CC BY
26
В. С. Степаненко
О ПРОЕКТЕ ЗАКОНА ГОРОДА МОСКВЫ «ОБ УПАКОВКЕ И УПАКОВОЧНЫХ ОТХОДАХ»*
Основные вопросы обращения с отходами производства и потребления урегулированы российским законодательством, включая Указы Президента РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, законы и постановления правительств субъектов РФ, в достаточной степени. Громадным упущением законодательства является отсутствие закона об упаковке.
Индустрия упаковки формируется в России с середины 1990-х гг. и к настоящему времени приобретает признаки отдельной отрасли. Основным препятствием создания и развития системы экономически обоснованного повторного использования упаковочных отходов является отсутствие правовой базы, учитывающей специфику упаковочных отходов, их существенный ресурсный потенциал, технологические и финансово-экономические предпосылки их повторного использования.
Отсутствие в Российской Федерации правовой основы в области обращения с упаковочными отходами приводит к существенным негативным последствиям: ухудшает экологическую обстановку;
тормозит прогрессивные изменения в структуре производства и потребления товаров в Российской Федерации;
не обеспечивает защиту экономики РФ от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции;
тормозит интеграцию Российской Федерации в мировую экономику;
ежегодно приводит к экономическим потерям до 70 млрд руб. в результате высокой доли импорта маркированной экологическими знаками упакованной продукции, в цену которой
* Статья рекомендована доктором юридических наук, профессором О.Л. Дубовик.
Труды Института государства и права 245
Российской академии наук № 2/2011
включены платежи импортеров, предназначенные для финансирования сбора и утилизации первичной упаковки в конце ее жизненного цикла.
В настоящее время подготовлен проект федерального закона «Об упаковке и упаковочных отходах», основанного на анализе действующего российского законодательства, Европейской директивы 94/62 «Об упаковке и упаковочных отходах», а также действующих в европейских странах законов об упаковке и упаковочных отходах, законов об отходах.
Основной идеей законопроекта является введение ответственности производителей и промышленных потребителей упаковки за ее утилизацию.
Целью Закона является упорядочение нормативно -правового регулирования в области обращения упаковки и упаковочных отходов в Российской Федерации; устранение барьеров в торговле и гармонизация с различными мероприятиями, осуществляемыми в странах ЕС в области управления и обращения с упаковкой и упаковочными отходами и направленными на предотвращение и уменьшение негативного воздействия на окружающую среду.
В законопроекте заложены следующие основные принципы: упаковочные отходы состоят из различных ценных фракций, которые не должны смешиваться между собой, а должны утилизироваться отдельно друг от друга наиболее экономичными и экологически приемлемыми способами;
производитель товара или промышленный потребитель (расфасовщик) упаковки должен оплачивать сбор и утилизацию упаковки, в которую был упакован товар и которую он ввел в обращение на рынок;
сумма, необходимая для сбора и утилизации упаковки, должна быть включена производителем в стоимость товара в сумме обязательного платежа или целевого сбора на переработку и утилизацию упаковки; эта сумма зависит от материала и массы упаковки;
суммы обязательных платежей на утилизацию упаковки должны быть реально направлены на сбор, переработку и утилизацию использованной упаковки; средства перечисляются либо
специально уполномоченной некоммерческой организации, с которой заключается договор и которая обязуется использовать средства по целевому назначению, либо производитель самостоятельно собирает и утилизирует упаковку, введенную им в обращение на рынок; в этом случае никому платить не надо, но необходимо доказать, что вся упаковка собирается и перерабатывается; сумма перечисленных по нормативам обязательных платежей уменьшает налогооблагаемую базу производителя;
уполномоченная некоммерческая организация создается с участием предприятий - производителей или расфасовщиков товара, объединений муниципальных предприятий, занимающихся раздельным сбором и сортировкой мусора, общественных организаций. Главной особенностью этой организации должна быть «прозрачность» для общественности, государства и предприятий, участвующих в обороте упаковочных отходов.
Сбор обязательных платежей для организации раздельного сбора, сортировки, переработки и захоронения не подлежащих переработке упаковочных отходов контролируется налоговыми органами, так как эти суммы должны уменьшать налогооблагаемую базу предприятий.
Предполагается, что реализация законопроекта (вместе с необходимыми подзаконными актами) на практике позволит:
на 30% снизить нагрузки на полигоны за счет уменьшения количества депонируемых ТБО;
обеспечить вовлечение в хозяйственный оборот ценного вторичного сырья;
построить дифференцированную систему солидарной экологической ответственности производителей за загрязнение окружающей среды отработанной тарой и упаковкой и обеспечить ее нормативно-правовой базой на основе складывающихся контрактных взаимоотношений между производителем тары -производителем продукции - покупателем - конечным потребителем;
разработать систему формирования инвестиционных средств для реализации проектов утилизации тары и упаковки импортного производства на основе централизации платежей
неналогового происхождения и государственного контроля в сфере обращения с отходами;
разработать аналогичную систему для тары и упаковки отечественного производства на основе оптимизации экономических и внешнеэкономических издержек участников системы солидарной экологической ответственности.
Инструментом государственной политики в сфере обращения отходов, в том числе отходов упаковки и упаковочных материалов, должна стать платность услуг по их сбору и утилизации, особенно из искусственных небиодеградируемых материалов.
Включение в цену продукции затрат на утилизацию использованной упаковки (как это практикуется за рубежом) незначительно скажется на стоимости товаров и, соответственно, на расходах населения, но в то же время позволит разгрузить государственный бюджет и бюджеты муниципальных образований.
С точки зрения охраны окружающей среды необходимо одновременно стимулировать опережающее развитие технологий производства и переработки биоразлагаемой упаковки, позволяющих полностью исключить накопление ее отходов и при этом иметь возможность использовать их сырьевой и энергетический потенциал.
Представляется необходимым законодательно обозначить таможенную и налоговую политику защиты российских производителей упаковки таким образом, чтобы обеспечить им приемлемые конкурентные условия по отношению к импортерам упаковочных материалов и изделий (часто изготовленных из российского сырья).
Несовершенство нормативного обеспечения стандартизации упаковочных материалов, изделий и технологий сдерживает развитие сертификации в этой области, необходимость проведения которой регламентируется законами РФ «О сертификации продукции и услуг»1 и «О защите прав потребителей»2.
1 Ведомости РФ. 1993. № 26. Ст. 966.
2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 140.
В особой мере это относится к упаковке пищевой продукции, включенной в номенклатуру продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации в Российской Федерации.
Разработка соответствующей законодательной базы эффективного экономического механизма управления упаковкой и упаковочными отходами, основанного на гармонизации развития упаковочного хозяйства и достижения единства взглядов общества на ключевые элементы проблемы, связанные со всеми элементами системы обращения с упаковочными отходами, позволит сократить объемы или прекратить их поступление на свалки.
Совершенная законодательная и нормативная база применительно к упаковочной отрасли призвана преодолеть ее стихийное, случайное развитие в России. Это особенно важно с учетом того, что в настоящее время емкость российского рынка упаковочной продукции заполнена только на 30% и существуют реальные перспективы его освоения российскими производителями. Не менее существен тот факт, что Россия располагает практически неограниченными собственными первичными и вторичными сырьевыми ресурсами для изготовления высококачественных упаковочных материалов и изделий.
В Московской городской Думе, в комиссии по экологической политике был разработан проект закона города Москвы «Об упаковке и упаковочных отходах». Он призван определить правовые основы обращения упаковки и упаковочных отходов в Москве в целях обеспечения экологической безопасности и здоровья человека, предотвращения негативного воздействия на окружающую среду, а также вовлечения упаковочных отходов в хозяйственный оборот в качестве источников дополнительных ресурсов. В нем приведены основные понятия: упаковка, маркировка упаковки, производители упаковки, потребители упаковки, упаковочные отходы производства, упаковочные отходы потребления, обращение упаковки, обращение упаковочных отходов, утилизация упаковочных отходов, паспорт упаковки.
Предполагается, что действие данного закона должно распространяться на все виды упаковки, находящейся в обращении, и все виды упаковочных отходов независимо от того, где они используются и (или) образовались ( в промышленности, торговле, учреждениях, сфере обслуживания, жилищах или в любых других источниках), независимо от материала, из которого они образованы.
В законопроекте предусмотрены правовое регулирование отношений в области обращения упаковки и упаковочных отходов, полномочия Москвы как субъекта РФ и органов местного самоуправления Москвы в области обращения упаковки и упаковочных отходов.
Анализ законопроекта позволяет выделить основные принципы государственной политики в области обращения упаковки и упаковочных отходов. Это:
приоритет охраны здоровья человека, поддержание и восстановление благоприятного состояния окружающей среды;
охрана и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
приоритет переработки упаковочных отходов перед их уничтожением; приоритет уничтожения упаковочных отходов перед их захоронением; снижение абсолютной массы и объема упаковки; сокращение доли упаковки в общем объеме и общей массе товара; минимизация образования упаковочных отходов и уменьшение степени их опасности;
разделение упаковочных отходов при их сборе и подготовке к переработке;
многократность использования упаковки и недопущение повторного первоначального использования упаковки, если при этом создается вероятность снижения ее функций, нарушается санитарно-эпидемиологическая или экологическая безопасность населения и окружающей среды;
вовлечение в хозяйственный оборот вторичных сырьевых и энергетических ресурсов, полученных из упаковочных отходов;
снижение содержания токсичных веществ в упаковочных материалах;
утилизация упаковочных отходов экологически безопасными способами;
сокращение объема упаковочных отходов, подлежащих захоронению;
развитие рынка вторичных материальных ресурсов из упаковочных отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот в качестве вторичного сырья;
экономическое стимулирование деятельности в области обращения упаковки и упаковочных отходов в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
возмещение вреда, причиненного окружающей среде при утилизации упаковочных отходов, и направление средств, полученных в счет его возмещения, на мероприятия в области обращения упаковки и упаковочных отходов;
ответственность субъектов хозяйственной и иной деятельности за раздельный сбор вторичных материальных ресурсов из упаковочных отходов и их переработку (обработку) во вторичное сырье;
платность системы сбора и утилизации упаковочных отходов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Сформулированы требования к производству упаковки и упаковочных материалов, к обращению отходов производства упаковки, упаковочных материалов и упаковочных отходов, а также предложения по маркировке упаковки, по стандартизации при обращении упаковки и упаковочных отходов, учету и отчетности в области обращения упаковки и упаковочных отходов, паспортизации упаковки и упаковочных отходов, информатизации при обращении упаковки и упаковочных отходов.
Экономическое регулирование в области обращения упаковки и упаковочных отходов направлено на:
уменьшение количества образуемых упаковочных отходов;
увеличение объемов вторичного сырья из упаковочных отходов, вовлеченных в хозяйственную деятельность; уменьшение объемов захоронения упаковочных отходов; применение для переработки упаковочных отходов во вторичные материальные ресурсы и далее во вторичную продукцию экологически безопасных технологий.
Отдельно указывается, что меры экономического стимулирования деятельности по раздельному сбору, сортировке по фракциям (включая композиты) и утилизации упаковочных отходов должны осуществляться за счет субвенций и средств, поступающих при взимании залоговой стоимости упаковки. А также за счет льготного налогообложения и субсидирования кредитных ставок для предприятий, занятых в сфере обращения упаковочных отходов, в соответствии с законодательством РФ, законами и нормативными правовыми актами города Москвы.
Средства залоговых платежей за обращение упаковочных отходов должны расходоваться исключительно на ф инанс ир о вание мероприятий в области координации деятельности по реализации целей настоящего Закона.
Учитывая тот факт, что подобный подход является для России новым, закон города Москвы «Об упаковке и упаковочных отходах» позволит апробировать механизмы обращения упаковки на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Он будет способствовать разработке соответствующих подзаконных актов, а также накоплению необходимого опыта для последующего тиражирования в других регионах, тем более что Москва - крупнейший потребитель промышленных и продовольственных товаров, а это сопровождается возникновением значительного количества упаковки и упаковочных материалов, обращение с которыми имеет свою ярко выраженную специфику.
