CC BY
124
^txw
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
УДК 332.33 DOI: 10.24411/2587-6740-2019-12018
О ПРОБЛЕМАХ УЧЕТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬХОЗНАЗНАЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К.Э. Лайкам1,2, А.А. Фомин3
Федеральная служба государственной статистики (Росстат), г. Москва
2ФГБОУ ВО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», г. Москва
3ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», г. Москва, Россия
В Российской Федерации среди категорий земель особое место занимают земли сельскохозяйственного назначения. В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за границами населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. Земли данной категории выступают как основное средство производства в сельском хозяйстве, имеют особый правовой статус и подлежат строгому учету. Следует отметить, что правовой режим земель, используемых для ведения сельского хозяйства, сформирован обширной нормативно-правовой базой, но при проведении учета земель сельхозназначения возникают проблемы доступности и полноты информации. Это подтвердили и итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи (ВСХП-2016), выявившие серьезные расхождения с данными Росреестра.
Ключевые слова: Всероссийская сельскохозяйственная перепись, инвентаризация земель, земельный фонд, земельные доли, Росстат, Росреестр, Минсельхоз, земли сельхозназначения.
Перед агропромышленным комплексом Российской Федерации поставлены серьезные цели повышения объемов валового сбора урожая и увеличения посевных площадей. Необходимость наращивания урожая обусловлена высокими экспортными задачами, обозначенными в приоритетном проекте «Экспорт продукции АПК». Президентом поставлена задача довести этот показатель до 45 млрд долл. Минсельхоз России отмечает необходимость активно стимулировать ввод в оборот неиспользуемые земли.
Действительно, Россия обладает огромными земельными ресурсами, в том числе землями сельскохозяйственного назначения
(по данным Росреестра, на конец 2016 г. — 522 млн га), но, как показала еще первая Всероссийская сельскохозяйственная перепись (ВСХП), используются они не эффективно. За прошедшее десятилетие ситуация не изменилась.
В ходе ВСХП-2016 вновь выявлены сокращение общей земельной площади у сельскохозяйственных производителей (по сравнению с итогами ВСХП-2006 более чем на 100 млн га) и расхождения с данными Росреестра (на 173 млн га) (табл. 1).
Более того, из оставшихся в распоряжении сельхозпроизводителей 142,7 млн га сельхозугодий фактически использовалось в 2016 г.
Таблица 1
Земельная площадь
тыс. гектаров
Росреестр (на конец года) ВСХП (на 1 июля) (хозяйства всех категорий)
2006 2016 2006 2016
1 2 3 4 5
Общая земельная площадь1' 532146 521652 450600 348363
из нее сельскохозяйственные угодия 190588 192901 165985 142660
Из общей площади сельскохозяйственных угодий фактически использовались X X 125480 125031
Не использовались X X 40505 17629
Земли сельскохозяйственного назначения2' 402551 383612
фонд перераспределения земель 43555 43609
Земли лесного фонда2' 1104889 1126260
Земли особо охраняемых территорий2' 34203 47251
Земли населенных пунктов2' 19167 20378
1) Землепользователи, занимающиеся сельскохозяйственным производством.
2) Из состава общего земельного фонда.
лишь 125 млн га, то есть 17,6 млн га были не востребованы их владельцами1.
Итоги ВСХП позволяют проанализировать изменение земельной площади и ее структуры, в том числе по категориям хозяйств и по видам земель (рис. 1)2 и по субъектам РФ (рис. 2)3.
Сокращение земельных ресурсов произошло в сельскохозяйственных организациях: общей площади земли — почти 120 млн га. Крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели (ИП), а также хозяйства населения площади земель нарастили.
В целом площадь сельхозугодий сократилась почти на 23 млн га (при этом их используемая часть за 10 лет практически не изменилась). Наибольшее сокращение пришлось на пастбища, сенокосы и на залежь.
Зафиксированные в ходе ВСХП-2016 изменения земельной площади по субъектам РФ по сравнению с 2006 г. показывают, что сельхозпроизводители многих российских регионов понесли колоссальные потери, причем не только общей земельной площади, но даже и посевной площади.
Неэффективное использование земельных ресурсов в стране отчасти связано с проблемами их учета. Административный учет земельных участков и текущая статистика о наличии и использовании земель и сельскохозяйственных угодий ведется Росреестром. Наличие этих проблем отмечалось в Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 г. (с. 38): «В основу статистических данных о количестве и составе угодий положены ранее учтенные сведения государственного земельного кадастра. В условиях,
1 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/vsxp2016/VSXP_2016_T_3_web.pdf
2 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/vsxp2014/infogr/Laikam_RIA_25_09_2018_final.pdf
http://www.vsh p2016.ru/news/8489/
когда обследования и инвентаризация земель как государственные мероприятия на территории страны с целью корректировки учтенных данных о наличии и распределении земель за последние десять лет не проводились, уточнения данных статистического учета не носят системный характер и осуществляются только по отдельным объектам учета и территориям. Поэтому реальное сокращение продуктивных земель отразить не представляется возможным» [1].
Действительно, база данных Росреестра по организациям, К(Ф)Х и ИП в 2016 г. по сравне-
нию с данными 2006 г. во многих субъектах РФ практически не изменилась, что свидетельствует об отсутствии в последние годы регистрации в Росреестре значительного числа ликвидированных и вновь образовавшихся организаций, К(Ф)Х и ИП, а также сделок по земле. В то же время итоги ВСХП-2016 показали серьезные изменения численности сельскохозяйственных производителей, их параметров (табл. 2) и структуры российского сельского хозяйства.
В ходе ВСХП для получения достоверных данных о владельцах земли территориальные органы Росстата осуществили исчерпываю-
щую работу по формированию списков объектов переписи, обращаясь при этом к пообъектным данным Росреестра, Гостехнадзора, Ростехинвентаризации, служб по ветеринарному и фитосанитарному надзору, районных управлений сельского хозяйства, администраций сельских поселений, к банкам, общественным организациям (в частности, АККОРу) и к другим источникам. Списки реальных владельцев земли были максимально выверены.
В списки объектов ВСХП-2016 (так же, как и в списки ВСХП-2006) были включены все сельскохозяйственные производители, включая
Рисунок 1
Рисунок 2
в
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
Таблица 2
Число и общая площадь земли по категориям хозяйств по результатам Всероссийских сельскохозяйственных переписей 2006 и 2016 гг.4
Наименование категорий объектов ВСХП Число объектов ВСХП, тыс. единиц Общая площадь земли в среднем на 1 объект ВСХП, га Структура общей площади земли по категориям хозяйств, %
2006 г. 2016 г. 2006 г. 2016 г. 2006 г. 2016 г.
Сельскохозяйственные организации — всего 59,2 36,0 6929,2 8066,5 91,0 83,5
В том числе: крупные и средние 27,8 14,7 11858,5 17011,1 73,2 71,8
малые
микропредприятия 20,4 17,2 3740,0 1843,1 16,9 9,1
подсобные сельскохозяйственные предприятия 11,0 4,2 390,9 2143,4 0,9 2,6
Крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели — всего 285,1 174,8 103,0 247,8 6,5 12,4
В том числе: крестьянские (фермерские) хозяйства 253,1 136,7 102,6 277,1 5,8 10,9
индивидуальные предприниматели 32,0 38,0 106,2 142.8 0,7 1,5
Личные подсобные и другие индивидуальные хозяйства граждан — всего 22,81) 23,51) 0,4 0,6 2,2 3,8
В том числе: в сельских поселениях 14,81) 15,11) 0,6 0,8 1,9 3,4
в городских округах и городских поселениях 8,01) 8,41) 0,1 0,2 0,3 0,4
Некоммерческие объединения граждан — всего 80,3 75,9 15,6 15,2 0,3 0,3
В том числе: садоводческие 73,4 67,3 15,3 15,1 0,2 0,3
огороднические 5,5 2,8 12,0 10,1 0,01 0,01
дачные 1,0 5,8 17,9 18,7 0,004 0,03
1 Млн единиц.
реорганизованные и «обанкроченные» (если на момент переписи не были юридически ликвидированы). Часть реорганизованных и обанкротившихся (в том числе до 2006 г.) организаций с их «непродуктивными» землями (леса, лесополосы, кустарники, овраги, дороги, болота и т.п.) в 2016 г. не было возможности отыскать (они не осуществляли какую-либо деятельность, не предоставляли статистическую и налоговую отчетность, в таких организациях уже не было офисов, директоров, бухгалтеров и иных их представителей). Важно отметить, что в базах Росреестра некоторые такие организации все еще числятся. Более того, в Росре-естре числятся даже официально ликвидированные сельскохозяйственные организации с их земельными участками).
Таким образом, за большим числом землепользователей числятся неиспользуемые ими земли (рис. 3).
Очевидно, что выбытие столь значительного массива земельных ресурсов было связано с революционными изменениями условий хозяйствования сельхозпроизводителей в 1990-е годы, сокращения числа сельхозор-ганизаций, их реорганизацией, избавления от низкопродуктивных земель. Численность сельскохозяйственных организаций уменьшилась с 59,2 (в 2006 г.) до 36,0 тыс. ед.5, их земельная площадь сократилась с 410,2 до 290,8 млн га по сравнению с предыдущей пе-
реписью, то есть на 119,4 млн га. По результатам ВСХП-2006 из 59,2 тыс. сельскохозяйственных организаций 18,6 тыс. не осуществляли сельскохозяйственную деятельность. Они располагали 73,0 млн га общей земельной площади. За 10 лет, прошедших после переписи 2006 г., часть этих земель была передана другим землепользователям. Об этом свидетельствует, в частности, увеличение земельного лесного фонда с 1104,9 до 1126,3 млн га (на 21,4 млн га), земель особо охраняемых территорий — с 34,2 до 47,3 млн га (на 13,1 млн га), а также земель поселений на 1,3 млн га (оценка сделана при допущении, что увеличение произошло за счет земель сельскохозяйственных организаций).
Не исключены и случаи, когда владельцы земли просто сдают ее в аренду сельхозтоваропроизводителям. Часть земли сельскохозяйственных организаций перешла в К(Ф)Х и ИП, которые расширили свое землепользование с 29,4 до 43,3 млн га (на 13,9 млн га). Также увеличили землепользование личные подсобные и другие индивидуальные хозяйства граждан с 9,7 до 13,1 млн га (на 3,4 млн га).
Остальные земли — не менее 65,5 млн га, продолжают числиться за прекратившими свою деятельность, но неликвидированными (и даже ликвидированными) в установленном порядке организациями. Это серьезная проблема, и решать ее надо срочно (рис. 4).
На рисунке 5 продемонстрирована площадь используемых сельскохозяйственных угодий в хозяйствах всех категорий6.
Уменьшение площади земли по итогам ВСХП-2016 произошло также за счет невостребованных земельных долей, которые перешли в ведение муниципалитетов и в районный фонд перераспределения (в Росреестре эти доли учитываются).
Для более точного ответа на вопрос о динамике земельного фонда, в том числе о распределении земель, в том числе ранее находившихся в пользовании прекративших деятельность сельскохозяйственных организаций, необходима общая инвентаризация земель, которая не проводилась в России уже долгие годы и о чем Росстат заявлял еще по итогам первой переписи 2006 г.
Следует отметить, что для получения актуальной и достоверной информации о состоянии плодородия земель, используемых для ведения сельского хозяйства, требуется проведение качественной оценки, инвентаризации и паспортизации земель, дальнейшее развитие государственного учета показателей состояния плодородия почв земель (мониторинга), в том числе посредством совершенствования законодательного регулирования указанной государственной функции.
Прежде всего необходимо восстановить разработку Росреестром сводных данных по субъектам РФ по форме статистической отчетности № 22 и их публикации в справочнике «Земельный фонд РФ», который перестал выпускаться с 2013 г., а также в ЕМИСС.
Необходимо отметить, что государственные структуры, отвечающие за мониторинг земель сельхозназначения, активизировали работу по созданию информационных систем для аграрной отрасли. Наряду с проведением Рос-статом за последнее десятилетие двух ВСХП, в том числе с использованием методов космического зондирования, а также созданием Рос-реестром мощной системы административного учета земельных участков, можно отметить серьезные усилия Министерства сельского хозяйства РФ и региональных властей в создании современных информационных систем учета земельных ресурсов в АПК (рис. 6).
Аналитический центр Минсельхоза России предлагает следующую систему государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения (рис. 7).
За последние три года ежегодный показатель ввода в оборот земель составлял чуть больше 400 тыс. га. По оценке Минсельхоза России, из 10 млн га пригодной пашни в ближайший пятилетний период будет введено в оборот порядка 5 млн га. Одним из инструментов поддержки и стимулирования аграриев к освоению новых территорий станет механизм возмещения до 30% затрат, понесенных при введении новой пашни.
Помимо совершенствования учета наличия и использования сельхозземель, создания соответствующих информационных систем, а также стимулирования введения в оборот неиспользуемых в настоящее время земель
4 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/vsxp2016/VSHP_2016_T1_k1.pdf
5 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/vsxp2016/VSHP_2016_T1_k1.pdf
6 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/vsxp2016/ATLAS-2016_web.pdf
Рисунок 3
Рисунок 4
ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО
сельхозназначения, важным ресурсом реализации проектов по повышению производства сельхозпродукции является необходимость формирования правовых и организационных условий, стимулирующих переход сельскохозяйственных земель от неэффективных собственников к реально работающим сельхоз-товаро производителям.
На кафедре экономической теории и менеджмента Государственного университета
по землеустройству был проведен ряд научных исследований по теме: «Создание общедоступных информационных систем управления земельными ресурсами». Эти работы также подтвердили вывод о том, что, несмотря на внушительное правовое поле, острота проблем в сфере создания организационно-экономических механизмов регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве Российской Федерации сохраняется.
Комплексное решение перечисленных проблем будет способствовать не только решению задачи по возвращению в сельскохозяйственный оборот 5 млн га земель сельскохозяйственного назначения, но в ближайшем будущем позволит поставить еще более амбициозные цели по повышению эффективности использования огромных земельных ресурсов страны.
Рисунок 5
ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА
О
Расхождение и противоречивость сведений о землях с/х назначения, поступающих из региональных и муниципальных органов самоуправления, территориальных органов Росреестра, Росстата и других источников информации
5414,90 тыс. га
5077,70 тыс. га
О
Площадь с/х угодий ДФО
По данным Росреестра по ДФО По данным регионов ДФО
Росстат - форма №4-СХ, 29-СХ
О Росреестр - форма №22_2
□ Данные учреждений агрохимических служб
О Данные, предоставленные субъектами РФ
□ Данные ДЗЗ
О
Несовершенство норм, обязывающих предоставлять информацию о состоянии и использовании с/х угодий
Несовершенство учета земель с/х назначения, связанное со спецификой ведения ГКН
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР МИНСЕЛЬХОЗА РОССИИ
Рисунок 6
о
ИНФОРМАЦИЯ О ЗЕМЛЯХ
О
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО МОНИТОРИНГА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
LÄJ
МИНСЕЛЬХОЗ РОССИИ
Региональные органы АПК Муниципальные образования
Департаменты Минсельхоза России Подведомственные учреждения ФГБУ Агрохимслужбы [107] ФГБУ Мелиорации (87)
Аналитический центр
Электронный атлас земель с.х. назначения (ФГИС ФП АЗСН)
Россельхоз надзор
АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР МИНСЕЛЬХОЗА РОССИИ
Литература
1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/ sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/
2. Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2016 года / сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/ new_site/business/sx/vsxp2016/VSHP_2016_T1_k1.pdf
Об авторах:
Всего участников: бОЛее 12500
Рисунок 7
3. Волков С.Н., Комов Н.В., Хлыстун В.Н. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 3. С. 3-7.
4. Шагайда Н.И., Фомин А.А. Совершенствование земельной политики в Российской Федерации // Московский экономический журнал. 2017. № 3. С. 71.
5. Волков С., Фомин А., Черкашина Е., Черкашин К. Землеустроительное обеспечение перехода от категории земель к территориальному зонированию в Российской Федерации // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 5. С. 3-8.
6. Фомин А.А. Состояние и перспективы формирования экономических механизмов регулирования земельных отношений // Московский экономический журнал. 2018. № 5. С. 78. DOI: 10.24411/2413-046Х-2018-15099.
7. Тенденции и проблемы развития земельного законодательства: материалы к Парламентским слушаниям Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и к Столыпинским чтениям в Государственном университете по землеустройству 19 апреля 2018 года / под общ. ред. С.Н. Волкова, А.А Фомина. Москва, 2018. С. 223-232.
Лайкам Константин Эмильевич, доктор экономических наук, заместитель руководителя Федеральной службы государственной статистики (Росстат), директор НИИ прикладной статистики РЭУ им. Г.В. Плеханова
Фомин Александр Анатольевич, профессор кафедры экономической теории и менеджмента, ORKID: http://orcid.org/0000-0002-3881-8348, [email protected]
ABOUT PROBLEMS OF ACCOUNTING OF AGRICULTURAL LANDS IN THE RUSSIAN FEDERATION
K.E. Laikam1'2, A.A. Fomin3
1Federal state statistics service (Rosstat), Moscow 2Plekhanov Russian university of economics, Moscow 3State university of land use planning, Moscow, Russia
In the Russian Federation, agricultural land occupies a special place among the categories of land. In accordance with the Land code of the Russian Federation, agricultural lands are recognized as lands beyond the boundaries of settlements provided for the needs of agriculture or intended for these purposes. Lands of this category act as the main means of production in agriculture, have a special legal status and are subject to strict accounting. It should be noted that the legal regime of land used for agriculture is formed by an extensive regulatory framework, but during the accounting of agricultural land there are problems of availability and completeness of information. In addition, during the All-Russian agricultural census (VSHP-2016) revealed serious differences with the data of the Federal registration service. Keywords: All-Russian agricultural census, land inventory, land fund, land shares, Rosstat, Rosreestr, Ministry of agriculture, agricultural land.
References
1. State (national) report on the state and use of land in the Russian Federation in 2015. URL: https://rosreestr. ru/site/activity/sostoyanie-zemel-rossii/gosudarstven-nyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/
2. Results of the all-Russian agricultural census of 2016. The website of the Federal state statistics service. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/sx/ vsxp2016/VSHP_2016_T1_k1.pdf
About the authors:
3. Volkov S.N., Komov NV. Khlystun V.N. How to achieve effective land management in Russia? Mezhdun-arodnyj selskokhozyajstvennyj zhurnal = International agricultural journal. 2015. No. 3. Pp. 3-7.
4. Shagajda N.I., Fomin A.A. Improvement of land policy in the Russian Federation. Moskovskij ekonomicheskij zhurnal = Moscow economic journal. 2017. No. 3. P. 71.
5. Volkov S., Fomin A., Cherkashina E., Cherkashin K. Land management support of transition from land category to territorial zoning in the Russian Federation. Mezh-dunarodnyj selskokhozyajstvennyj zhurnal = International agricultural journal. 2015. No. 5. Pp. 3-8.
6. Fomin A.A. State and prospects of formation of economic mechanisms of regulation of land relations. Moskovskij ekonomicheskij zhurnal = Moscow economic journal. 2018. No. 5. P. 78. DOI: 10.24411/ 2413-046X-2018-15099.
7. Trends and problems of land legislation development: materials for the Parliamentary hearings of the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation and for Stolypin readings at the State university on land management on April 19, 2018. Ed. S.N. Volkov, A.A Fomin. Moscow, 2018. Pp. 223-232.
Konstantin E. Laikam, doctor of economic sciences, deputy head of the Federal state statistics service (Rosstat), director of the research institute of applied statistics ofthe Plekhanov Russian university of economics
Alexander A. Fomin, professor of the department of economic theory and management, ORKID: http://orcid.org/0000-0002-3881-8348, [email protected]
