципальных нормативных правовых актах содержится иной перечень имущества, нежели установленный ст. 50 федерального закона (перечень закрытый).
9. Нарушение федерального законодательства при определении полномочий органов местного самоуправления.
Отнесение к полномочиям главы муниципального образования в сфере управления муниципальной собственностью определения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений не соответствует требованиям федерального законодательства. Согласно п. 5 и 6 ч. 10 ст. 35 федерального закона указанные полномочия относятся к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления.
10. Нарушение федерального законодательства при регулировании арендных правоотношений.
В силу ч. 1 и 5 ст. 17.1 федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» начиная со 2 июля 2008 г. договоры аренды в отношении нежилых помещений, являющихся муниципальной собственностью, могут быть заключены только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров. При этом порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом. Федеральная антимонопольная служба издала соответствующий приказ от 10 февраля 2010 г. № 67.
В нарушение указанных федеральных норм в муниципальных нормативных правовых актах устанавливается порядок заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества.
11. Нарушение федерального законодательства при предоставлении земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством.
Некоторые муниципальные нормативные правовые акты определяют предоставление земельных участков в собственность или в аренду для целей, не связанных со строительством, физическим и юридическим лицами. Указанная муниципальная норма не соответствует ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой указанное право закреплено только за гражданами.
12. Нарушения при определении методики арендной платы.
В некоторых муниципальных нормативных правовых актах установлен показатель коэффициента типа деятельности под проведение азартных игр и пари, включая помещения культурно-зрелищных и иных организаций, в которых осуществляется проведение азартных игр и пари; под размещение игровых автоматов, что не соответствует федеральному законодательству, так как согласно ч. 4 ст. 5 федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» игорные заведения (за исключением букмекерских контор и тотализаторов) могут быть открыты исключительно в игорных зонах (в их перечень Республика Бурятия не входит).
13. Нарушения при регулировании правового статуса муниципальных учреждений.
В силу ч. 1 ст. 14 федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» учредительным документом некоммерческих организаций является устав, утвержденный учредителями (участниками, собственником имущества), для общественной организации (объединения), фонда, некоммерческого партнерства, автономной некоммерческой организации, частного или бюджетного учреждения. Вместе с тем отдельными муниципальнымиправовымиактами утверждается Положение о муниципальном бюджетном учреждении района.
Муниципальные нормативные правовые акты определяют также, что бюджетные учреждения создаются администрацией муниципального образования, тогда как согласно ч. 1 ст. 9.2. федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение - Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
14. Нарушения при определении элементов налогообложения.
В соответствии с абз.5п. 4 ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации при установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, такие элементы налогообложения, как налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по местным налогам и налогоплательщики определяются Налоговым кодексом Российской Федерации.
В некоторых актах отсутствуют нормы, регламентирующие порядок и сроки уплаты налогов.
15. Нарушения при установлении льгот.
Ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации установлены налоговые ставки в зависимости от категории земель. В отдельных актах не указаны категории земель, для которых предусмотрено снижение налоговой ставки.
В некоторых актах нет критерия, характеризующего конкретного налогоплательщика и позволяющего отнести его к категории налогоплательщиков, для которых предусмотрено снижение налоговых ставок.
Так, устанавливаются индивидуальные льготы по уплате налога (например, Аршанская средняя общеобразовательная школа, детский сад «Ручеек», местная администрация, Хойморский дацан «Равжалин», дацан «Бод-хидхарма», православная церковь), что противоречит ч. 1 ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации. Указанная федеральная норма определяет, что льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.
16. Нарушения при самообложении граждан.
В соответствии с ч. 2 ст. 56 федерального закона вопросы введения и использования указанных в ч. 1 настоящей статьи разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).
Таким образом, акты о самообложении граждан, в виде решения Совета депутатов, приняты с превышением компетенции представительного органа местного самоуправления.
17. Нарушения правил юридической техники.
В муниципальных правовых актах выявляется множество нарушений правил юридической техники. Среди них наиболее встречающиеся - ссылки на утратившие силу нормативные правовые акты; использование сокращенных аббревиатур без указания на сокращения («МО СП», «МО»); подписание приложений к акту и самого акта разными должностными лицами, отсутствие указанных в акте приложений; вместо указания наименований органов в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации указаны «исполнительно-распорядительный орган» либо «представительный орган поселения»; наличие персонифицированных норм (конкретные фамилии сотрудника) и др.
Анализ нарушений федерального и регионального законодательства в муниципальных правовых актах Республики Бурятия показал, что несоответствия касаются различных сфер общественных отношений, однако вызваны чаще всего неверным толкованием и реализацией федеральных и региональных норм, а также нарушением правил юридической техники. Причин тому множество, тем не менее основная, на наш взгляд, - это недостаточная профессиональная подготовка кадров, которая вызвана, в свою очередь, нехваткой денежных поступлений в бюджеты муниципальных образований Республики Бурятия.
Литература
1. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления: дис. ... д-ра юр. наук. - М., 2009. -С. 234.
2. Антонова Н.А. Указ. соч. С. 272
3. Использована информация о типичных нарушениях действующего законодательства и уставов муниципальных образований, правил юридической техники, выявленных в ходе проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов по состоянию на 1 марта 2012 года, предоставленная уполномоченным органом по ведению федерального регистра муниципальных правовых актов в Республике Бурятия.
Цыремпилова Мария Анатольевна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия» Министерства юстиции Российской Федерации, e-mail: [email protected], тел. +79252888370
Tsyrempilova Mariya Anatol ’evna, postgraduate student, department of constitutional and municipal right, Russian Law Academy, Ministry of Justice of the Russian Federation. Ibigraduate studentof the Department of constitutional and municipallaw, State educationalagency of higher education "Russian Legal Academy of Ministry of Justice of the Russian Federation", e-mail: [email protected], tel. +79252888370.
