CC BY
84
В.С. Степаненко*
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В РЕСПУБЛИКЕ ПОЛЬША
Изучение опыта правового регулирования охраны окружающей среды зарубежных государств, как известно, преследует несколько целей. Во-первых, оно расширяет тезаурус науки экологического права, во -вторых, позволяет ориентироваться на новейшие достижения законотворческой деятельности, в-третьих, дает возможность учитывать ошибки законодателей других стран и пытаться избежать аналогичных просчетов в процессе совершенствования российского законодательства, в-четвертых, является необходимой базой для международного (многостороннего и двустороннего) сотрудничества.
Учитывая общность задач в сфере охраны природы, перспективы введения дополнительных контрольных механизмов, например при международном обороте отходов, следует признать, что освоение и использование опыта отдельных стран является одним из наиболее эффективных средств улучшения российского экологического законодательства и практики его реализации. Что касается освещения такого опыта, то информация об экологическом праве некоторых стран и (или) их объединений является хотя и не исчерпывающей, но все же достаточно полной, в отношении же других стран представляется недостаточной. Это, в частности, относится и к экологическому праву и законодательству Республики Польша1. Следует сказать, что
Депутат Московской городской Думы, председатель Комиссии по экологической политике, кандидат юридических наук.
1 В числе немногих публикаций можно назвать: Боярский П., Радецкий В., Ротко Е., Зоммер Е. Польское право окружающей среды: основные проблемы // Экологическое право. 2006. № 2. С. 38-42; № 3. С. 36-43; Дубовик О.Л. Опыт законодательного регулирования и док-тринального толкования оборота упаковок в Республике Польша // Экологическое право. 2007. № 1. С. 33-37; Дубовик О.Л., Фролов А.Н. Новое законодательство об отходах Республики Польша: особенности правового регулирования и тенденции применения. Рец. на Коммента-
Труды Института государства и права 163
Российской академии наук № 2/2010
начиная с 1990 г. польское право окружающей среды подвергалось существенным и значительным изменениям, свидетельствующим о сходстве с тенденциями, характерными для российского экологического законодательства. Отчасти эти изменения были обусловлены потребностью приспособления права к условиям рыночной экономики и политических преобразований, а также необходимостью имплементации права Европейского союза.
Особенно масштабные изменения произошли в период 2000-2004 гг., когда Республика Польша готовилась к вступлению в ЕС и должна была гармонизировать национальное законодательство с европейским. Но и в 2005-2009 гг. процесс совершенствования экологического законодательства можно охарактеризовать как интенсивный. Это было связано с развитием экологического права ЕС, принятием новых директив и других актов и документов, предписания которых государства - члены Союза обязаны имплементировать в свое законодательство либо учитывать их рекомендации. В настоящее время такая деятельность продолжается и будет продолжаться в будущем, например в связи с обязанностью в течение двух лет с момента принятия имплементировать в национальное законодательство стран -членов ЕС нормы Директивы от 19 ноября 2008 г. «Об охране окружающей среды уголовным правом» (до 26 декабря 2010 г.) и Директивы от 12 декабря 2008 г. об отходах, регулирующей процедуры их переработки и использования получаемой энергии (до 12 декабря 2010 г.).
Источники польского права об отходах. Правовое регулирование обращения с отходами представляет собой довольно обширный блок законодательных и иных нормативных правовых актов. Его образуют:
1) законы об отходах, об упаковках и отходах от упаковок, об обязанностях предпринимателей в сфере управления некоторыми отходами и об оплате продуктовой и оплате депозитной (2001 г.); о поддержании чистоты и порядка в гминах (1996 г.); о
рий к Закону об отходах / Под ред. Я. Ежманьского. Вроцлав, 2002; Радецкий В. Развитие уголовно-экологического права в Польше с учетом требований Европейской конвенции об охране окружающей среды уголовным правом // Государство и право. 2002. № 10. С. 48-56.
портовых сооружениях для приема отходов и остатков грузов с судов (2002 г.); о рециклинге отходов, изъятых из эксплуатации (2005 г.); о международном обороте отходов (2004 г.);
2) акты исполнительных органов власти, реализующие перечисленные выше законы.
Кроме того, общие нормы об отходах и управлении ими содержатся в Законе «Право окружающей среды» (2001 г.), о радиоактивных отходах - в Законе «Атомное право» (2000 г.) и соответствующих подзаконных актах.
Содержание и структура основных законодательных актов об отходах в значительной мере зависят от предписаний права ЕС и от принципов и подходов, принятых в правовом регулировании комплексных проблем охраны окружающей среды в Польше, от сложившихся традиций и средств юридической техники. В литературе подчеркивается, что Закон «Об отходах», как и Закон «Право окружающей среды», был принят 27 апреля 2001 г. «Такое совпадение не является случайным, поскольку законодатель, приспосабливая предписания об охране окружающей среды к европейскому праву, признает, что проблематика принципов обращения с отходами, их ограничения, управления ими и безопасности в данной области является интегрально и сильнее проявляющейся, нежели в иных сферах, связанных с охраной жизни и здоровья людей, а также с охраной окружающей среды согласно концепции устойчивого развития»2. При этом Закон об отходах неоднократно изменялся в целях достижения более полного соответствия с законодательством ЕС, согласования с преобразованиями иных отраслей польского законодательства (избирательного, административного, транспортного и проч.). Я. Боц и Э. Самборска-Боц выделяют несколько групп таких изменений, проявляющихся в формулировании общих принципов принятия административных решений для производителей отходов, дополнительных условий переработки и рециклинга отходов, установлении новой системы контроля за управлением коммунальными отходами, процедур обращения с опасными отходами и т.п. (введены с 7 февраля 2003 г.); исклю-
2 Вое J., Nowacki К., Samborska-Boе Е. Ослопа srodowiska. VII wyd. Wroclaw, 2005. S. 308-309.
чающих из сферы действия указанного Закона регулирование для потребностей геологии, горных работ, обращения с отходами, содержащими асбест, поддержания чистоты и порядка в гминах и т.д., поскольку в соответствии с нормами права ЕС об отходах данная регламентация относится к предмету специального регулирования3.
Закон об отходах. Данный Закон был принят с учетом обязывающих предписаний Европейского союза, сформулированных в рамочной Директиве 75/442 об отходах. Целью этой Директивы является создание модели контроля для государств -членов ЕС в отношении процесса устранения отходов на национальном уровне .
Закон состоит из 10 разделов, объединяющих 80 статей, и четырех приложений: о категориях отходов; о категориях или видах опасных отходов; о составных частях отходов, которые позволяют отнести их к категории опасных; о свойствах отходов, которые определяют опасность отходов; о действиях, состоящих в использовании отходов в целом либо частично или приводящих к извлечению из отходов веществ либо материалов, либо энергии одновременно с их использованием; о процессах обеспечения безопасности отходов. В данном акте раскрываются основные понятия, устанавливаются общие и специальные принципы управления отходами, регламентируются порядок планирования управления отходами, обязанности владельца отходов, термическое преобразование отходов, их сбор и складирование (хранение), международный оборот отходов, ответственность за нарушение порядка обращения с отходами.
Согласно ст. 3 Закона под отходами понимается любая субстанция либо предмет, относящийся к одной из категорий, указанных в приложении 1 к Закону, от которых владелец избавляется, намеревается избавиться либо к обязан избавиться. Кроме того, в приложении 1 содержится перечень видов отходов, в том числе: продукты, не соответствующие требованиям качества; продукты с истекшим сроком годности; предметы или
3 См.: Boc J., Nowacki K., Samborska-Boc E. Op. cit. S. 309.
4 Данная Директива неоднократно изменялась. См.: Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. М., 2007. С. 111-112.
их части, которые не пригодны к использованию; вещества или предметы, загрязненные в результате плановой деятельности; остатки промышленного производства; любые вещества или предметы, использование которых запрещено правом, (например, ПХВ) и др.
Данный список видов отходов носит конститутивный характер. Задачей Закона является восполнение понятия «отходы». Это элемент законодательной дефиниции, и он служит различению отходов от иных веществ и предметов5.
Закон обязывает применять его предписания в отношении почв и отходов каменных, если локальный план хозяйствования или решение об условиях строительства и экономики территории не определяют обращения с ними.
Предписания Закона регламентируют обращение с ними и управление ими. Понятие «управление отходами» является наиболее широким. Оно охватывает все легально допустимые методы обращения с отходами.
Под термином «переработка» понимается такое обращение с отходами, которое направлено на повторное их использование. Другой ключевой термин - «обезвреживание отходов» -означает такое обращение с ними, которое направлено на устранение их опасных свойств. Польский законодатель отказался от описательного определения терминов «переработка» и «обезвреживание» в пользу детального указания перечня действий, состоящих в обезвреживании отходов и приводящих к их переработке.
В Законе содержится также понятие рециклинга, под которым понимается повторное преобразование отходов в процессе производства материалов, представляющих собой отходы, в целях получения материалов первоначального предназначения либо в иных целях (в этом случае рециклинг ограничен).
В Законе определены основные (общие) принципы управления отходами. В соответствии с содержащимися в нем нормами владельцы отходов обязаны избегать их образования, а
5 См.: Ваг М., Во}агвк1 М., Бис2та1 М., G6rski М., Jerzmanski J. // Ustawa o odpadach. Котейага / Red. Naukowy J. Jerzmanski, red. М. Bar. Wroclaw, 2002. S. 56.
если это невозможно, то ограничивать количество отходов, а также принимать меры по переработке отходов и их обеззараживанию в тех случаях, когда отходы нельзя подвергнуть переработке.
Владельцы отходов обязаны избавляться от них таким способом, чтобы их действия соответствовали требованиям охраны окружающей среды и планам управления отходами. Основное требование Закона заключается в том, чтобы субъекты, избавляющиеся от отходов, могли сделать это, только передавая их субъектам, имеющим разрешение на осуществление деятельности в области обращения с отходами (в тех случаях, когда такая деятельность требует специального разрешения).
В Законе урегулированы и проблемы, связанные с планами управления отходами. Эти планы являются основным инструментом управления отходами. Они разрабатываются на всех уровнях публичной администрации: от министра (национальный план управления отходами) до планов администрации воеводств (утверждаемых сеймом воеводства) и администрации повятов и органов самоуправления гмины. Данные планы не должны противоречить экологической политике государства, утвержденной Сеймом на основе предписаний Закона «Право охраны окружающей среды».
Закон регулирует также обязанности владельцев отходов и вопросы, связанные с решениями органов администрации в сфере разрешений и дозволений, касающихся управления отходами. В частности, в нем предусмотрена обязанность владельцев отходов получать разрешения на переработку и обезвреживание всех отходов (кроме коммунальных).
В случаях обращения с отходами производств, способных оказать особое воздействие на окружающую среду, полномочиями по выдаче соответствующих разрешений наделены воеводства. В остальных случаях разрешения выдаются старостами. Органы гмины имеют лишь экспертные полномочия.
Также Закон устанавливает специальные принципы управления отходами, содержащими полихлорвинил, остатки масел, использованные батарейки и аккумуляторы, медицинские и ветеринарные отходы, а также отходы, содержащиеся в сточных водах.
Существует мнение, что правовое регулирование в данной сфере является чрезмерно общим. Конкретизация же этих законодательных предписаний осуществляется исполнительной властью путем соответствующих распоряжений. Такая система правового регулирования, безусловно, способствует оперативному реагированию на изменение технических возможностей более быстрого обезвреживания отходов данного типа. Принятие распоряжений в целях изменения действующего законодательства в данной сфере является более предпочтительным, чем внесение изменений в текст Закона6.
Закон регулирует также вопросы, связанные с использованием установок по сжиганию отходов. В нем определяются понятия «объекта по сжиганию отходов», «процесса термического преобразования отходов», а также места локализации объектов по сжиганию отходов и обязанности, возникающие при эксплуатации таких объектов.
Законом выделяются три типа мест хранения отходов: опасные, нейтральные и иные. Локализация и строительство мест хранения отходов регулируется аналогичным образом, т.е. как и объектов по сжиганию отходов. Им также урегулированы права и обязанности органов администрации, касающиеся привлечения и реализации инвестиций при строительстве мест хранения отходов.
Законы от 11 мая 2002 г. «Об упаковках и отходах от упаковок», «Об обязанностях предпринимателей в сфере управления некоторыми отходами» и «Об оплате продуктов и оплате депозитов». Эти законы взаимосвязаны, поскольку касаются проблем управления отходами от упаковок7. Объединяют их метод правового регулирования и применяемые правовые инструменты. Содержащиеся в них нормы касаются, в первую очередь, экономических инструментов, которые в указанных законах вы-
6 См.: Bar M., Bojarski M., Duczmal M., Gorski M., Jerzmanski J. Op. sit. S. 287-330.
7 Подробней о содержании указанных законов см.: Дубовик О.Л. Опыт законодательного регулирования и доктринального толкования оборота упаковок в Республике Польша // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конференций (2005-2007 гг.): Учеб. пособие для вузов / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2009. С. 372-375.
ступают основным способом достижения целей охраны окружающей среды.
Закон «Об упаковках и отходах от упаковок» состоит из семи разделов и 31 статьи8. В нем закреплены обязанности производителей упаковок и определены требования, которым должны соответствовать упаковки с точки зрения принципов охраны окружающей среды, и способы обращения с упаковками и отходами от упаковок.
Закон «Об оплате продуктов и оплате депозитов» устанавливает требования к взиманию продуктовых и депозитных платежей, которые являются относительно новым инструментом охраны окружающей среды от угроз, возникающих в связи с образованием отходов и обращением с отходами, в Польше.
Закон «Об обязанностях предпринимателей в сфере управления некоторыми отходами» состоит из восьми разделов, объединяющих 46 статей. В основном он регламентирует обязанности предпринимателей, производящих либо импортирующих вредные для окружающей среды продукты. Основной новеллой данного Закона является введение обязанности предпринимателя (производителя) обеспечить переработку или рециклинг отходов таких продуктов .
Закон от 30 июля 2004 г. «О международном обороте отходов», заменивший разд. 8 Закона об отходах, является одним из первых законов, принятых после вступления Польши в ЕС. Соответственно, во всех необходимых случаях он содержит отсылки к европейскому праву и базируется на Базельской ковен-ции.
Польский законодатель определяет «международный оборот отходов» как ввоз отходов на территорию Республики Польша, перемещение (транзит) произведенных за границей отходов через ее территорию и их вывоз с территории Польши. Полномочиями по выдаче разрешений на указанные действия
8 Перевод текста Закона на русский язык см.: Степаненко В.С. Правовое регулирование обращения с отходами: сравнительный анализ европейского, германского и польского законодательства. М., 2008. С. 75-83.
9 См.: Wierzbowski B., Rakoczy B. Podstawy prawa ochrony srodowiska. Wzd. 2. Warszawa, 2005. S. 250-252.
наделяется Главный инспектор охраны окружающей среды, который сотрудничает с инспекторами воеводств. Согласно ст. 10 Закона выдача разрешения на ввоз отходов должна быть согласована с органом, уполномоченным в области управления отходами, и представителями местных органов исполнительной власти (бургомистром, президентом города и проч.). В Законе детально регламентируются процедуры международного оборота отходов и ответственность за нарушение его требований. Например, наказание в виде лишения или ограничения свободы предусматривается за вывоз отходов за границу без разрешения или обязательного заявления. К числу административных проступков относится непредставление информации и документов, требуемых в международном обороте отходов; неисполнение решения, обязывающего к отправке отходов10.
Польские юристы-экологи подчеркивают, что наличие указанных выше законов (и конкретизирующих их подзаконных актов) создает основу правового регулирования обращения с отходами в Республике Польша. Они объединены единым методом правового регулирования и применяемыми правовыми инструментами, а содержащиеся в них нормы в целом соответствуют требованиям Европейского союза и международному праву11.
Для российских специалистов, на наш взгляд, особенно важно учесть практику разработки польским законодателем актов, регламентирующих обращение с упаковками и отходами от них, поскольку в этой сфере налицо существенный пробел отечественного законодательства.
В настоящее время Комитетом Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии разработан проект федерального закона «Об упаковке и упаковочных отходах». В Московской городской Думе под руководством Председателя Комиссии по экологической политике В.С. Степаненко разработан проект закона г. Москвы «Об упаковке и упаковочных отходах». Оба эти законопроекта обсуж-
10 Подробнее см.: Boc J., Nowacki K., Samborska-Boc E. Op. cit. S. 317320.
11 См.: Боярский П., Радецкий В., Ротко Е., Зоммер Е. Польское право окружающей среды: основные проблемы // Экологическое право. 2006. № 3. С. 43.
даются, но возникает множество вопросов, особенно касающихся прав и обязанностей производителей, продавцов и потребителей.
Проект закона г. Москвы состоит из 28 статей и содержит основные понятия и сферу действия закона, осуществляет правовое регулирование в области обращения упаковки и упаковочных отходов, отражает основные принципы государственной политики в этой области, полномочия Московской городской Думы, Правительства Москвы, полномочия органов местного самоуправления г. Москвы и специально уполномоченного органа в области обращения упаковки и упаковочных отходов.
Законопроект предусматривает платность системы сбора и утилизации упаковочных отходов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, им определены основные требования к производству упаковок и упаковочных материалов и к обращению упаковочных отходов. В нем также содержатся положения, касающиеся маркировки упаковки, учета и отчетности в области обращения упаковки и упаковочных отходов, их паспортизации, обязательного государственного контроля за деятельностью в области обращения упаковки и упаковочных отходов и муниципального контроля за их обращением.
В законопроекте разработаны основные направления экономического регулирования в области обращения упаковки и упаковочных отходов и принципы экономического стимулирования, деятельности по раздельному сбору, сортировке по фракциям (включая композиты) и утилизации упаковочных отходов, определено целевое использование залоговых платежей за обращение упаковочных отходов.
Учитывая, что Москва - крупнейший потребитель промышленных и продовольственных товаров, а также наличие значительного количества их упаковки и упаковочных материалов, обращение с которыми имеет ярко выраженную специфику, принятие данного закона приобретает очень важное значение. Это позволит апробировать механизмы обращения упаковки на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления, разработать соответствующие подзаконные акты и накопить необ-
ходимый опыт для последующего тиражирования этого проекта в других регионах.
М.М. Каленченко*
УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ
ЛИЦ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Проблемы уголовной ответственности коллективных образований не являются чем-то новым ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Можно утверждать, что обращение к данным проблемам характеризуется определенной цикличностью, а всплеск интереса к ним связан с наиболее значимыми реформами законодательства1, а также с принятием Российской Федерацией обязательств по очередному международному договору, предусматривающему введение его сторонами уголовной ответственности коллективных образований в целях борьбы с коррупцией, организованной преступностью2 и охраны существен-
* Кандидат юридических наук, эксперт РОО «Совет по междисциплинарным исследованиям» (г. Мурманск).
1 К таким вехам можно отнести периоды, предшествовавшие принятию Уголовного кодекса РФ в 1996 г., Кодекса РФ об административных правонарушениях в 2001 г.
2 Россия подписала и ратифицировала Международную Конвенцию о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г. (Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2792), Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (Федеральный закон от 26 апреля 2004 г. «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1684), Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (Федеральный за-
