О СООТНОШЕНИИ ПРИНЦИПА СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТА С ДРУГИМИ ПРИНЦИПАМИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

Евразийская адвокатура. 2024. № 6 (71). С. 170. Eurasian advocacy. 2024;(6(71)):170.

Политика и экономика Евразии

Научная статья УДК 347.73

doi 10.52068/2304-9839_2024_71_6_170

О СООТНОШЕНИИ ПРИНЦИПА СБАЛАНСИРОВАННОСТИ БЮДЖЕТА С ДРУГИМИ ПРИНЦИПАМИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

ШЕВЛЯКОВА Алина Николаевна

Аспирант кафедры финансового права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова

119991, г. Москва, Ленинские горы, д. 1, стр. 13, Российская Федерация

Аннотация: Говоря о принципе сбалансированности бюджета, нельзя не принять во внимание, что в нем наиболее тесным образом переплетены содержание и форма. Притом если формой выступают правовая «оболочка» и механизм обеспечения исполнения такой нормы-принципа, то содержание баланса всегда обусловлено методикой расчета основных бюджетных показателей и соблюдением при этом других принципов бюджетной системы РФ, в частности: 1) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, 2) достоверности бюджета и 3) эффективности использования бюджетных средств.

Ключевые слова: бюджет, баланс бюджета, принцип сбалансированности, доходы бюджета, расходы бюджета, принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, принцип достоверности бюджета, принцип эффективности использования бюджетных средств

Для цитирования: Шевлякова А.Н. О соотношении принципа сбалансированности бюджета с другими принципами бюджетной системы // Евразийская адвокатура. 2024. № 6 (71). С. 170. https://doi.org/10.52068/2304-9839_2024_71_6_170

Policy and Economy of Eurasia

Original article

ON THE CORRELATION OF THE PRINCIPLE OF BALANCED BUDGET WITH OTHER PRINCIPLES OF THE BUDGET SYSTEM

SHEVLIAKOVA Alina Nikolaevna

Postgraduate Student of the Financial Law of Faculty of Law of Lomonosov Moscow State University 119991, Moscow, Leninskie gory, 1, p. 13, Russian Federation

Abstract: Speaking about the principle of budget balance, we should consider that the content and form are closely connected in it. And if the form is the legal «shell» and the mechanism of ensuring the implementation of such norm-principle, the content of the balance is always conditioned by the methodology of calculation of the main budget indicators and compliance with other principles of the budget system of the Russian Federation, in particular: (1) completeness of reflection of revenues, expenditures and sources of financing budget deficits, (2) reliability of the budget and (3) efficiency of the use of budgetary funds.

Keywords: budget, budget balance, principle of balance, budget revenues, budget expenditures, principle of completeness of reflection of revenues, expenditures and sources of financing budget deficits, principle of budget credibility, principle of efficiency of budgetary funds utilization

For citation: Shevliakova A.N. On the Correlation of the Principle of Balanced Budget with other Principles of the Budget System = Eurasian advocacy. 2024;6(71):170. (In Russ.). https://doi.org/10.52068/2304-9839_2024_71_6_170

Принцип сбалансированности бюджета - это не просто декларативная норма, а сложная категория, при анализе которой необходимо учитывать, что баланс бюджета только тогда можно считать истинным и реально отражающим

положение дел, когда он представляет из себя достоверное отражение ситуации в публичных финансах при максимальной эффективности деятельности государственных органов. Другими словами, принцип сбалансированности тесно свя-

© Шевлякова А.Н., 2024 Распространяется по лицензии Creative Commons Attribution Noncommercial License 4.0 (CC BY-NC).

зан с тремя другими принципами: 1) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, 2) достоверности бюджета и 3) эффективности использования бюджетных средств. Отметим, что законодательно все три принципа закреплены в Бюджетном кодексе РФ наравне с принципом сбалансированности, что демонстрирует понимание законодателем их значимости. Однако именно факт их тесной взаимосвязи и взаимной обусловленности открывает широкие возможности для манипулирования и злоупотреблений.

Разберем поочередно, как ошибки и неточности в юридическом наполнении одного принципа могут повлиять на реализацию другого, и начнем с принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Данный принцип закреплен в ст. 32 БК РФ и означает, что «все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах». От того, насколько полно и корректно отражены в бюджете доходы и расходы, зависит, в том числе, и реалистичность состояния бюджета, т. е. его баланс, дефицит или профицит. Стоит признать, что ответ на вопрос о том, какие именно показатели следует включать при расчете доходной и расходной составляющих, а какие - нет, не столь очевиден.

В качестве примера можно вспомнить советский опыт. Поскольку коммунистическая идеология, обосновывающая торжество социалистической модели хозяйствования над капитализмом, предполагала, в том числе, бездефицитность Государственного бюджета СССР, бюджет старались составлять таким образом, чтобы доходы превышали расходы [9, с. 77-78], что не всегда достигалось объективными экономическими показателями. Так, в составе доходов бюджета, среди прочего, учитывались поступления, которые не могут признаваться таковыми в строгом смысле слова - к примеру, займы, реализуемые среди населения по подписке; государственный внутренний выигрышный заем; займы, приобретаемые учреждениями и организациями [4]. Указанные «доходы» характеризуются возвратностью и платностью, что для публичных доходов в целом не характерно. Можно предположить, что если бы расчет производился по более корректной методике, учитывающей экономическую суть и правовое содержание отдельных статей, то результат оказался бы несколько иным. Именно поэтому принято говорить о наличии в СССР «скрытого дефицита», который хоть и присутствовал, одна-

ко правовая оболочка не позволяла определить финансовое состояние государства соответствующим образом.

Из приведенного примера видно, как манипулирование отдельными статьями позволяет достигнуть желаемого результата в глазах общественности, однако при этом нарушается принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета, который является одним из трех базисов, на которые опирается «здоровый» сбалансированный бюджет, и его нарушение влечет за собой необъективность выводов относительно реального состояния бюджета и соотношения его составляющих, т. е. де-факто нарушается не только принцип полноты, но и принцип сбалансированности.

Вторым таким «столпом» выступает принцип достоверности бюджета, который во многом схож с рассмотренным выше принципом полноты отражения, однако все же предполагает взгляд на ситуацию под несколько иным углом. В соответствии со ст. 37 БК РФ принцип достоверности бюджета означает «надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета». Другими словами, соблюдение данного принципа обусловлено не тем, какие именно доходы и расходы составляют бюджет, а тем, насколько эффективно работает в публично-правовом образовании прогностическая функция. При составлении бюджета крайне важно рассчитать, какой объем финансирования необходим для выполнения принятых бюджетных обязательств публично-правового образования и какой объем доходов бюджета может быть реально получен. Планирование бюджетных показателей осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития (ст. 173 БК РФ), и ошибки в прогнозировании могут привести к ошибкам в планировании, которые, вероятнее всего, повлияют на соотношение статей доходов и расходов, а значит, сбалансированность может быть достигнута лишь на бумаге.

Вместе с тем в ситуации с принципом достоверности необходимо помнить об объективных факторах, спрогнозировать которые возможно далеко не всегда (как это было, к примеру, с пандемией Covid-19). Однако разливы рек или лесные пожары, которые хоть и нельзя предсказать достоверно, но они со значительной долей вероятности происходят ежегодно в определенные месяцы года и обусловлены природными факторами, предвидеть можно. Расходы на мероприятия по ликвидации их последствий должны в

обязательном порядке учитываться при составлении проекта бюджета, в противном случае есть риск получить недостоверный бюджет, не принимающий во внимание географические факторы региона.

Проблема в данном случае заключается еще и в том, что резервирование в бюджете средств под статьи расходов, реализация которых неочевидна, порождает соблазны к тому, чтобы освоить бюджет «любой ценой», т. е. возрастает риск злоупотреблений на разных уровнях. И здесь мы вплотную подходим к третьему «столпу» сбалансированного бюджета, а именно - к принципу эффективности использования бюджетных средств. В соответствии со ст. 34 БК РФ он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Данный принцип выступает своего рода требованием, которое предъявляется к участникам бюджетного процесса и которое во многом предопределяет достоверность и реальную сбалансированность бюджета как на стадии планирования, так и на стадии исполнения бюджета.

Принцип эффективности условно можно подразделить на эффективность по доходам и эффективность по расходам. Эффективность по доходам предполагает деятельность уполномоченных участников бюджетного процесса по привлечению в бюджет средств, запланированных на соответствующий финансовый год. Самым ярким примером здесь служит деятельность Федеральной налоговой службы, которая из года в год бьет рекорды по собираемости. Так, только за 10 месяцев 2024 года в бюджетную систему России поступило 46 трлн рублей, что почти на 20 %, или 8 трлн рублей, больше, чем за аналогичный период прошлого года [10].

Важно при этом указать, что эффективность по доходам, к сожалению, может также приводить к злоупотреблениям с целью выполнения плана, в результате чего страдают те самые налогоплательщики, в интересах которых публичный субъект и должен действовать. Здесь уместно вспомнить знаменитую кривую Артура Лаффера, которая схематично показывает зависимость доходов бюджета от прогрессивности налогообложения. Его концепция подразумевает, что при

достижении определенного уровня налогового бремени экономическая активность снижается, а налоговая база - сужается, вследствие чего, несмотря на рост ставок, доходы бюджета начинают сокращаться [7, с. 97-98]. В таком случае «перегибы» снижают эффективность по доходам, то есть важно не просто руководствоваться стремлением собрать больше, но и принимать во внимание сдерживающие факторы, которые обеспечивают баланс публичных и частных интересов в публичных финансах.

Однако, безусловно, налогами доходная составляющая бюджета РФ не ограничивается, поэтому важно, чтобы эффективность стала руководящим началом деятельности всех участников бюджетного процесса, так или иначе отвечающих за данную сферу. К примеру, мероприятия по приватизации предприятий или сдаче в аренду земель, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, также должны осуществляться с соблюдением всех законодательно установленных процедур, поскольку «эффективное управление собственностью государства невозможно без обеспечения законности в данной сфере» [5, с. 92]. И, стоит признать, что эффективность по доходам от использования имущества еще требует доработок.

Так, с 2013 по 2021 год в России действовала государственная программа «Управление государственным имуществом» [1], которая предполагала совершенствование механизмов управления и приватизации федерального имущества, а также системы государственного материального резерва. А в 2015 году было принято Постановление Правительства РФ «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом» [2], утвердившее систему качественных и количественных показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом. Однако, как отмечается, «количество объектов, находящихся в государственной собственности, и доход от их использования - далеко не единственные показатели эффективности управления такими объектами» [5, с. 92]. К примеру, критерием деятельности государственных учреждений должно выступать качество выполнения задания по оказанию публичных услуг (а не доход в денежном эквиваленте), а эффективность использования имущества должна оцениваться не только за счет дохода от сдачи такого имущества в аренду, но и с учетом увеличения вовлеченности частных хозяйствующих субъектов в оборот (именно поэтому иногда предоставление льгот

малому и среднему предпринимательству в виде сниженных платежей в долгосрочной перспективе выгоднее по совокупному экономическому эффекту, нежели предоставление такого имущества за значительную плату крупному бизнесу).

При этом, как бы там ни было, с эффективностью по доходам на сегодняшний день дела обстоят намного лучше, чем с эффективностью по расходам. К величайшему сожалению, сам по себе факт собираемости средств в бюджет еще не означает, что у публичного субъекта получится исполнить все принятые на себя бюджетные обязательства должным образом, несмотря на то, что общепризнанным является тезис о том, что государство должно жить по расходам, т. е. именно принятые обязательства предопределяют расходы, которые, в свою очередь, ложатся в основу бюджета на очередной финансовый год [6]. Неэффективное расходование выделенных средств -это, вероятно, наиболее значительная на сегодняшний день проблема отечественных публичных финансов, которая в значительной степени нивелирует эффективность по доходам, достоверность и полноту бюджета и ведет в итоге к несбалансированности показателей на практике, несмотря на формальное выполнение бюджета.

Ярким примером служит недавний скандал вокруг федерального проекта «Оздоровление Волги» [12], реализуемого с 2018 по 2024 год в рамках национального проекта «Экология». На реализацию федерального проекта было выделено более 120 миллиардов рублей, и несмотря на то, что бюджет был освоен почти полностью, фактически проект оказался сорван, поскольку, как было установлено по результатам парламентской проверки, из 121 объектов только 6 очистных сооружений достигают уровня нормативной очистки [11].

Это характерный пример того, как выделенные из бюджета средства, запланированные под реализацию определенных социально значимых проектов, фактически были потрачены впустую, т. е. эффективность по расходам в данном случае стремится к нулю.

Применительно к нашему исследованию в данном случае важно то, что средства были запланированы в бюджете, учтены в составе расходов и, безусловно, принимались во внимание при оценке бюджетных показателей. Более того, срыв выполнения программы означает невыполнение обязательств, а значит, вероятно, с целью реализации поставленных задач в будущем потребуются дополнительные бюджетные средства. Другими словами, крайне низкая эффективность по расходам становится одной из причин дефи-

цитного бюджета, поскольку расходы буквально «съедаются», а цель при этом не достигается, что также ведет к нарушению обозначенного выше принципа достоверности.

Из приведенных примеров видно, что говорить о бюджетном балансе и в целом о реализации принципа сбалансированности можно весьма условно, если при этом не выполняются требования полноты, достоверности и эффективности, которые, будучи основополагающими принципами бюджетной системы, законодательно закреплены на уровне Бюджетного кодекса РФ. Сбалансированность бюджета зиждется на этих «трех китах» и не может быть достигнута без объективности бюджетных показателей, поскольку «бюджет - это прежде всего доходы и расходы, все остальное существует ради них и подчинено им» [8, с. 21].

Список источников

1. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» [Электронный ресурс]. URL: http://pravo. gov.ru/proxy/ips/?dodbody=&prevDoc=102425047&backli nk=1&&nd=102349624.

2. Постановление Правительства РФ от 29.01.2015 № 72 «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом» [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/00012015 02060002?index=1.

3. Бойко Н.Н. Некоторые вопросы правового режима доходов бюджетных учреждений // Финансовое право. 2007. № 3. С. 16-19.

4. Государственный бюджет СССР. Статистический сборник. Ч. II. 1938-1950 гг. М., 1955 // Сайт Минфина России [Электронный ресурс]. URL: https://minfin. gov.ru/ru/document?id_4=131949-gosudarstvennyi_ byudzhet_sssr._statisticheskii_sbomik._chast_ii._1938-1950_gg._m._1955.

5. Игнатова М.С. Эффективность управления государственным имуществом в России // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2017. № 1. С. 90-95.

6. Комягин Д.Л Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. № 4. С. 19-31.

7. Налоговое право: учебник для вузов / под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Альпина Паблишер, 2017.

8. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.

9. Ровинский Е. Советское финансовое право: учеб. пособ. для студентов ВЮЗИ. М., 1957.

10. «Даниил Егоров подвел итоги налоговых поступлений за 10 месяцев на встрече с президентом России Владимиром Путиным» // Федеральная налоговая служба: официальный сайт [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/news/activities_fts/ 15426130/.

11. Кто провалил федеральный проект «Оздоровление Волги» [Электронный ресурс]. URL: https:// www.pnp.ru/politics/kto-provalil-federalnyy-proekt-ozdorovlenie-volgi.html.

12. Федеральный проект «Оздоровление Волги» // Национальные проекты РФ [Электронный ресурс]. URL: https://национальныепроекты.рф/projed:s/ ekologiya/ozdorovlenie_volgi/.

References

1. Postanovlenie Pravitekstva RF ot 15.04.2014 № 327 «Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy" Ros-sijskoj Federacii «Upravlenie federal"ny"m imushhest-vom» [E"lektronny"j resurs]. URL: http://pravo.gov.ru/ proxy/ips/?docbody=&prevDoc=102425047&backlink=1& &nd=102349624.

2. Postanovlenie Pravitekstva RF ot 29.01.2015 № 72 «O nekotory'x merax po sovershenstvovani-yu statisticheskogo nablyudeniya v sfere upravleniya gosudarstvenny'm imushhestvom» [E"lektronny"j resurs]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/00012015 02060002?index=1.

3. Bojko N.N. Nekotory'e voprosy" pravovogo rezhi-ma doxodov byudzhetny'x uchrezhdenij // Finansovoe pravo. 2007. № 3. S. 16-19.

4. Gosudarstvenny'j byudzhet SSSR. Statisticheskij sbornik. Ch. II. 1938-1950 gg. M., 1955 // Sajt Minfina Rossii [E"lektronny"j resurs]. URL: https://minfin.gov.ru/ ru/document?id_4=131949-gosudarstvennyi_byudzhet_ sssr._statisticheskii_sbornik._chast_ii._1938-1950_ gg._m._1955.

5. Ignatova M.S. E'ffektivnost" upravleniya gosudarst-venny'm imushhestvom v Rossii // Vestnik YuUrGU. Seri-ya: Pravo. 2017. № 1. S. 90-95.

6. Komyagin D.L. Sistema principov byudzhetnogo prava: rossijskoe zakonodatel"stvo i nauchnaya doktrina // Reformy" i pravo. 2012. № 4. S. 19-31.

7. Nalogovoe pravo: uchebnik dlya vuzov / pod red. S.G. Pepelyaeva. M.: Al"pina Pablisher, 2017.

8. Piskotin M.I. Sovetskoe byudzhetnoe pravo. M., 1971.

9. Rovinskij E. Sovetskoe finansovoe pravo: ucheb. po-sob. dlya studentov VYuZI. M., 1957.

10. «Daniil Egorov podvel itogi nalogovy"x postuplenij za 10 mesyacev na vstreche s prezidentom Rossii Vladi-mirom Putiny"m» // FederaTnaya nalogovaya sluzhba: oficiakny'j sajt [E'lektronny'j resurs]. URL: https://www. nalog.gov.ru/rn77/news/activities_fts/15426130/.

11. Kto provalil federakny'j proekt «Ozdorovlenie Vol-gi» [E'lektronny'j resurs]. URL: https://www.pnp.ru/poli-tics/kto-provalil-federalnyy-proekt-ozdorovlenie-volgi. html.

12. Federakny'j proekt «Ozdorovlenie Volgi» // Nadonakny'e proekty" RF [E'lektronny'j resurs]. URL: https://nacional>ny~eproekty>.rf/projects/ekologiya/oz-dorovlenie_volgi/.

Статья поступила в редакцию 28.12.2024; одобрена после рецензирования 30.12.2024; принята к публикации 30.12.2024.

The article was submitted 28.12.2024; approved after reviewing 30.12.2024; accepted for publication 30.12.2024.