CC BY
52
Татьяна ЦЫРЕНОВА
О СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ В МОНГОЛИИ
Статья посвящена анализу системы государственного управления водными ресурсами в Монголии как составляющей политического процесса управления страной.
The article is devoted to the analysis of state water resources management in Mongolia as a part of political management process in the country.
Ключевые слова:
система государственного управления; государственное управление; функции управления; водные ресурсы; state management system; state management; management functions; water resources.
Водные отношения в системе государственного управления Монголии занимают значительное место. Они представляют собой компонент структуры государства, отображающий политические, социальные, экологические, экономические условия его существования.
Водные ресурсы Монголии представлены водными объектами бассейнов Северного Ледовитого и Тихого океанов и бессточного бассейна Центральной Азии: 20,5% расположенных на территории Монголии водных объектов относятся к бассейну Северного Ледовитого океана, 11,5% — к бассейну Тихого океана, а 68% — к бессточному бассейну Центральной Азии, что составляет порядка 34,6 км3/год полных потенциальных водных ресурсов. Особенностью водных ресурсов Монголии является их неравномерное территориальное распределение.
Значимость водных ресурсов для экономики Монголии обусловила необходимость совершенствования государственного управления водными ресурсами. Сложившиеся в государстве за последнее время политические, экономические и социальные тенденции создали все необходимые условия для такого совершенствования. Происходит трансформация базовых политических институтов, структур и норм. Ее успех во многом определяется рядом факторов, среди которых существенными являются создание дифференцированной политической структуры с высокой специализацией политических ролей и институтов, усиление роли государства. Ее основными механизмами выступают как собственная основа, так и внедрение заимствованных политических институтов. Так, например, в начале 90-х гг. ХХ в. весь водный сектор Монголии был приватизирован. В 1991 г. была создана частная кампания «Водное хозяйство». В 1995 г. были образованы две неправительственные организации «Национальная водная ассоциация» и «Водная ассоциация», в задачи которых входило устранение пробелов и повышение эффективности в вопросах управления водными ресурсами. В 1999 г. был образован первый Национальный водный комитет, начавший осуществление государственной политики регулирования водных отношений.
В настоящий момент в Монголии реализуется такая схема государственного управления водными ресурсами, согласно которой вершину иерархической лестницы занимает Великий Государственный Хурал (ВГХ) Монголии. Далее следует Правительство Монголии, которому подчинено по вертикали Министерство окружающей
ЦЫРЕНОВА
Татьяна
Батомункуевна — к.филол.н, доцент; докторант кафедры философии Бурятского государственного университета tstаtiаnа [email protected]
среды и туризма Монголии, в состав которого входит Правительственное агентство водных дел Монголии.
Великий Государственный Хурал Монголии как законодательный орган занимает важное место в механизме государственного управления водными ресурсами. Он представляет собой важнейший инструмент политического управления, посредством которого принимаются обязательные для всех решения государственных вопросов в области водных отношений. Так, например, в 1995 г. постановлением Великого Государственного Хурала Монголии была утверждена Концепция национальной безопасности Монголии. Ее важнейшую часть составляет экологическая безопасность, которая предполагает обеспечение условий для предотвращения негативных воздействий на среду обитания человека и экономику в результате экологических и климатических изменений, нерационального использования и недостаточной охраны природных ресурсов. В 2004 г. Великий Государственный Хурал Монголии принял Водный кодекс Монголии, определивший основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса Монголии, а также базовые принципы государственной политики в области использования и охраны водных объектов. Важнейшие направления государственной политики Монголии на период с
2007 по 2021 гг. в области охраны и рационального использования водных ресурсов были сформулированы в Стратегии развития Монголии в новом тысячелетии, принятой 31 января 2008 г. постановлением Великого Государственного Хурала Монголии № 121. В развитие положений Водного кодекса Монголии и для реализации положений Стратегии развития Монголии в новом тысячелетии постановлением Великого Хурала Монголии № 24 от 20 мая 2010 г. была утверждена национальная программа «О воде»2.
Правительство Монголии наделено пол-
1 Монгол Улсын мянганы хогжлийн зорилтод суурилсан ундэсний хогжлийн цогц бодлого // Монгол Улсын Их Хурлын Тогтоол, дугаар 12,
2008 оны 01 сарын 31 одор. — Ториийн ордон, Улаанбаатар хот.
2 «Ус» ундэсний хотолбор батлах тухай // Монгол Улсын Их Хурлын Тогтоол, дугаар 24,
2009 оны 05 сарын 20 одор. — Ториийн ордон, Улаанбаатар хот.
номочиями, включающими разработку и обеспечение проведения государственной политики в области водных отношений. Система органов исполнительной власти Монголии образуется рядом министерств и ведомств, в компетенцию которых входит своевременное издание нормативноправовых актов, обеспечивающих исполнение принятых Великим Хуралом Монголии законов.
Важное место в системе государственного управления водными ресурсами в Монголии отводится Министерству окружающей среды и туризма, которое в соответствии с монгольским законодательством осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области изучения, использования, воспроизводства, охраны водных ресурсов и т.д. Вместе с тем необходимо отметить, что после проведенной приватизации водного сектора Монголии функции по управлению водными ресурсами были распределены между несколькими министерствами. Так, в ведение Министерства продовольствия и сельского хозяйства входило обеспечение сельскохозяйственного водоснабжения; Министерство строительства и городского развития отвечало за муниципальное водоснабжение; контроль за соблюдением санитарногигиенических норм осуществляло Министерство здравоохранения; вопросы гидроэнергетики находились в ведении Министерства энергетики; осуществление контрольно-надзорных функций являлось полномочиями Министерства обороны и Государственной профессиональной инспекции. Вопросы общего пользования водными ресурсами находились в компетенции Министерства природы и окружающей среды.
Признание водных ресурсов национальным достоянием легло в основу современной государственной политики Монголии в области водных отношений и привело к созданию специальных органов государственного управления водными ресурсами. Этот процесс сегодня развивается по двум следующим направлениям. Первое — это передача вопросов использования и охраны водных ресурсов в ведение одного министерства или ведомства; второе — наделение министерства или ведомства функциями общего контроля, надзора и координации деятельности специа-
лизированных министерств или ведомств по управлению водными ресурсами.
Эффективность комплексного подхода к управлению водными ресурсами обусловила необходимость централизации управления водными ресурсами. В 2005 г. был создан единый орган государственного управления, объединяющий все виды использования водных ресурсов и их охрану, — Правительственное агентство водных дел Монголии. В соответствии с основными положениями Водного кодекса Монголии, его деятельность направлена на осуществление мероприятий по охране водных ресурсов, эксплуатации водохозяйственных сооружений, защиту от наводнений, планирование и лицензирование водопользования и т.д. Основной задачей Правительственного агентства водных дел Монголии является комплексное управление водными ресурсами. Важнейшим направлением в этой области является разработка единого плана менеджмента водных объектов и последующая его реа-лизация1.
В 2009 г. министр окружающей среды и туризма Монголии утвердил схему укрупненных водных бассейнов, согласно которой территория Монголии разделена на 29 речных бассейнов (бассейновых округов). Центральное звено системы государственного управления в области водных отношений в Монголии — укрепление и расширение сфер деятельности бассейновых советов, передача на бассейновый уровень отдельной части полномочий государственных органов управления водными отношениями.
В соответствии с положениями Водного кодекса Монголии, бассейновые советы представляют собой общественную организацию, в которой обеспечивается представительство исполнительных органов аймаков и сомонов Монголии, союзов и объединений водопользователей, общественности. В их полномочия входят разработка плана мероприятий по рациональному использованию, охране и восстановлению водных ресурсов речного бассейна (бассейнового округа), разработка отдельных рекомендаций в области использования и охраны водных объектов, контроль за исполнением обязанностей водопользователей, расположенных
1 Усны эрхлэх газар тухай // Монгол Улсын Засгийн Газрын Тогтоол, 2005. — Улаанбаатар хот; http//www.mne.yahoo.com.
в границах соответствующих речных бассейнов (бассейновых округов) — основных единиц управления в области использования и охраны водных объектов2.
Существующая модель государственного управления водными ресурсами в Монголии (Национальное министерство охраны окружающей среды — Национальное ведомство водных ресурсов — органы управления водными ресурсами в составе местных структур власти — администрация объектов водного хозяйства) распространена в мировой практике. Аналогичная модель существует и в Российской Федерации, где Министерству природных ресурсов, в 2008 г. преобразованному в Министерство природ -ных ресурсов и экологии Российской Федерации, отводится важная роль в системе государственного управления водными ресурсами. Так же, как и в Монголии, оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны водных ресурсов, а также по эксплуатации и обеспечению безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений). В его ведении находятся несколько федеральных служб и агентств, среди которых Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство по недропользованию. Эти службы и агентства в установленной сфере деятельности отвечают за определенные вопросы в сфере государственного регулирования по вопросам охраны и использования водных ресурсов. При этом федеральные службы осуществляют функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, государственному контролю и надзору за проведением работ в области охраны окружающей среды, в т.ч. водных отношений.
Входящие в состав Министерства при-
2 Монгол Улсын Хууль «Усны тухай» // Байгаль орчин. Эрх зуйн баримт бичгийн эмхтгэл. — Улаанбаатар хот, 2005 он, с. 330.
родных ресурсов и экологии Российской Федерации агентства — Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) и Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) — выполняют функции федеральных органов исполнительной власти, которым переданы правоприменительные функции и функции по оказанию государственных услуг и управлению имуществом в сфере водных отношений.
Структура территориальных органов Росводресурсов, представленная пятнадцатью бассейновыми водными управлениями, позволяет в значительной мере перенести центр подготовки принятия ключевых решений в области использования и охраны водных объектов на бассейновый уровень, что приближает центр принятия решений к объекту управления и отвечает общему вектору сосредоточения управленческих функций в бассейнах.
Так же, как и в Российской Федерации, в Монголии с созданием Правительственного агентства водных дел была предпринята попытка устранения ведомственной разобщенности в сфере
управления водными ресурсами страны. Вместе с тем сегодня достаточно остро стоит вопрос взаимодействия между ведомствами. В Монголии вопросами охраны и использования водных ресурсов занимаются около двадцати семи организаций различного уровня. В силу дифференциации полномочий этих ведомств и несовершенства нормативно-правового регулирования в области водных отношений налицо межведомственная разобщенность и несогласованность действий в принятии необходимых решений, которые бывают причинами межведомственных конфликтов и разногласий.
На наш взгляд, проблем государственного управления в области водных отношений в Монголии, как и в Российской Федерации, достаточно. Для эффективного государственного управления водными ресурсами в первую очередь необходимо усовершенствовать нормативно-правовую базу, сформировать и отточить механизм нормативноправового регулирования водных отношений и административного воздействия для устранения межведомственной разобщенности.
