CC BY
84
П.А. ЩЕКОЛДИН,
адъюнкт* кафедры управления органами расследования преступлений
(Академия управления МВД России)
О субъектах ведомственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия территориальных органов МВД России на районном уровне
В статье рассматривается один из компонентов системы ведомственного контроля за деятельностью органов предварительного следствия территориальных органов МВД России на районном уровне - ее субъекты, их состав и полномочия по осуществлению контрольных функций.
Органы предварительного следствия, система ведомственного контроля, субъекты управления и контроля, специализированные контролирующие подразделения, служебные и процессуальные полномочия.
Под ведомственным контролем нами подразумевается одна из функций управления органами предварительного следствия (ОПС) в системе МВД России.
Данный контроль — это сложное системное образование. Не рассматривая подробно термин «система ведомственного контроля за деятельностью ОПС», отметим, что его понимание в данном случае базируется на общефилософском понятии «система», под которой подразумевается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом и образующих определенную целостность, единство [17, с. 584]. Внутренние свойства всякой системы характеризуются, в частности, ее компонентным составом.
Компонент - это любая часть системы, вступающая в определенные отношения с другими ее частями. Например, в качестве компонентов могут выступать подсистемы и элементы [12, с. 70].
Основными компонентами (элементами) системы контроля являются его субъект, объект, предмет и средства контроля, находящиеся между собой в определенных связях и отношениях [13, с. 12; 14, с. 10; 16, с. 64]. Причем в системе ведомственного контроля за ОПС на районном уровне каждый из этих компонентов имеет собственный, определенным образом структурированный состав.
' Ранее - заместитель начальника отдела следственной части следственного упраыения при УВД по Тамбовской области.
Субъекты контроля — это носители и исполнители контрольных функций, т. е. те. кто контролирует. Во-первых, это руководители органов и подразделений, для которых функция контроля является естественным и неотъемлемым свойством и качеством, во-вторых, это специально уполномоченные для осуществления контроля должностные лица и специализированные (вспомогательные) подразделения, образующие сложный, активный компонент рассматриваемой системы и всегда являющиеся инициатором и движущей силой контрольных процессов.
Основной субъектный состав системы ведомственного контроля за деятельностью ОПС на районном уровне образуют нижеперечисленные должностные лица и специализированные подразделения:
— начальник территориального органа МВД России на районном уровне:
— начальник ОПС на районном уровне и его заместитель (заместители);
— дежурная часть, штабное подразделение, канцелярия (подразделение делопроизводства и режима), подразделение кадров территориального органа МВД России на районном уровне;
— начальник вышестоящего ОПС и его заместитель (заместители);
— контрольно-методические, организационно-зональные, информационно-аналитические подразделения, подразделения по рассмотрению жалоб и заявлений, по кадровой и воспитательной работе, а также ресурсного обеспечения и другие, находящиеся в составе вышестоящего ОПС [3];
— должностные лица вышестоящего территориального органа МВД России, наделенные полномочиями по организации и осуществлению зонального и особого контроля в соответствии с приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. №77 [10];
— наставники, назначенные в соответствии с приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1139 [9];
- старшие следователи (старшие следователи
по особо важным делам) в составе ОПС на
районном уровне [6].
Отметим, что данные субъекты можно разделить на субъекты внутреннего контроля, находящиеся в самих ОПС на районном уровне, и на субъекты внешнего контроля за ними.
Среди субъектов контроля, находящихся внутри самих ОПС на районном уровне, выделяются руководители следственных групп, действующих в порядке, предусмотренном ст. 163 УПК РФ [1], и руководители следственно-оперативных групп (СОГ) дежурных и специализированных, действующих в порядке, предусмотренном соответствующими ведомственными нормативными правовыми актами (они являются временными и создаются в случае необходимости).
Характеризуя субъекты контроля, необходимо рассмотреть их полномочия. Каждый из вышеуказанных субъектов контроля наделен определенными полномочиями по осуществлению тех или иных контрольных функций, которые условно можно разделить на уголовно-процессуальные и организационно-служебные (управленческие или административные) полномочия. Следовательно, речь здесь идет о понятиях «процессуальный контроль» и «организационный контроль» [15, с. 155], рассматриваемых в рамках объединяющего их понятия «ведомственный контроль».
Что касается уголовно-процессуальных полномочий, то полагаем, что для системы ведомственного контроля за ОПС ее уголовно-процессуальная составляющая в виде полномочий руководителя следственного органа, предусмотренных ст. 39 и другими нормами УПК РФ [1], имеет исключительное и практическое (функциональное) значение, поскольку из всего количества субъектов ведомственного контроля указанными полномочиями обладают только начальники ОПС и их заместители. Уголовно-процессуальный закон четко определяет руководителя следственного органа как должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение (то же относится и к его заместителю, согласно п. 38.1 ст. 5 УПК РФ [1]). Потому только процессуальный контроль, и только посредством деятельности руководителя следственного органа, позволяет отслеживать сам процесс, а также фиксировать результаты таких «элементарных производственных операций» в деятельности подконтрольных органов, как отдельные следственные и иные процессуальные действия по конкретным уголовным делам, выполняемые «элементарной производственной единицей», т. е. следователем. Поэтому реализация ведомственного контроля за деятельностью ОПС в полном объеме без вышеозначенной уголовно-процессуальной
составляющей была бы существенно затруднена. Данная составляющая — специфический инструментарий руководителя следственного органа в процессуальной сфере функционирования, и если с такой позиции рассматривать осуществляемый им процессуальный контроль за предварительным следствием, то представляется более точным и правильным обозначать эту составляющую не как «процессуальный контроль», а как «процессуальный механизм ведомственного контроля».
Контрольная функция процессуальных полномочий руководителя следственного органа, по существу, заключена в четырех нормах:
- полномочия по контролю за материалами проверки сообщения о преступлении и за материалами уголовного дела (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ [1]);
- допрос подозреваемого, обвиняемого без принятия уголовного дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене, о продлении или изменении меры пресечения, которая допускается на основании судебного решения (п. 4ч. 1 ст. 39УПК РФ [1]);
— рассмотрение требования прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранение иных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе досудебного производства, а также письменных возражений следователя на указанные требования (ч. 4 ст. 39 УПК РФ [1]);
— рассмотрение жалоб на процессуальные действия (бездействие) и решения следователя (ст. 124 УПК РФ [1]).
Последние два из вышеуказанных полномочий, по сути, перекликаются с первым — процессуальному контролю за материалами, собранными доследственной проверкой, или материалами уголовного дела. Остальные касаются выработки мер корректирующего воздействия, включая, например, изъятие и передачу уголовных дел (п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); отмену постановления (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); дачу указания (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); дачу согласия (не согласие) (п. 4 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); разрешение отводов и самоотводов (п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); отстранение от производства расследования (п. 6 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); продление (не продление) сроков расследования (п. 8 ч. 1 ст. 39 УПК РФ); возврат уголовных дел на доследование (п. 11 ч. 1 ст. 39 УПК РФ) и т. п. [1].
Для повышения эффективности процессуального контроля необходимо наделить руководителя следственного органа полномочиями личного присутствия на следственных действиях, производимых подчиненными ему следова-
телями, без участия в их производстве (т. е. без вмешательства в процессуальную самостоятельность следователя). Это представляется особенно актуальным в отношении молодых, неопытных следователей, имеющих малый стаж следственной работы.
Касаясь вопроса процессуального контроля, надо отметить, что сотрудники специализированных контролирующих подразделений (контрольно-методических, организационно-зональных, информационно-аналитических, подразделений по рассмотрению жалоб и заявлений и др.) в составе вышестоящих ОПС имеют процессуальный статус следователя и не имеют юридически закрепленных полномочий по осуществлению процессуального контроля. Однако на практике при осуществлении контроля за деятельностью подчиненных ОПС на районном уровне им предоставляются процессуальные полномочия, которыми обладает руководитель следственного органа в части проверки материалов действующих уголовных дел (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК РФ [1]), расследуемых подконтрольными ОПС на районном уровне, т. е. материалов уголовных дел, не находящихся непосредственно в их производстве, что противоречит УПК РФ. Также они допускаются к разработке процессуальных решений в отношении подконтрольных ОПС на районном уровне, к принятию начальником вышестоящего ОПС (например, указаний в порядке, предусмотренном п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ [1]). Поэтому их статус требует законодательного установления (можно было бы дополнить УПК РФ отдельной статьей о статусе сотрудников аппарата управления или контроля за руководителями следственных органов) либо наделения этих субъектов соответствующими полномочиями (по изучению уголовных дел подконтрольных ОПС) на подзаконном (ведомственном) уровне и придания им статуса инспектора. Рассматриваемые специализированные подразделения, по существу, образуют единый аппарат контроля, и их наличие обусловлено большим объемом контрольной деятельности. Именно на них возложена основная нагрузка по осуществлению контроля за деятельностью ОПС на районном уровне.
Другая, непроцессуальная организационная сфера действия ведомственного контроля является не менее важной и существенной. Здесь с помощью контроля обеспечивается не только уголовно-процессуальная законность, но и служебная дисциплина в деятельности подчиненных следователей, качество и эффективность производимых ими расследований, подтверждается их профессиональная пригодность. Вместе с тем это способствует надлежащей организованности, укомплектованности, обеспеченности и оснащенности следственных подразделений,
их всестороннему внутреннему и внешнему взаимодействию, разрешению актуальных проблем, решению приоритетных задач в деятельности ОПС и их развитию. В этом процессе используются разнообразные непроцессуальные организационные средства и служебные полномочия того или иного субъекта контроля в пределах установленной компетенции, которые прописываются в подзаконных, в том числе ведомственных нормативных правовых актах [2. 3, 8. 9].
Организационно-служебные полномочия по контролю за ОПС имеют глобальный, всеобъемлющий и стратегический характер. Они распространяются не только на руководителей следственных подразделений, но также на иных руководителей органов внутренних дел, специально уполномоченных должностных лиц и на специализированные контролирующие подразделения, в зависимости от направлений контрольной деятельности. В арсенале контрольных полномочий находятся, например, контроль за статистическими показателями ОПС, предоставляемыми в информационные центры; ведение контрольно-наблюдательных производств (дел) или учетов; истребование отчетов, справок (письменных или устных с вызовами) и других документов о следственной работе; заслушивание на коллегиях и оперативных (служебных, рабочих) совещаниях руководителей ОПС и подчиненных им сотрудников; выезды в подконтрольные ОПС с непосредственным наблюдением за ними и изучением их деятельности; проведение инвентаризаций (ревизий) приостановленных и прекращенных уголовных дел; проведение служебных проверок в соответствии с приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1140 [5]; проведение аттестации сотрудников ОПС в соответствии с приказом МВД России от 14 марта 2012 г. № 170 [11]; тестирование сотрудников ОПС на районном уровне, принятие у них зачетов, проведение с ними игр и учений и т. п.; инспектирование, контрольные и целевые проверки в соответствии с приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 [10]; контроль с использованием автоматизированной системы органов предварительного следствия в системе МВД России (АС ОПС, СТРАС ОПС) в соответствии с приказом МВД России от 27 января 2006 г. № 45 [4].
Рассуждая о контроле в следственных подразделениях, необходимо выделить понятия «взаимный контроль» и «самоконтроль». Их субъектами являются рядовые сотрудники-исполнители (следователи) любого подразделения. В данном случае субъекты и объекты контроля совпадают в лице либо отдельно взятого коллектива сотрудников (взаимный контроль), либо отдельно взятой личности в этом коллективе (самоконтроль). Данные виды контроля носят неформальный,
ненормативный характер, основываются на корпоративном духе и добровольном стремлении сотрудников к такому контролю. К достижению этого состояния внутри следственных подразделений необходимо стремиться.
В результате проведенного реформирования органов внутренних дел на районном уровне они претерпели существенные организационно-структурные изменения [6, 7], которые оцениваются неоднозначно. Так, например, в результате «укрупнения», т. е. реорганизации горрайорга-нов внутренних дел в территориальные органы МВД России на районном уровне (управления и отделы по муниципальным образованиям или нескольким муниципальным образованиям или межмуниципальные отделы), общее количество органов внутренних дел (следовательно, и ОПС) существенно сократилось - при значительном увеличении территории их обслуживания. Для ОПС на районном уровне в сельской местности это обернулось ослаблением низового управлен-
Список литературы
1. Уголовно-процессуальный кодекс.
2. О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 23 ноября 1998 г. № 1422 (в ред. от 23 мая 2012 г. № 709) // СПС КонсультантПлюс.
3. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422: приказ МВД России от 4 января 1999 г. № 1 (в ред. от 30 апреля 2011 г. № 333).
4. Об утверждении Положения о порядке функционирования автоматизированной системы органов предварительного следствия в системе МВД России: приказ МВД России от 27 января 2006 г. № 45.
5. Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1140.
6. О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 (в ред. от 29 июля 2011 г. № 888).
7. Вопросы реформирования территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 14 июня 2011 г. № 637 (в ред. от 23 марта 2012 г. № 191).
ческого звена (а значит и контрольной функции), так как в зоне ответственности начальников следственных подразделений данных территориальных органов оказалось сразу несколько смежных муниципальных образований (в каждом из которых ранее имелись свои начальники органов внутренних дел и следственных подразделений при них, со своим штатом следователей и соответствующим ресурсным обеспечением). В крупных городах (как правило, областных центрах), где ранее было несколько самостоятельных органов внутренних дел и следственных подразделений, при них теперь появились объединившие их под единым руководством управления, включая начальников следственных управлений и их заместителей, в связи с чем произошло усиление управленческого звена ОПС (а значит и контрольной функции), притом, что начальники следственных подразделений при районных органах внутренних дел сохранили свой статус, но уже в составе единых управлений.
8. Об утверждении Положения о Следственном департаменте МВД России: приказ МВД России от 1 июля 2011 г. № 780.
9. Об утверждении Положения об организации наставничества в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1139.
10. Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77.
11. О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел РФ: приказ МВД России от 14 марта 2012 г. № 170.
12. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980.
13. Иванов H.H., Шелякин Н.Д. Организация контроля в органах внутренних дел: учеб. пособ. М„ 1999.
14. Капорцев А.Г. Организация системы контроля в МВД, УВД: лекция. М., 1997.
15. Колесников И.И., Валов СВ., Гаврилов Б.Я. Организация расследования преступлений органами внутренних дел: курс лекций. В 2-х ч. М.,2011.4. 1.
16. Теоретические вопросы управления в правоохранительной сфере: курс лекций М., 2010.
17. Философский энциклопедический словарь/ редкол.: С.С. Аверинцев, Э.А. Араб-Оглы, Л.Ф. Ильичев и другие. 2-е изд. М., 1989.
E-mail: [email protected]
