CC BY
112
Мониторинг состояния качества муниципального нормотворчества
Роговая А. В.1
Ключевые слова: муниципальное нормотворчество, качество муниципального нормативного правового акта, юридическая техника, мониторинг, региональный регистр муниципальных нормативных правовых актов, экспертный опрос.
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы современного состояния муниципального нормотворчества в Российской Федерации. На основе социологического исследования дана экспертная оценка эффективности муниципального нормотворчества, выявлены типичные ошибки при подготовке и принятии муниципальных нормативных правовых актов, основные проблемы в ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. В заключении по данным экспертного опроса даны некоторые из направлений совершенствования муниципального правотворческого процесса.
DOI: 10.21681/2412-8163-2017-3-39-48
м униципальное нормотворчество находит свое выражение в нормативных правовых актах различной юридической силы, которые решают важные социальные, экономические, управленческие и другие вопросы. В свою очередь сохраняются такие основные проблемы муниципального нормотворчества как противоречие муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству, отсутствие должной систематизации муниципального нормотворчества, нарушение правил юридической техники [1].
В последнее время особое внимание уделяется вопросам укрепления системных основ муниципального правотворчества, связанным в большинстве случаев с большим количеством принимаемых муниципальных нормативных правовых актов, нарушением порядка планирования правотворческой деятельности, порядка разработки проектов, подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, что приводит к низкому уровню качества их подготовки. Учитывая масштаб и закономерности накопления числа муниципальных нормативных правовых актов, сложно реализуемыми становятся задачи выявления их недостатков, а также приведения в требуемое соответствие качества [2].
Поскольку муниципальный правотворческий процесс реализует непосредственно интересы социальных групп и слоев и по своей природе является социальным явлением, социологический подход позволит провести анализ нормотворче-ской деятельности в муниципалитетах, дать оценку юридической практики муниципальных служащих, увидеть основные проблемы при подготовке муниципальных нормативных правовых актов, определить наиболее верное решение, отражающее потребности муниципальной правотворческой практики, разработать научно обоснованную методологию подготовки качественных муниципальных нормативных правовых актов.
В этой связи, в рамках научно-исследовательской работы «Разработка методических рекомендаций по подготовке муниципальных нормативных правовых актов» в марте-апреле 2017 года было проведено социологическое исследование путем анкетного опроса экспертов из числа муниципальных служащих, занятых в области нормот-ворческой деятельности, а также государственных служащих территориальных органов управления Минюста России, специалистов отделов по вопросам нормативных правовых актов, ведению федерального регистра муниципальных нормативных
1 Роговая Анастасия Владимировна, кандидат социологических наук, начальник научно-исследовательского отдела Федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», Российская Федерация, г. Москва. E-mail: [email protected]
правовых актов, реестров уставов органов местного самоуправления2.
Экспертная оценка является важной и своевременной, поскольку позволяет выявить реальную ситуацию муниципального нормотворчества.
При общей в целом положительной оценки экспертами состояния муниципального правотворческого процесса, все же имеются некоторые замечания в деятельности органов местного самоуправления.
Основная причина низкой эффективности муниципального нормотворчества, по мнению муниципальных служащих, заключаются, в первую очередь, в дефиците квалифицированных кадров в сфере муниципального управления (40%) и отсутствии федерального закона, закрепляющего единые критерии к оформлению, юридической технике нормативных правовых актов (39%).
специалистов с высшим юридическим образованием в штате большинства органов местного самоуправления, недостаточное их оснащение справочными правовыми системами, и в то же время высокая загруженность, по мнению экспертов, не позволяют в установленные сроки провести правовую оценку муниципальному нормотворчеству. Такая ситуация характерна прежде всего для сельских поселений.
Особенно остро эту проблему выделяют муниципальные служащие Республики Татарстан, Республики Мордовия, Воронежской области. Как отмечает муниципальный служащий Мурманской области, «количество направлений деятельности органов местного самоуправления и необходимое качество знаний по каждому из направлений требует большого числа работников узкой специальности, но принять их на работу в требуемом коли-
График 1. Основные причины низкой эффективности муниципального нормотворчества
Недостаточный уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, отсутствие
2 В экспертном опросе приняли участие 335 муниципальных служащих из 10 субъектов Российской Федерации: Брянской области, Воронежской области, Калининградской области, Мурманской области, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Мордовия, Республики Татарстан, Республики Тыва, Тамбовской области; 40 государственных служащих территориальных органов управления Минюста России из 10 субъектов Российской Федерации: Брянской области, Московской области, Мурманской области, Республики Бурятия, Республики Крым, Республики Татарстан, Ростовской области, Свердловской области, Томской области, Хабаровского края.
честве невозможно из-за небольшого фонда оплаты труда».
Для муниципальных служащих остается проблемным вопрос отлаженной системы своевременного мониторинга изменений федерального законодательства, сверки действующих муниципальных правовых актов в органах местного самоуправления с изменениями в федеральном и региональном законодательстве. Зачастую мониторинг нормативных правовых актов на муниципальном уровне нередко сводится лишь к накоплению информации об изменении законодательства без внесения предложений о его совершенствовании [3].
Помимо вышеперечисленных причин, эксперты выделяют также игнорирование правовых механизмов демократических институтов, имеющих значение для муниципального правотворческого процесса (публичные слушания); увеличение количества нормативных правовых актов и возникновение в связи с этим нормативных коллизий; отсутствие разъяснений норм принимаемых законов на федеральном уровне; не востребованность нормативных правовых актов; разнообразие переданных полномочий.
Поскольку работа по учету и систематизации нормативных правовых актов на уровне муниципалитетов налажена не во всех регионах, становится сложно выявить какие-либо недостатки, привести муниципальные нормативные правовые акты в соответствие требованиям, что сказывается на эффективности нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях.
Как отмечают эксперты, чаще всего допускаются нарушения в муниципальных нормативных правовых актах в сферах земельного законодательства, законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, жилищного законодательства, бюджетного законодательства, в сфере муниципальной службы, налогового законодательства.
Помимо вышеперечисленных допускаются нарушения и в области градостроительства, антикоррупционного законодательства, законодательства об опеке и попечительстве, в сфере имущественных отношений.
К типичным нарушениям в области земельного законодательства эксперты относят: 1 принятие актов, не входящих в компетенцию органов местного самоуправления (например, сельскими поселениями принимаются акты, которые должны быть приняты только на уровне муниципального района и/или наоборот); 1 нарушение толкования норм закона, регламентирующие земельные отношения; 1 отмена постановлений администрации о выделении земельных участков, 1 предоставление земельного участка при отсутствии полномочий на его распоряжение; 1 самовольное занятие земельного участка, бесплатное предоставление земельных участков, присвоение двух кадастровых номеров на 1 земельный участок; 1 не разработаны схемы территориального планирования и генеральные планы населенных пунктов в сельских поселениях; 1 нарушение правил землепользования и застройки, утверждение схемы расположения земельного участка и др.
График 2
Данные ошибки возникают в основном в связи с большим количеством муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения, а также частыми изменениями земельного федерального законодательства.
В области законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, по мнению экспертов, часто допускаются следующие нарушения:
1 противоречие или несоответствие административных регламентов, процедур действующему законодательству (несоответствие разделов административных регламентов по предоставлению муници+пальных услуг в разных сферах требованиям ФЗ № 210 от 27 июля 2010 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Постановлению Правительства РФ № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»);
1 сроки предоставления муниципальных услуг, а
также рассмотрения обращений граждан; 1 несоблюдение требований к заполнению заявки
и к участнику закупки; 1 несвоевременная разработка план-графика закупок товаров, работ, услуг учреждениями муниципального района и др.
Важное значение в организации муниципальной правотворческой деятельности имеют их регламенты, на основе которых регулируются не только вопросы внутренней организации представительных органов, но и порядок внесения и рассмотрения проектов муниципальных нормативных правовых актов [4]. При этом, по мнению государственных служащих территориальных органов управления Минюста России, в сфере оказания муниципальных услуг часто не учитываются изменения законодательства. Помимо этого в сфере организации местного самоуправления не учитываются требования Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при передаче полномочий по решению вопросов местного значения, а также принятие муниципальных программ представительным органом муниципального образования.
В сфере жилищного законодательства эксперты отмечают следующие типичные нарушения: 1 частые изменения нормативных правовых актов в области учета нуждающихся в жилом помеще-
нии, улучшении жилищных условий, особенно в части разграничения этих категорий; 1 сложности при применении нормативных правовых актов в области муниципального жилищного контроля; 1 принятие муниципального правового акта без учета вступивших в силу изменений федерального законодательства; 1 в выделении средств на ремонт домов; 1 растянутый переходный период для действия федеральных норм в сфере деятельности по вывозу твердых бытовых отходов (ТБО) и др. 1 Помимо этого, допускаются нарушения в Постановлении Правительства РФ от 30 апреля 2014 № 403 «Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства». 1 В сфере бюджетного законодательства, по мнению муниципальных служащих, допускаются нарушения в вопросах: 1 решения о бюджете по ст.184.1 Бюджетного Кодекса РФ;
1 утверждения муниципальных программ (в нарушение ст.159 Бюджетного кодекса РФ решением представительного органа); 1 последовательности внесения изменений в бюджет;
1 принятия расходных обязательств, не отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления;
1 определения категорий и критерий отбора юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, имеющих право на получение субсидии; 1 отсутствия в актах положений о порядке возврата в текущем фиксированном году получателями субсидий, субвенций, не используемых в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями и др.
В сфере муниципальной службы, по мнению муниципальных служащих, чаще всего допускаются нарушения по вопросам:
1 обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, несвоевременное опубликование вышеуказанной информации на официальном сайте; 1 приема специалистов без конкурса; 1 труда, премирования муниципальных служащих;
1 пенсии, предоставления сведений о доходах и др.
Данные типичные ошибки также во многом связаны с нехваткой времени проводить мониторинг законодательства в сфере муниципальной службы, поскольку именно эта сфера чаще других подвергается изменениям.
Из-за интенсивности развития и несовершенства налогового законодательства на федеральном уровне остаются не приведенными в соответствие с федеральным законодательством муниципальные нормативные правовые акты. Имеются и замечания при подготовке проектов в сфере налогового законодательства, в частности предание обратной силы нормам, отягчающим положение налогоплательщиков.
Также выявляются нарушения в области градостроительства в связи с несоответствием федеральному законодательству в части регулирования вопросов благоустройства территории муниципального образования, утверждения правил благоустройства, правил содержания животных, положения о сносе и восстановлении земельных насаждений.
экспертного опроса, практические проблемы муниципального нормотворчества возникают чаще всего на стадии подготовки (53%) и применения (30%) муниципальных нормативных правовых актов. Практические проблемы на стадии согласования муниципальных нормативных правовых актов отмечают 12% опрошенных муниципальных служащих, опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов - 4%, принятия муниципальных нормативных правовых актов - 2%.
По мнению муниципальных служащих, типичными ошибками при подготовке и принятии муниципальных нормативных правовых актов органами местного самоуправления являются следующие (Таблица 1.)
Таблица 1. Типичные ошибки при подготовке и принятии муниципальных нормативных правовых актов
№ п/п Процент Процент наблюдений
1 несоответствие муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству 13,4% 60,4%
2 несоблюдение требований юридико-технического оформления нормативного правового акта 13,0% 58,9%
3 несоответствие муниципальных нормативных правовых актов ранее изданным нормативным правовым актам 12,4% 55,9%
4 несоответствие муниципальных нормативных правовых актов региональному законодательству; 12,2% 55,0%
5 принятие актов, не входящих в компетенцию органа (должностного лица) местного самоуправления, уполномоченного на принятие данного правового акта 11,9% 53,8%
6 не учитывается состояние правового регулирования в подлежащей сфере общественных отношений (достаточность предполагаемых правовых предписаний) 10,6% 47,7%
7 несоответствие муниципальных нормативных правовых актов уставу муниципального образования; 8,8% 39,9%
8 несоблюдение порядка опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов и вступления их в силу, установленного уставами муниципальных образований 8,6% 38,7%
9 принятие актов, утверждающие административные регламенты предоставления муниципальных услуг - рассмотрение обращений граждан 8,2% 37,2%
Содержание муниципального нормотворчества складывается из основных последовательно осуществляемых организационных действий: подготовки, применения, согласования, опубликования (обнародования) и принятия муниципальных нормативных правовых актов.
Каждая из перечисленных выше стадий правотворческого процесса имеет огромное значение и во многом определяет эффективность принятого решения на практике. При этом, по данным
Как анализ экспертного опроса, так и научных, правовых и правоприменительных источников дает основания утверждать, что остается проблемным несоответствие муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству.
Как отмечают муниципальные служащие, ошибки при подготовке и принятии муниципальных нормативных правовых актов связаны с часто меняющимся региональным и федеральным законо-
дательством, вследствие чего происходит дублирование нормативных актов, а из-за отсутствия штатов и специалистов не удается своевременно вносить изменения в муниципальные нормативные акты.
В силу огромной практической значимости и актуальности, вызывает всестороннее изучение проблема качества муниципальных актов, которое во многом зависит от соблюдения правил и принципов юридической техники при их подготовке.
Юридическая техника выполняет одну из важных функций в составлении и оформлении нормативного правового акта. Однако отсутствие определения юридической техники в федеральном законодательстве отрицательно сказывается на качестве всех нормативных правовых актов, может привести к принятию правовых актов, противоречащих законодательству [5].
Ошибки в юридической технике можно увидеть, прежде всего, на практике, в ходе подготовки и оформлении правовых актов.
Так, наиболее часто встречающимися нарушениями правил юридической техники при подготовке муниципальных нормативных правовых актов органами местного самоуправления, по мнению муниципальных служащих, являются: 1 несоответствие формы, вида и наименования муниципального нормативного правового акта его содержанию - 29%; 1 несоблюдение всех необходимых реквизитов -25%
1 неправильная структура правового акта (отсутствие структурных элементов - разделов, подразделов, пунктов) - 17%; 1 не даны определения вводимых терминов, если они не определены другими законодательными актами - 13%; 1 отсутствие ссылок или неверные ссылки на нормативные правовые акты, на основании которых принят акт - 13%.
Мнение представителей территориальных органов управления Минюста России совпадает с мнением муниципальных служащих, отмечая при этом еще нарушение правил при использовании сокращений, не введенных ранее.
Нарушение правил юридической техники чаще всего допускается органами местного самоуправления сельских поселений. Кроме этого эксперты также указывают на использование сложной нумерации, которая затрудняет ссылки на правовой акт (дефисы, пункты, подпункты, части, разделы), неправильное оформление или отсутствие приложений; отсутствие определенной логической последовательности в тексте правового акта, в котором довольно трудно уловить его содержание.
В настоящее время проблема проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных актов стоит достаточно остро в ряде регионов.
Согласно компетенции территориальных органов управления Минюста России государственными служащими проводится правовая экспертиза только уставов муниципальных образований, следовательно, все выявленные нарушения касаются только уставов и муниципальных нормативных правовых актов о внесении изменений в них.
Хотя по данным опроса более половины опрошенных экспертов указали, что проводится экспертиза всего массива муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистры, вместе с тем, учитывая объем муниципального нормотворчества, отсутствие квалифицированных кадров в ряде сельских поселений, в большинстве субъектах Российской Федерации сложилась практика проведения выборочной юридической экспертизы муниципальных правовых актов, при этом перечень актов, подлежащих экспертизе, может существенно отличаться.
К примеру, в соответствии с законом Мурманской области от 15.12.2008 № 1049-01-ЗМО (ред. от 24.06.2016) «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области» «... может проводиться правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов», законом Республики Мордовия от 30.10.2008 № 102-З «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Республики Мордовия» «.уполномоченный орган при формировании и ведении муниципального регистра вправе проводить выборочную юридическую экспертизу муниципального акта на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, Конституции Республики Мордовия, законодательству Республики Мордовия и уставам муниципальных образований». В соответствии с Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.12.2009 № 510 «Об утверждении Положения о порядке проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Республике Бурятия», «обязательной юридической экспертизе подлежат муниципальные акты, регулирующие вопросы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, муниципальной службы, управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, устанавливающие либо отменяющие местные налоги, включенные в республиканский регистр муниципальных нормативных правовых актов (далее - Регистр)».
График 3. Какова практика проведения экспертизы муниципальных правовых актов в регионе?
Нормативное регулирование в сфере ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации, при этом каждый регион установил свои правила, которые отличаются от аналогичных правил, установленных в других регионах. Отсутствие единых правил по ведению Регистров приводит к ослаблению контроля за законностью этих актов при их регистрации [7]. Данные экспертного опроса указывают, что работа по учету и систематизации нормативных правовых актов на уровне муниципалитетов налажена не во всех регионах, особенно в сельских поселениях.
На федеральном уровне не установлены признаки нормативности муниципальных правовых актов, подлежащих включению в региональные регистры, отсутствует эффективный механизм, обязывающий органы местного самоуправления направлять правовые акты для включения в региональные регистры, а также обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводить юридическую экспертизу всего массива нормативных актов, подлежащих включению в региональные регистры [6].
Хотя большинство муниципальных служащих (82%) отмечают, что ведение регионального Регистра осуществляется в соответствии с установленными требованиями, в то же время сохраняются проблемы правового регулирования ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Муниципальные служащие выделяют следующие основные проблемы:
1 отсутствие надлежащего отбора и оформления муниципальных нормативных правовых актов для их включения в региональные регистры муниципальных нормативных правовых актов
(29%);
1 различия в подходах, используемых в субъектах Российской Федерации, к ведению региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов (28%); 1 отсутствие у органов государственной власти субъектов Российской Федерации действенных полномочий по обеспечению своевременного и полного поступления муниципальных нормативных правовых актов для включения в региональные регистры (20%); 1 отсутствие информационно-правового пространства (правовые нормы об условиях, порядке и сроках рассмотрения информационных запросов заявителей) (18%).
Помимо перечисленного эксперты также отмечают: краткость срока предоставления нормативных правовых актов в Регистр; избыточный перечень сведений, подлежащих направлению в реестр; отсутствие специальной меры ответственности; отсутствие согласия по поводу нормативности с Прокуратурой и др.
Как отмечают эксперты, главной проблемой при работе с базой данных Регистра являются недостатки технического характера, в том числе:
1 периодические сбои работы программы при переходе по ссылке муниципальных нормативных правовых актов; 1 использование более поздней версии программы;
1 проблемы с выгрузкой муниципальных нормативных правовых актов из Регистра субъекта в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов; 1 не всегда отображается содержание муниципальных нормативных правовых актов; 1 ошибки при вводе дополнительных сведений; 1 не по всем муниципальных нормативных правовых актов отображаются сведения об опубликовании;
1 дублируются наименования некоторых муниципальных образований; 1 не отображаются результаты (более двух) правовых экспертиз в карточке муниципальных нормативных правовых актов (отображается только одна экспертиза).
Эксперты указывают, что уже в течение 3 лет не решаются проблемы с эксплуатацией АРМ «Муниципал», часто возникают сложности при входе в базу данных на сайте zakon.scli.ru. К примеру, при выгрузке происходит дублирование нормативных правовых актов, т.е. в регистр выгружаются 2 нормативных правовых акта с одинаковыми реквизитами.
Основными типичными нарушениями в актуализации и ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, по мнению экспертов, являются:
1 несоблюдение сроков представления муниципальных нормативных правовых актов и иных сведений, подлежащих включению в региональный регистр - 36%; 1 непредставление изменяемых муниципальных нормативных правовых актов (основных актов) в связи с принятием актов, которыми вносятся изменения в основные акты - 18%; 1 непредставление дополнительных сведений о муниципальных нормативных правовых актов (акты прокурорского реагирования; судебные акты по делам об оспаривании муниципального нормативного акта; иная информация) - 18%; 1 нарушение установленных сроков предоставления сведений об источнике официального опубликования (обнародования) - 14%; 1 непредставление реестра нормативных правовых актов, содержащий перечень принятых (изданных) органами местного самоуправления (должностными лицами) правовых актов - 13%.
С целью оказания помощи в организации и ведения Регистра органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают законы, а также иные решения о порядке взаимо-
График 4. Что сегодня важно для успешного развития муниципального правотворческого процесса?
действия с органами местного самоуправления по организации и ведению Регистра, оказывают методическую помощь муниципалитетам в юридико-техническом оформлении нормативных правовых актов, подлежащих включению в Регистр.
При этом для успешного развития муниципального правотворческого процесса, по мнению муниципальных служащих, на сегодня важно (График 4):
Таким образом, на основе анализа экспертного опроса укажем некоторые из направлений совершенствования ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Большинство муниципальных служащих указывают на необходимость ввести штатную должность в структуры муниципалитетов (в состав юридической службы), в должностные обязанности которого будет закреплена непосредственная ежедневная работа с Регистром, в том числе направление муниципальных нормативных правовых актов в регистр, опубликование, экспертиза и регистрация нормативных правовых актов и иная деятельность в области муниципального нормотворчества.
Как отмечают эксперты, следует на постоянной основе осуществлять мониторинг изменений федерального и регионального законодательства с целью приведения в соответствии с законодательством нормативные правовые акты.
В связи с отсутствием надлежащего отбора и оформления муниципальных нормативных правовых актов для их включения в региональные регистры необходимы:
1 принятие федерального закона о порядке подготовки и принятия нормативных правовых актов; 1 разработка на федеральном уровне большего количества типовых нормативных правовых актов; 1 совершенствование законодательства в вопросах экспертизы нормативных правовых актов, в том числе установление обязанности размещения в регистре экспертных заключений в качестве обязательных сведений; 1 организация методической помощи органам местного самоуправления в оформлении нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр, в том числе принятие положения, закрепляющего единые требования к оформлению нормативных правовых актов; 1 разработка методических рекомендаций по подготовке муниципальных нормативных правовых актов, порядка определения нормативности, разъясняющие правила юридической техники при составлении проектов нормативных правовых актов;
1 своевременная и достаточно частая разъяснительная (консультативная), методическая помощь, информирование органов местного самоуправления о правилах и порядке ведения регистра нормативных правовых актов; 1 доступ для ознакомления с муниципальными нормативными правовыми актами, включенными в регистр для всех субъектов, участвующих в нормотворческой деятельности и др.
Также, по мнению экспертов, следует наладить информационно-правовое пространство, усилить контроль за организацией работы по ведению Регистра, в том числе вести строгий учет муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании.
В свою очередь, государственные служащие территориальных управлений Минюста России указывают на необходимость разработать на федеральном уровне единые требования к порядку ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, усовершенствовать методику ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, упростить порядок ведения реестра уставов муниципальных образований.
Следующий важный вопрос - это совершенствование программного обеспечения, в первую очередь обеспечение бесперебойной работы сайта zakon.scli.ru с документами нормативных правовых актов, включенными в Регистр, разработка унифицированной программы ведения Регистра, своевременное обновление программного обеспечения, техническое оснащение.
В рамках ведения Регистра, по мнению экспертов, необходимо организовать систему электронного документооборота по обмену информа-ций между муниципальными образованиями и Минюстом России, осуществлять регулярное взаимодействие по вопросам ведения Регистра органов местного самоуправления и органов исполнительной власти. Ведение Регистра в электронном виде обеспечит возможность электронного направления муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченный орган без необходимости предоставления бумажного носителя и позволит оптимизировать временные и материальные затраты.
Для качественной подготовки нормативных правовых актов, как указывают эксперты, необходимо организовать повышение квалификации муниципальных служащих, ответственных за ведение Регистра, проведение семинаров-совещаний, учебных семинаров, практических занятий по вопросам представления муниципальных нормативных правовых актов и иных сведений, подлежащих
включению в Регистр. Безусловно, решение данной проблемы также обусловлено необходимостью достаточным финансовым обеспечением муниципальных органов.
Данный экспертный опрос позволяет сделать вывод о недостаточной проработке проектов муниципальных нормативных правовых актов при их подготовке и принятии, а также ошибки в юри-дико-техническом оформлении муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований. Многими органами местного самоуправления нарушается установленный законом срок предоставления муниципальных нормативных правовых актов для введения в Регистр, дополнительные сведения представляются либо не в полном объеме, либо не представляются вообще.
Представляется целесообразным обратить внимание на изучение муниципального правотворческого процесса и данное исследование, которое могло бы оказать существенную помощь в дальнейшем развитии научной теории муниципального правотворчества. Решение этого сложного и весьма актуального вопроса возможно только при совместных усилиях как ученых, так и законодателей с целью обеспечения требуемого качества муниципальных нормативных правовых актов и эффективности правового регулирования.
Рецензент: Астанин Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной и учебной работе федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
Литература
1. Прудников A.C., Иванченко Ю.А. Демократизация нормотворчества органов местного самоуправления: вопросы теории и практики // Юридическая техника. 2014, № 18. C. 357-360.
2. Астанин В.В. Диалектика современного состояния муниципального правотворчества // Российская юстиция. 2016, № 3. C. 14-17.
3. Петрова Л.И., Алборова Е.Ю. Участие прокуроров субъектов Федерации в правотворчестве региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления // Законность. 2013, № 1.
4. Баранов И.Н. Муниципальный правотворческий процесс: понятие и стадии // Административное и муниципальное право. 2015, № 9. C. 906-912.
5. Худойкина Т.В., Переплетчиков C.C. Вопросы законодательного закрепления правил юридической техники // Евразийская адвокатура. 2015, № 5 (18). C. 44-45.
6. Хышиктуев О.В., Хобраков Д.Ц. О практике ведения региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. C. 6-8.
7. Мозженко И.И. Проблемы регистрации муниципальных нормативных правовых актов // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2011. № 1. C. 17-19.
