CC BY
37
Социально-политические науки
4'2015
6. ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА, ГАРАНТИИ ИХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
6.1. О ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА СОСТОЯНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Лесников Геннадий Юрьевич, доктор юридических наук, профессор. Должность: главный научный сотрудник. Подразделение: НИЦ № 4.
Место работы: Федеральное государственное казенное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт» (ФГКУ «ВНИИ МВД России»).
Сандугей Анатолий Николаевич, кандидат юридических наук, доцент. Должность: заместитель начальника научно-исследовательского центра. Подразделение: НИЦ № 4.
Место работы: Федеральное государственное казенное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт» (ФГКУ «ВНИИ МВД России»).
Аннотация: Статья посвящена проблемам обеспечения общественной безопасности, осуществлению государственного мониторинга в этой сфере, соотношению различных систем мониторинга, действующих в рамках оценки состояния национальной безопасности в Российской Федерации. Рассмотрены наиболее важные угрозы криминального характера (террористические и экстремистские угрозы, коррупция, преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. незаконная миграция), и угрозы природного и техногенного характера, которые нашли свое отражение в Концепции общественной безопасности Российской Федерации. В целях совершенствования государственной системы мониторинга состояния общественной безопасности, как части государственной системы мониторинга состояния национальной безопасности Российской Федерации предлагается перечень индикаторов пороговых значений общественной безопасности.
Ключевые слова: концепция, мониторинг, общественная безопасность, национальная безопасность, система, индикаторы пороговых значений.
ON THE PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF THE STATE SYSTEM OF MONITORING THE STATE OF PUBLIC SECURITY OF THE RUSSIAN
FEDERATION
Lesnikov Gennadiy Yu., LLD, professor. Position: chief researcher. Division: SIC № 4.
Place of employment: Federal state institution FGKU "Ail-Russian Research Institute Ministry of the Interior of Russian Federation".
Sandugey Anatoliy, PhD, associate professor. Position: Deputy chief of the Research Center. Division: SIC № 4.
Place of employment: Federal state institution FGKU "All-Russian Research Institute Ministry of the Interior of Russian Federation".
Abstract: The article is devoted to the problems of public security, the implementation of state monitoring in this area, the ratio of different monitoring systems, operating under the assessment of the national security of the Russian Federation. The most significant threat of a criminal nature (terrorist and extremist threats, corruption, crimes related to illicit trafficking in narcotic drugs, psychotropic substances and their precursors. Illegal immigration), and the threats of natural and man-made, which are reflected in the concept of public security of the Russian Federation . In order to improve the state system of monitoring the state of public safety, as part of the state system of monitoring the state of the national security of the Russian Federation proposed a list of indicators of public safety thresholds.
Keywords: conception, monitoring, public safety, national security, the system indicator thresholds.
Проблемы безопасности государства находятся в центре детального изучения и анализа различными его структурами с целью эффективного реагирования на внутренние и внешние угрозы. Степень интенсивности и многовекторность этого процесса постоянно меняется в зависимости от содержания ситуации, складывающейся внутри страны и в мире. Вместе с
тем основные параметры и алгоритмы развития кризисных явлений контролируются через государственную систему мониторинга, позволяющую оценивать в целом состояние национальной безопасности России, исходя из объективной реальности и наличия специфических субъективных факторов.
В соответствии с пунктом 23 Стратегии националь-
ной безопасности Российской Федерации до 2020 года одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации является обеспечение общественной безопасности1.
14 ноября 2013 года Президентом Российской Федерации утверждена Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (далее - Концепция), которая стала основополагающим документом стратегического планирования, определяющим государственную политику в сфере обеспечения общественной безопасности .
Концепция определила основные источники угроз общественной безопасности в Российской Федерации, цели, задачи, принципы и основные направления деятельности уполномоченных государственных органов, а также органов местного самоуправления, иных органов и организаций, принимающих участие в обеспечении общественной безопасности на основании законодательства Российской Федерации. Общественная безопасность представляет собой актуальную проблему, результаты разработки которой, прямо используются при формировании уголовной политики России как стратегии и тактики борьбы с преступностью, именно Концепция наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов федерации формирует общее поле государственной политики в этой сфере3.
В качестве основных источников прямых или косвенных возможностей нанесения ущерба правам и свободам человека и гражданина, материальным и духовным ценностям общества в Концепции можно выделить две группы угроз общественной безопасности.
Во-первых, это угрозы криминального характера, к которым относятся террористические и экстремистские угрозы, коррупция. На общем фоне угроз криминального характера Концепцией выделяются преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. При этом отдельное внимание обращается на незаконную миграцию в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также связанную с ней социальную напряженность в обществе, увеличение количества этнических организованных преступных групп4.
В качестве второго блока основных источников угроз общественной безопасности определены угрозы природного и техногенного характера.
Серьезную угрозу общественной безопасности представляет вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций на ядерно- и радиационно-опасных объектах, а также опасных производственных объектах. На фоне значительного ухудшения обеспечения санитарно-
1 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
2 См.: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации // Утверждена Президентом Российской Федерации № Пр-2685 от 14 ноября 2013 года.
3 Лесников Г.Ю. Концепция общественной безопасности и ее значение в деятельности органов внутренних дел / Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. № 4. 2015. С. 170.
4 Гирько С.И., Сандугей А.Н. О реализации Концепции обществен-
ной безопасности в Российской Федерации в области противодей-
ствия угрозам в миграционной сфере. Современный юрист. 2014. №
4. С. 8-20.
эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, фито-санитарной и экологической безопасности, а также упадка биотехнологической и химической промышленности усиливаются биологические и химические угрозы общественной безопасности.
Особого внимания требует обеспечение в Российской Федерации пожарной безопасности. Существуют серьезные риски наводнений и иного негативного воздействия вод на население, территорию и объекты экономики в связи с учащением опасных гидрологических явлений в новых климатических условиях и продолжающимся антропогенным освоением территорий. Значительную угрозу для населения представляет сейсмическая опасность.
Российская Федерация при обеспечении общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости постоянного совершенствования существующей системы обеспечения общественной безопасности.
Так, в качестве организационных, информационных и иных мер, в целях предупреждения указанных выше угроз общественной безопасности, реализация Концепции предполагает формирование государственной системы мониторинга состояния общественной безопасности, предусматривающей установление критериев оценки угроз общественной безопасности, показателей и индикаторов ее состояния.
Характерно, что отдельные элементы государственной системы мониторинга состояния общественной безопасности были созданы ранее, еще до утверждения Концепции. Например, единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Которая состоит из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях5.
По существу, в Российской Федерации на достаточно высоком функциональном уровне на протяжении одиннадцати лет действует единая межведомственная многоуровневая автоматизированная информационная система наблюдения за состоянием защищенности населения, материальных ценностей общества от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. МВД России обеспечивает в ней реализацию функциональной подсистемы охраны общественного порядка.
Что касается мониторинга состояния общественной безопасности в части развития криминальных угроз, то данный сегмент автоматизированной системы наблюдения и, как следствие, прогнозирования развит фрагментарно.
Среди отдельных его элементов можно выделить анализ и оценку состояния противодействия экстремизму в Российской Федерации, которые проводятся в рамках работы одноименной межведомственной ко-миссии6, а также финансовый мониторинг сведений по вопросам противодействия финансированию экстремистской и террористической деятельности7.
5 См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».
6 См.: Указ Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 «О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации» (вместе с «Положением о Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации»).
7 См.: Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 (ред. от 20.01.2015) «Вопросы Федеральной службы по финансовому мони-
Социально-политические науки
4 '2015
С 2007 года в Российской Федерации сформирована система наблюдения за развитием ситуации в сфере оборота наркотиков и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и ме-дикосоциальной реабилитации больных наркоманией.
Мониторинг наркоситуации осуществляется Государственным антинаркотическим комитетом, антинаркотическими комиссиями в субъектах Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, руководители которых включены в состав Государственного антинаркотического комитета, и их территориальными органами в пределах установленной компетенции, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций8.
В качестве отдельного направления мониторинга криминальных угроз осуществляется мониторинг и выявление коррупционных рисков, в том числе причин и условий коррупции, в деятельности по размещению государственных заказов и устранение выявленных коррупционных рисков9.
Поскольку данный мониторинг осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации самостоятельно, применительно к своей деятельности, ход реализации соответствующих мероприятий (мониторинг) проводит Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции10.
Применительно к угрозам в миграционной сфере, одним из основных механизмов реализации государственной миграционной политики Российской Федерации предусмотрен постоянный мониторинг и анализ происходящих на территории Российской Федерации миграционных процессов и их влияния на социально-экономические аспекты развития страны, а также последующая корректировка конкретных мер государственной миграционной политики Российской Федерации11.
Необходимо отметить, что мониторинг происходящих на территории Российской Федерации миграционных процессов не проводится применительно к состоянию правонарушаемости мигрантов, включая вопросы социальной напряженности в местах их вселения. Исключение составляет мониторинг и анализ ситуации на местах для определения приоритетных задач по улучшению ситуации с цыганским населением12.
Таким образом, можно констатировать, что в Российской Федерации отсутствует единая и полноценная государственная система мониторинга состояния об-
торингу» (вместе с «Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу»).
8 См.: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 485 «Об утверждении Положения о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации».
9 См.: «Типовой план противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти» (одобрен Правительственной комиссией по проведению административной реформы (протокол заседания от 15.06.2012 № 134)).
10 См.: Указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878 «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»).
11 См.: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // Утверждена Президентом Российской Федерации № Пр-1490 от 8 июня 2012 года.
12 См.: Приказ Минрегионразвития России от 30 июля 2013 № 318 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по работе с цыганским населением».
щественной безопасности, как части государственной системы мониторинга состояния национальной безопасности Российской Федерации.
Существующее положение дел объясняется тем, что система оценки уровня общественной безопасности исключительно сложна и пока еще слабо разработана. При этом реально применимых методов ее измерения не существует. Исключение составляют системы заблаговременного обнаружения и раннего предупреждения угроз природного и техногенного характеров.
Однако как уже отмечалось ранее, это лишь отдельный сегмент в системе мониторинга угроз общественной безопасности. На сегодняшний день весьма актуальной является разработка определенного набора индикаторов, позволяющих с достаточной степенью достоверности оценить уровень текущего состояния защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов.
Речь идет о выявлении постоянных величин, нарушение которых ведет к потере устойчивости социальной системы, возникновению личностных дисфункций органического свойства (страх, тревога) разрушающих сложившуюся систему общественных отношений.
Научное обоснование и последующее нормативное закрепление количественных индикаторов или так называемых пороговых значений показателей угроз общественной безопасности позволит сформировать представление населения об уровне своей безопасности (защищенности), повысить его обоснованную требовательность к системе обеспечения общественной безопасности в стране и регионе проживания (пребывания).
Например, определение предельных величин состояния правонарушаемости или социальной напряженности на территории оперативного обслуживания органа внутренних дел даст возможность комплексно оценивать эффективность работы правоохранительных органов, иных органов государственной власти, а также местного самоуправления в каждой административно-территориальной единице Российской Федерации.
По существу, даже на основе «бытового» анализа соответствующих показателей, любой человек независимо от своего социального статуса сможет сделать вывод о состоянии общественной безопасности на конкретной территории страны. И на основе своих выводов принять решение о посещении этого региона или дальнейшем проживании в нем, ведении предпринимательской деятельности и т.п.
Следует также отметить, что индикаторы общественной безопасности могут включать в себя большое число показателей и служить ориентиром для исследований, направленных на выявление состояния общественной безопасности в конкретный момент времени. Однако в этом случае обилие эмпирического материала грозит вовлечь исследователя проблем общественной безопасности в рутинную и не всегда оправдывающую себя деятельность по разработке мер обеспечения безопасности, поскольку существующие угрозы весьма дифференцированы и требуют определенного ранжирования по степени приоритетности. Поэтому, представляется целесообразным, несколько ограничить перечень пороговых значений, оставив при этом наиболее важные, которые в то же время способны достаточно полно отразить состояние рассматриваемой сферы безопасности.
При определении перечней индикаторов следует ис-
ходить из того, что они должны отражать сущностные, а не второстепенные черты состояния общественной безопасности, а кроме того, охватывать жизненно важные интересы коренного населения и российского общества в целом. При этом наряду с объективным подходом к формированию показателей и индикаторов правонарушаемости необходимо учитывать субъективный фактор. В частности при определении индикаторов следует учитывать обобщенные сведения о представлениях индивидов, социальных групп и общества в целом по поводу того или иного аспекта асоциального явления в конкретном регионе или муниципальном образовании. То есть субъективные показатели, которые отражают реальные опасности и угрозы в сознании людей.
Перечень индикаторов пороговых значений общественной безопасности должен удовлетворять следующим практическим требованиям:
- возможность использования данных индикаторов в федеральных органах исполнительной власти, органах власти субъектов Российской Федерации, а также органах местного самоуправления;
- достаточная степень конкретности и определенности, позволяющая давать однозначную оценку фактическому состоянию общественной безопасности;
- совместимость данного перечня с действующей в нашей стране системой учета, статистики и прогнозирования.
Применительно к государственной системе мониторинга и оценке состояния национальной безопасности Российской Федерации в сфере общественной безопасности представляется важным учет следующих предложений общего характера.
1. Существуют разные системы мониторинга, с различными индикаторами и критериями. Носят они преимущественно ведомственный характер. Именно ведомственный характер информации делает их избирательными, и в определенной степени, подверженными внешнему воздействию и влиянию. Задача заключается в том, чтобы выявить наиболее эффективную, организационно и технически проработанную систему. Затем замкнуть на нее все существующие.
2. Весьма важно соблюдение основных принципов анализа и оценки. Необходимо использование новых методов оценки и анализа, учитывающих синергетиче-скую составляющую методологии. Все анализируемые системы носят преимущественно открытый характер. Соответственно и методы реагирования на выявленные пороговые значения изменений общественной безопасности должны носить аналогичный нетривиальный характер.
3. Безусловно, необходимо создание единого аналитического центра, его структуру и организацию необходимо разрабатывать совместно со специалистами Института системного анализа РАН, с учетом имеющегося зарубежного опыта. Здесь важно определить объем необходимой получаемой информации для принятия стратегических и аналитических решений и, конечно, определение основного алгоритма функционирования.
4. Крайне важно создание системы прогноза последствий принимаемых решений как краткосрочных, так и долгосрочных с предложениями по их минимизации в будущем.
5. Необходимо разработать учебные программы по подготовке специалистов-аналитиков по осуществлению мониторинга общественной безопасности, формулированию проектов управленческих решений, а также специалистов по прогнозу с учетом применения
новейших технических достижений.
6. Вполне возможно, что рассматриваемая модель системы мониторинга может повлечь серьезное реформирование государственного аппарата и правоохранительной системы, в частности. Вместе с тем, подробный качественный и количественный анализ должен являться основой принятия быстрых и эффективных управленческих решений как открытого, так и закрытого характера. В этих целях мониторинг ситуации должен носить все-таки вневедомственный характер.
Список литературы:
1. Гирько С.И., Сандугей А.Н. О реализации Концепции общественной безопасности в Российской Федерации в области противодействия угрозам в миграционной сфере. Современный юрист. 2014. № 4.
2. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // Утверждена Президентом Российской Федерации № Пр-1490 от 8 июня 2012 года.
3. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации // Утверждена Президентом Российской Федерации № Пр-2685 от 14 ноября 2013 года.
4. Лесников Г.Ю. Концепция общественной безопасности и ее значение в деятельности органов внутренних дел / Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. № 4. 2015.
5. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 (ред. от 14.04.2015) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru /document /cons_doc_LAW_45914/(дата обращения 18.12.2015).
6. Постановление Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 485 «Об утверждении Положения о государственной системе мониторинга наркоситуации в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru /documeпt/cons_doc_LAW_115450/(дата обращения 17.12.2015).
7. Приказ Минрегионразвития России от 30 июля 2013 № 318 «Об утверждении Методических рекомендаций для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по работе с цыганским населением». [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_153158/(дат а обращения 17.12.2015).
8. Типовой план противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти (одобрен Правительственной комиссией по проведению административной реформы (протокол заседания от 15.06.2012 № 134). [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 120637/ (дата обращения 17.12.2015).
9. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
10. Указ Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 «О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации» (вместе с «Положением о Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации»). [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/acts/bank/33699 (дата обращения 17.12.2015).
11. Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808 (ред. от 20.01.2015) «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» (вместе с «Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу»). [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/acts/bank/35481 (дата обращения 18.12.2015).
12. Указ Президента РФ от 3 декабря 2013 г. № 878 «Об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»). [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru /document/cons_doc_LAW_ 155190/ (дата обращения: 18.12.2015).
