CC BY
111
Еремин А. Р., Кулагин С. В.
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ КАК РЕЗУЛЬТАТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
6. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
6.1. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ КАК РЕЗУЛЬТАТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Еремин Алексей Роальдович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права
Место работы: Мордовский государственный университет
Кулагин Сергей Валерьевич, магистрант
Место учебы: Мордовский государственный университет
kasten [email protected]
Аннотация: в статье рассмотрены особенности муниципального правотворчества по принятию муниципальных правовых актов, определены требования, предъявляемые к муниципальным правовым актам, дефекты актов и предложены мероприятия по устранению дефектов муниципальных правовых актов.
Ключевые слова: муниципальный правовой акт, муниципальное правотворчество, местное самоуправление, дефекты правовых актов, экспертиза, оценка воздействия и эффективности.
MUNICIPAL LEGAL ACT AS RESULT OF MUNICIPAL LAW-MAKING
Eremin Alexey R., doctor of law, professor, head of the chair of theory and history of the state and law Place of employment: Mordovian State University
Kulagin Sergey Valeryevich, undergraduate of the second year of training Study place: Mordovian State University
kasten [email protected]
Abstract: in article features of municipal law-making on adoption of municipal legal acts are considered, requirements imposed to municipal legal acts defects of acts are defined and actions for elimination of defects of municipal legal acts are offered.
Keywords: municipal legal act, municipal law-making, local government, defects of legal acts, examination, assessment of influence and efficiency.
В целях обеспечения наиболее эффективного осуществления муниципальной власти, принятия решений по вопросам местного значения муниципальные образования наделены правом самостоятельно, издавать нормативные правовые акты.
Муниципальное правотворчество является одной из обязательных форм реализации как муниципальной (публичной) власти, так и права на осуществление местного самоуправления [9, с. 11].
ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления указывает правотворческую инициативу граждан (ст. 26). Это говорит о том, что население муниципального образования может также быть субъектами муниципального правотворчества [7, с. 36].
С этим можно согласиться, потому что именно население муниципального образования самым точным образом видят проблемы и пробелы в правовом регулировании того или иного общественного отношения, и правотворческая инициатива может являться одной из
самых эффективных из всех видов участия населения в осуществлении местного самоуправления [8, с. 41].
Сама идея местного самоуправления предусматривает не только активное участие человека в рассмотрении вопросов обеспечения жизнедеятельности конкретного общественного организма, она исходит из необходимости формирования таких условий, при которых человек будет управлять самим собой [10, с. 4].
Нужно указать, что за каждым принятым муниципальным нормативным правовым актом расположена необходимость исполнения важных социальных, экономических, управленческих и иных проблем. Последние, в связи с функциями и целями местного самоуправления, рассматривая тенденции его развития, смогут появляться и развиваться всегда. В этом случае обязательно появятся и обретут громкое звучание вопросы качества подготовки и содержания муниципальных нормативных правовых актов.
Уровень качества рассматриваемых муниципальных актов можно рассмотреть в нескольких понятиях:
Во-первых, в результатах регулирующего воздействия на общественные отношения, которые были
Социально-политические науки
3'2017
подвержены упорядоченному правовому режиму;
Во-вторых, собственно в оценке качества подготавливаемого и издаваемого нормативного правового акта.
Уровень качества в одном случае, связанный с оценкой регулирующего воздействия муниципальных нормативных правовых актов, является достаточно новой. Вопросы оценки правового воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов отразились сравнительно недавно - в середине 2013 г. в связи с принятием определенного правового акта [2]. Ст. 7 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была дополнена ч. 6, устанавливающей проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях установления положений, необоснованно делающих затруднительны выполнение этой деятельности.
Определение меры качества в следующем случае применяется достаточно редко. В законодательстве иногда, но достаточно редко можно увидеть требования, предъявляемые к правотворчеству, в том числе муниципальному.
При этом к основным принципам правотворчества и требованиям к нему, относящимся к рассматриваемым вопросам, можно отнести: планомерность и своевременность принятия (издания) правовых актов; обязательность формирования механизма реализации правовых актов; исполнение норм юридической техники; осуществление экспертизы (правовой, лингвистической, антикоррупционной) проектов нормативных актов.
Впервые правовые основания муниципального правотворчества закреплены в ст. 7 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ч. 1 указанной статьи установлено, что «по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты».
Рассматривая масштаб и закономерности создания количества муниципальных нормативно-правовых актов, достаточно сложно осуществляются задачи выявления их недостатков, а кроме этого приведения в соответствующее качество. В настоящее время выполнение указанных задач отражается в возможностях функционирования органов прокуратуры и Минюста России.
Меры прокурорского реагирования, прежде всего, отражены в актах протеста на создание муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих законам, с требованием их отмены или изменения, в отдельных случаях - в требованиях их принятия с целью исполнения федерального и местного законодательства.
В качестве примера можно рассмотреть статистические данные о работе органов прокуратуры в одном субъекте Российской Федерации - Республике Мордовия. На основании справки о состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции по итогам работы за 1 полугодие 2016 года Прокуратурой РМ выполнен значительный объем работы по антикоррупционной экспертизе регионального законодательства и правовых актов органов местного самоуправления. После прокурорского вмешательства были исключены коррупционные факторы более чем из 600 нормативных актов и их проектов [2].
Таким образом, прочная защита, помогающая выявлению и устранению недостатков российского муниципального правотвочества, предоставляет антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.
Как минимум, 2 из 12 коррупциогенных факторов, указанных в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [4], прямо отражают возможные недостатки итогов правотворческой деятельности, которые имеют отношение к области издания нормативных правовых актов муниципального правотворчества. Эти факторы выражены так:
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (наличие бланкетных и отсылочных норм, помогающих в принятии подзаконных актов, вмешивающихся в полномочия государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявших первоначальный нормативный правовой акт);
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов) [6, с. 14].
Таким образом, основной задачей является создание методических рекомендаций по подготовке муниципальных нормативных правовых актов. Методика будет способствовать развитию учета лучших и современных научных результатов в исследовании вопросов лингвистического, юридико-технического, антикоррупционного обеспечения подготовки таких актов. При успешной апробации такой методики потребуется ее утверждение для использования на общероссийском уровне.
Фундаментальной основой достижения качественной практики муниципального правотворчества должны выступить организация и осуществление программ дополнительного профессионального образования муниципальных служащих, участвующих в процессе нормотворчества. Причем с учетом многочисленности муниципальных образований, их удаленности и ради исключения излишних командировочных расходов на такое обучение приоритетной основой реализации таких программ должны выступать дистанционные формы проведения занятий.
Начала осуществления данных мер, считаем, поможет определить и разработать соответствующие запросам настоящего времени новые предложения по повышению качества муниципального правотворчества и его развитию.
В условиях правового дефицита государственного регулирования муниципальное правотворчество может помочь в устранении пробелов в праве, укреплению законности и правопорядка в границах муниципального образования и повышению уровня юридической защиты граждан. Только в органы местного самоуправления обращаются жители муниципального образования с возникшими вопросами.
Только органы местного самоуправления первыми узнают о существующих потребностях граждан и обязаны незамедлительно реагировать на них, в т. ч. с помощью правового регулирования.
Если изучать «правотворчество» как право правотворческого органа на издание нормативных актов, то заслуживают внимания границы свободы усмотрения.
Муниципальное правотворчество является и деятельностью органов местного самоуправления, и деятельностью населения непосредственно, и принятие (издание) муниципальных правовых актов, и заключение договоров, в связи с чем, актуальным будет появление в правовом поле единого понятия, затрагивающие собой все его итоги. Таким может быть определе-
Еремин А. Р., Кулагин С. В.
МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ КАК РЕЗУЛЬТАТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
ние «акты муниципального образования». В этой ситуации систему актов муниципального образования можно рассмотреть таким образом:
- собственно акты муниципального образования (устав муниципального образования);
- акты непосредственного правотворчества (муниципальные правовые акты, принимаемые на местных референдумах и сходах граждан);
- акты опосредованного правотворчества (муниципальные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также муниципальные договоры (соглашения)) [5, с. 22].
Муниципальное правотворчество является деятельностью по созданию (принятию, изданию, заключению) правовых актов, нацеленных на, разрешение конкретных на основе действующего законодательства проблем.
Процедура принятия муниципальных правовых актов и заключения соглашений (договоров) должна выполняться в точном соответствии с закрепленным порядком. Этот порядок может быть установлен муниципальными правовыми актами (в первую очередь уставом соответствующего муниципального образования), а в отношении заключения соглашений - также федеральным и региональным законодательством.
Правовые акты должны проверяться в полной мере на предмет их соответствия закону, правилам юридической техники и т.д.; коррупциогенность акта - только один из возможных его дефектов
Под дефектным актом в правовых источниках понимают акт, принятый с нарушением необходимых для него требований, вне зависимости от того, нарушены или нет нормы законности или организационно-технические требования. Качественный нормативный правовой акт - это акт, который принят в соответствии со всеми предъявляемыми к нему требованиями [12, с. 28].
Отсутствие точной регламентации, разрозненность нормативных актов муниципальных органов, низкая квалификационная подготовка лиц, осуществляющих подготовку нормативных правовых актов, являются причиной многочисленных коллизий [11, с. 143].
Увеличение качества муниципальных правовых актов невозможно без больших усилий со стороны органов местного самоуправления. Качество указанных актов -важнейший элемент технологии муниципального правотворчества. Очевидна необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне серии методических рекомендаций, призванных помочь органам местного самоуправления в их правотворческой деятельности.
Вся работа государственных органов, осуществляющих деятельность по ведение регистра, прокурорских органов и органов юстиции непременно поможет обнаружению и ликвидации допущенных в муниципальных нормативных правовых актах нарушений законодательства на достаточно ранних этапах. Осуществление экспертизы муниципального правового акта при его включении в регистр является способом обнаружения недостатков в существующем правовом акте.
На основании изложенного, предлагаем определить в законодательстве перечень муниципальных правовых актов, которые должны в обязательном порядке проходить предварительную экспертизу в органах государственной власти.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 74,41%.
Список литературы:
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»: Федер. закон от 02.07.2013 № 176-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 27. Ст. 3468.
3. Официальный сайт прокуратуры Республики Мордовия: http://www. ргокгт. ru/content/view/8327/62/
4. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собр. законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
5. Алешкова Н. П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: монография. - Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 2012. 133с.
6. Астанин В. В. Диалектика современного состояния муниципального правотворчества // Российская юстиция. 2016. № 3. С. 14-17.
7. Бычкова Е. И. Теоретико-правовые вопросы законодательной инициативы граждан (на примере города Москвы) // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6. С. 36.
8. Бычкова Е. И. Население как важнейший субъект муниципального правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 8. С. 41-43.
9. Еремин А. Р. Правотворчество как форма реализации права на местное самоуправление // Проблемы формирования регионального законодательства: Сборник научных статей / Отв. редактор А. Ф. Малый. - Архангельск: Архангельский гос. тех. ун-т. 2001. - С. 11-15.
10. Еремин А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. 280 с.
11. Кузнецова С. П. Проблемы, вопросы развития муниципального правотворчества //Территория науки. 2016. № 1. С. 143-148.
12. Кузнецов А. А. О некоторых проблемах актов муниципального правотворчества // Общество и право. 2016. № 1. С. 28-31.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой теории и истории государства и права ФГБОУВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва» Еремина Алексея Роальдовича, магистранта ФГБОУВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва» Кулагина Сергея Валерьевича на тему: «Муниципальный правовой акт как результат муниципального правотворчества» Статья доктора юридических наук, профессора, заведующего кафедрой теории и истории государства и права ФГБО-УВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва» Еремина Алексея Роальдовича, магистранта ФГБОУВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва» Кулагина Сергея Валерьевича на тему: «Муниципальный правовой акт как результат муниципального правотворчества» актуальна и соответствует научной юридической специальности: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право.
Социально-политические науки
32017
В научной статье отражаются особенности муниципального правотворчества по принятию муниципальных правовых актов, определены требования, предъявляемые к муниципальным правовым актам, дефекты актов и предложены мероприятия по устранению дефектов муниципальных правовых актов.
Выводы, замечания и предложения авторов научной статьи вносят новые подходы в научные представления ученых на проблемы развития муниципального правотворчества в Российской Федерации.
Материалы статьи, несомненно, найдут свое применение в учебном процессе, для изучения соответствующих тем по курсам: «Конституционное право», «Муниципальное право», «Проблемы реализации местного самоуправления». Материалы статьи будут использованы при реализации магистерских программ, а также подготовке кандидатов юридических наук по специальности 12.00.02.
В работе четко обозначена цель - проанализировать ряд существующих проблем в процессе муниципального правотворчества и выработать предложения по устранению
дефектов муниципальных правовых актов, которая в полной мере достигнута.
При написании статьи авторами использовалась совокупность диалектического, исторического, формально - юридического, логического, сравнительно-правового и других методов познания.
Стиль изложения данной статьи - хороший, не требует правки, сокращения.
Статья прошла проверку в системе «Антиплагиат». Итоговая оценка оригинальности: 74,41%.
Общее заключение. Статья актуальна, обладает научной и практической новизной, рекомендуется для печати. Рецензент
доктор исторических наук, доцент, декан юридического факультета, ФГБОУВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва»
Сушкова Ю.Н.
