CC BY
42
Вместе с тем он не лишен недостатков. В процессе межгосударственного управления возникают те же проблемы, характерные и для государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов. Во-первых, узкая специализация органов государственного управления водными ресурсами, участвующих в межгосударственном управлении трансграничными водными объектами, порождает проблему взаимодействия между ведомствами и координации усилий в достижении главной цели - экологически обоснованного управления трансграничными водными объектами. Основные институты межгосударственного управления исполняют поставленные задачи только в рамках конкретного своего правового статуса. Вопросы же, выходящие за пределы их компетенции, так и остаются неразрешенными. Вполне вероятным может стать факт их разрешения посредством вмешательства уполномоченных сторон, имеющих широкие полномочия в области охраны и использования трансграничных вод. Безусловно, в процессе функционирования института уполномоченных сторон проявился ряд серьезных проблем, связанных с несоответствием нормативно-правовой базы двух государств в области охраны и использования водных ресурсов. Вместе с тем решение этих проблем, как показывает практика деятельности института уполномоченных сторон, возможно лишь в рамках его право-
вого статуса. На сегодняшний день он является наиболее оптимальной, устойчивой и стабильной формой сотрудничества Российской Федерации и Монголии в области охраны и использования трансграничных вод.
Литература
1. Осинский И.И., Добрынина М.И. Политология. -Улан-Удэ, 2010. - С.319.
2. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод от 1995 года. - Ст 2. URL: www.mnr.gov.ru.
3. Порядок деятельности совместной российско-монгольской рабочей группы был принят на II Совещании Уполномоченных Сторон по выполнению Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод от 1995 года (Улан-Батор, 1999 год). Впоследствии он был пересмотрен с учетом изменений в национальных водных законодательствах на их VIII Совещании (Улан-Батор, 2009 год).
Сведения об авторах Цыренова Татьяна Батомункуевна - кандидат филологических наук, доцент, докторант кафедры философии Бурятского государственного университета, г. Улан-Удэ, e-mail: [email protected].
Data on authors Tsyrenova Tatyana Batomunkuevna - candidate of philological science, associate professor, doctoral degree student, department of philosophy, Buryat State University, Ulan-Ude, e-mail: [email protected].
УДК 347.795 Т.Б. Цыренова
ОБ ОСНОВНЫХ СУБЪЕКТАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ МОНГОЛИИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ
В статье рассматриваются основные субъекты государственного управления Монголии в области охраны и использования водных ресурсов.
Ключевыеслова' государственное управление, водные ресурсы, субъекты государственного управления.
T.B. Tsyrenova
ON THE MAIN SUBJECTS OF MONGOLIAN STATE ADMINISTRATION IN THE FIELD OF PROTECTION AND USE OF WATER RESOURCES
The main subjects of Mongolian state administration in the field of protection and use of water resources are considered in the article.
Keywords: state administration, water resources, subjects of state administration.
Сложности «транзитного» периода, вызван- сов. Прежняя социалистическая система была
ного изменениями политической системы мон- ликвидирована, новая система не сформирована.
гольского общества в 1990-е гг., оказали свое С началом приватизации государственной соб-
воздействие и на государственное управление в ственности был открыт доступ к неконтроли-
области охраны и использования водных ресур- руемому использованию водных ресурсов, они
2011/14
считались «ничьими», и последующее их бесконтрольное и нерациональное использование привело к деградации и истощению. Результатом проведенной реорганизации водного сектора явилась ликвидация регулирования водных отношений на государственном уровне. Вместо традиционного института управления вопросами охраны и использования водными ресурсами была образована кампания «Водное хозяйство» при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия, на которую были возложены функции регулятора водных отношений. Вместе с тем она не обладала полномочиями специализированного органа государственного управления водными ресурсами. Пагубное состояние регулирования водных отношений негативно сказывалось и на состоянии экономики Монголии.
Попытки улучшить такое положение обусловили создание в 1991 году акционерного общества «Ус эрдэнэ» (Хувийн Холбооны Кампани «Ус Эрдэнэ»). Однако это акционерное общество было не в состоянии решить всех возникших водохозяйственных проблем. Начавшийся процесс приватизации государственной и коллективной собственности повлек за собой создание на базе прежних государственных организаций в административно-территориальных единицах -аймаках частных компаний, основной интерес которых заключался «только в получении прибыли от продажи оборудования ирригационных систем и колодцев» [1]. В результате проведенной приватизации водного хозяйства была практически уничтожена вся инфраструктура водного хозяйства, развален весь водохозяйственный комплекс страны.
Попытки реанимировать водохозяйственный комплекс, скоординировать действия по регулированию вопросов использования водных ресурсов с учетом новых политических, экономических и социальных факторов обусловили создание в 1995 г. двух неправительственных организаций - «Национальная водная ассоциация» и «Водная ассоциация». В их задачи входило устранение пробелов и повышение эффективности в вопросах управления в области охраны и использования водных ресурсов. Необходимо еще раз отметить, что в тот период практически все аймачные организации, занимавшиеся вопросами управления водными ресурсами, находились в частной собственности, и как следствие, они не могли уже быть подконтрольными государству.
Ситуация, сложившаяся в водохозяйственном комплексе Монголии, оказалась критичной. В 1998 г. по инициативе неправительственных организаций был созван Совет национальной
безопасности Монголии, на котором был поставлен вопрос о необходимости возобновления государственного регулирования водных отношений в стране, в результате чего было принято решение о создании подведомственного Правительству Монголии Национального водного комитета Монголии, которому была поручена реализация первой Национальной программы о воде, принятой в 1999 г. Этому во многом способствовала принятая в 1992 г. Конституция Монголии, гласившая, что вода является «общенародным достоянием», на которую не допускается частная собственность, и определившая государство основным регулятором в области водных отношений: «сосредоточить в руках государства руководство народным хозяйством и экономической политикой» [2].
В настоящий момент в основе современной государственной политики Монголии в области водных отношений лежит признание водных ресурсов национальным достоянием, что обусловливает создание специальных институтов, оказывающих влияние на процесс государственного административного управления в области охраны и использования водных ресурсов.
Под государственным административным управлением водными ресурсами в Монголии понимается процесс государственного регулирования в области водных отношений посредством распределения сфер влияния между основными ветвями власти, процесс целенаправленного воздействия на отношения в области охраны и использования водных ресурсов. По структуре оно представляет собой систему институтов в рамках трех взаимодополняющих друг друга ветвей власти, в которой у каждого института свои полномочия и функции по горизонтали и по вертикали. В основном водном документе - Законе Монголии «О воде» - впервые в истории монгольского водного законодательства четко определены все политические институты, образующие «на основе нормативно-правовой подсистемы политическую схему» [3] государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов на всех уровнях по иерархической вертикали. К ним относятся Великий Хурал Монголии, Правительство Монголии, органы центральной исполнительной власти, специально уполномоченный орган государственного управления в области водных отношений, органы административнотерриториальных единиц, бассейновые советы.
Определение структуры взаимоотношений органов исполнительной и законодательной ветвей власти, порядок формирования их институтов во многом зависят от формы правления. В
данном контексте в Монголии центральным политическим институтом, оказывающим влияние на процесс государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов, является Великий Хурал Монголии. Он представляет собой наивысший законодательный орган страны, который имеет свою внутреннюю структуру, включающую, в первую очередь, структуру по иерархической вертикали. Законом Монголии «О воде» он определен как главный субъект государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов, в полномочия которого входит утверждение государственной политики в области водных отношений, установление платы за пользование водными ресурсами, ратификация международных договоров и соглашений по вопросам совместного использования трансграничных водных объектов. Во исполнение своих полномочий в области охраны и рационального использования водных ресурсов Великим Хуралом Монголии было принято Постановление № 12 от 31 января 2008 г. «Стратегия развития Монголии в новом тысячелетии» [4], в котором были обозначены важнейшие направления государственной политики Монголии на период с 2007 по 2021 г. В развитие положений принятого Великим Хуралом Монголии закона «О воде», а также обеспечения реализации основных положений «Стратегии развития Монголии в новом тысячелетии» Постановлением Великого Хурала Монголии № 24 от 20 мая 2010 г. была утверждена Национальная программа «О воде» [5]. Кроме того, он ратифицировал подписанное в 1995 г. Правительством Монголии Соглашение между Правительством Монголии и Правительством Российской Федерации по охране и использованию трансграничных вод.
Безусловно, принятые Великим Хуралом Монголии документы свидетельствуют о возрастающей роли государства в области водных отношений. Вместе с тем возникает необходимость их практического осуществления и контроля за процессом реализации поставленных целей. Высшую исполнительную власть в системе государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов в Монголии осуществляет Правительство Монголии. Как официально-институциональная категория политического процесса Правительство Монголии представляет собой самостоятельный государственный институт, существующий наряду с институтом президентства. Оно является одним из основных политических институтов политической схемы государственного управления в области охраны и использования водных
ресурсов: «Правительство Монголии является высшим исполнительным органом государства». Исполняя законы государства в соответствии с обязанностями по общему руководству хозяйством, социальному и культурному строительству, оно обладает основными полномочиями, а именно обеспечивает исполнение Конституции и других законов по всей стране; выполняет принятые Великим Хуралом Монголии решения; разрабатывает и осуществляет меры по вопросам отраслевого, межотраслевого, регионального развития; принимает меры по охране окружающей среды и разумному использованию природных, в том числе и водных ресурсов [6].
Глубокие изменения, произошедшие в Монголии в начале 90-х гг. прошлого столетия, нашли свое выражение в политических, экономических и социальных реформах, которые привели к трансформации базовых политических институтов, структур и норм. Ее осуществление во многом определялось необходимостью создания соответствовавшей изменившимся реалиям дифференцированной политической структуры с «высокой специализацией политических ролей и институтов», в которой значительная роль отводилась государству. Основными инструментами такой трансформации выступили равно как собственная основа, так и внедрение заимствованных политических институтов.
Как уже отмечалось выше, Правительство Монголии в настоящий момент является основным политическим институтом, ответственным за реализацию государственной политики в области водных отношений. Базовым структурным его элементом, реализующим государственную политику в области водных ресурсов, как и в России, является Министерство окружающей среды (Байгаль орчин Яам), созданное в 2002 г. и преобразованное в 2008 г. в Министерство окружающей среды и туризма (Байгаль орчин ая-лал жуулчлалын Яам). Особенностью водного законодательства Монголии является тот факт, что основные субъекты государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов и их полномочия определены законом Монголии «О воде».
Складывающаяся практика государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов показала эффективность комплексного подхода к управлению водными ресурсами. Это, в свою очередь, обусловило необходимость концентрации государственного
управления в области охраны и использования водных ресурсов в руках одного политического института, каковым явилось созданное в 2005 г. Агентство водных дел Монголии, в полномочия
2011/14
которого вошли управление всеми видами использования водных ресурсов и вопросы их охраны. Впервые законом Монголии «О воде» был определен статус агентства как специально уполномоченного органа исполнительной власти в области водных ресурсов. Оно обладает широкими полномочиями в сфере водных отношений.
Композиция модели государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов в Монголии (Национальное министерство окружающей среды и туризма - Национальное агентство водных дел) является достаточно распространенной в мировой практике. Аналогичная модель существует в Венгрии, Нидерландах, Германии и других странах, в том числе и в Российской Федерации. Вместе с тем на сегодняшний день Министерство окружающей среды и туризма Монголии и Агентство водных дел Монголии на центральном уровне не являются единственными политическими институтами, влияющими на процесс государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов. В результате трансформации политической системы монгольского общества в конце 1990-х гг. функции по реализации государственной политики в области водных отношений были распределены по двум направлениям между несколькими политическими институтами, что способствовало актуализации вопроса о взаимодействии между ними. Первое направление государственной политики в области водных ресурсов - сохранение, восстановление и рациональное использование водных ресурсов - реализует в соответствии со своими полномочиями Министерство окружающей среды и туризма Монголии и подведомственное ему Агентство водных дел. В процессе реализации второго направления государственной политики в области водных отношений - использование водных ресурсов для нужд населения и объектов экономики - участвуют еще семь институтов государственного управления, правовой статус которых, как и в России, утвержден Правительством Монголии как главным субъектом исполнительной власти. К таким институтам относятся 1) министерство продовольствия и сельского хозяйства (вопросы обеспечения сельскохозяйственного водоснабжения); 2) министерство строительства и городского развития
(вопросы муниципального водоснабжения); 3) министерство здравоохранения (соблюдение санитарно-гигиеническим благополучием на водных объектах); 4) министерства энергетики (находятся вопросы гидроэнергетики); 5) министерство обороны и подведомственная ему Государственная профессиональная инспекция (функции контроля и надзора); 6) министерство иностранных дел Монголии (государственное управление вопросами охраны и использования трансграничных водных объектов).
Безусловно, такое количество основных акторов государственного управления в области охраны и использования водных ресурсов не может не породить проблему межведомственной разобщенности на фоне несовершенства нормативно-правовых принципов регулирования вопросов в области водных отношений. Но ее разрешение может позитивно повлиять на эффективность государственного регулирования вопросов охраны и использования трансграничных вод.
Литература
1. Integrated Water Management Model on the Selenga River Basin. Basin Assessment and Integrated Analysis (Phase 2). Seoul, 2009. P. 180.
2. Монгол Улсын Ундэсний Хууль (Конституция Монголии 1992 года).
3. Дагбаев Э.Д. Институциональный дизайн политических процессов в российских регионах Внутренней Азии и Монголии. - Улан-Удэ, 2011. - С. 7.
4. Монгол Улсын мянганы хогжлийн зорилтод суурил-сан ундэсний хогжлийн цогц бодлого / Монгол Улсын Их Хурлын Тогтоол, дугаар 12, 2008 оны 01 сарын 31 одор. -Ториийн ордон, Улаанбаатар хот («Стратегия развития Монголии в новом тысячелетии»).
5. «Ус» ундэсний хотолбор батлах тухай / Монгол Ул-сын Их Хурлын Тогтоол, дугаар 24, 2009 оны 05 сарын 20 одор. - Ториийн ордон, Улаанбаатар хот (Национальная программа «О Воде»).
6. Монгол Улсын Ундэсний Хууль (Конституция Монголии 1992 года). Статья 25.
Сведения об авторах Цыренова Татьяна Батомункуевна - кандидат филологических наук, доцент, докторант кафедры философии Бурятского государственного университета, г. Улан-Удэ, e-mail: [email protected].
Data on authors Tsyrenova Tatyana Batomunkuevna - candidate of philological science, associate professor, doctoral degree student, department of philosophy, Buryat State University, Ulan-Ude, e-mail: [email protected].
