CC BY
67
11.2. О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ И РАЗРЕШИТЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ И ОПТИМИЗАЦИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Агафонов Вячеслав Борисович, к.ю.н., Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина, кафедра экологического и природоресурсного права, заместитель заведующего
Контакты автора: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена исследованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего вопросы совершенствования практики контрольно-надзорной и разрешительной деятельности уполномоченных органов государственной власти и оптимизации предоставления государственных услуг в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности с целью выявления административных барьеров, пробелов правового регулирования в рассматриваемой сфере и поиску путей их устранения.
Ключевые слова: природоохранное законода-
тельство, экологическая безопасность, государственные услуги, административный регламент, атмосферный воздух
ABOUT SOME QUESTIONS OF PERFECTION OF KONTROLNO-SUPERVISING AND ALLOWING FUNCTIONS AND OPTIMIZATION OF GRANTING OF THE STATE SERVICES IN SPHERE OF PRESERVATION OF THE ENVIRONMENT AND MAINTENANCE OF ECOLOGICAL SAFETY
Agafonov V.B., Phd in law, The Moscow state legal academy of O.E.Kutafina, chair ecological and Natural resources the rights, the assistant manager
Annotation: Article is devoted research of the legislation of the Russian Federation regulating questions of perfection of practice of supervising and allowing activity of authorized public authorities and optimization of granting of the state services in the field of preservation of the environment and maintenance of ecological safety for the purpose of revealing of administrative barriers, blanks of legal regulation in considered sphere and to search of ways of their elimination.
Keywords: environmental legislation, environmental safety, The state services, аdministrative regulations, air
Последние тенденции развития федерального законодательства наглядно свидетельствуют о начале проведения комплексных мероприятий организационно-правового характера, направленных на совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг применительно ко всем сферам общественной жизни в реализацию положений Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 июля 2008 г. № Пр-15681, а также Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 4602, в частности, утверждены соответствующие планы мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере сельского хозяйства (распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 марта 2010 г. № 299-р3), в сфере здравоохранения, социального развития, санитарно-эпидемиологического благополучия и потребительского рынка (распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 мая 2010 г. № 768-р4), в сфере градостроительной деятельности (распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 982-р5) и т.д., однако в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности соответствующие направления совершенствования контрольнонадзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг до настоящего времени не разработаны.
Для реализации целей Национального плана противодействия коррупции, а также Национальной стратегии противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы проведем анализ практики контрольно-надзорной и разрешительной деятельности уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности с целью выявления административных барьеров, препятствующих эффективному предоставлению государственных услуг в данной сфере.
В первую очередь, необходимо отметить, что действующее природоохранное законодательство представлено большим количеством федеральных законов, регулирующих отдельные сферы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, при этом специфика осуществления природопользования, связанного с негативными воздействиями на окружающую среду, требует проведения большого количества административных процедур, связанных с многочисленными проверками документации субъектов хозяйственной и иной деятельности в рамках государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), необходимостью получения специальных разрешений, лицензий на осуществление определенных видов деятельности, многочисленных согласований с уполномоченными органами государ-
1 Российская газета, 2008, № 164; Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 16, ст. 1875.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 16, ст. 1875.
3 Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 11, ст. 1237.
4 Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, №
21, ст. 2668.
5 Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 25, ст. 3220.
ственной власти, и т.д. что, на первый взгляд, можно рассматривать в качестве административных барьеров, препятствующих оптимизации контрольно-надзорной и разрешительной деятельности и эффективному предоставлению государственных услуг, однако практика показывает, что установленная действующим законодательством система экологических требований является обоснованной и необходимой.
Рассмотрим практику контрольно-надзорной и разрешительной деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью определения правовых возможностей ее оптимизации на примере законодательства в области охраны и использования атмосферного воздуха.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»6 выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Согласно пункту 8.1. Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утвержденного Приказом Минприроды Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 2887 (примечание: в настоящее время полномочие по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду передано Федеральной службе по надзору в сфере природопользования в соответствии с пунктом 5.3.15. Положения о Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 4008), для получения разрешения на выбросы необходимо наличие, во-первых, утвержденных в установленном порядке нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) и лимитов на выбросы для каждого конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух хозяйствующего субъекта в целом (включая его отдельные производственные территории) или по отдельным производственным территориям, и, во-вторых, согласованного в установленном порядке план снижения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и утвержден-
6 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 18, ст. 2222; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10; 2008, № 30 (ч. II), ст. 3616; 2009, № 1, ст. 17, ст. 21, № 52 (ч.1), ст. 6450.
7 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2008, № 49.
8 Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №
32, ст. 3347; 2006, № 44, ст. 4596; № 52 (ч.111), ст. 5597; 2007, №
22, ст. 2647; 2008, № 16, ст. 1707; № 22, ст. 2581; № 46, ст. 5337;
2009, № 6, ст. 738, № 33, ст. 4081, № 49 (ч.11), ст. 5976; 2010, № 5,
ст. 538, № 14, ст. 1656, № 31, ст. 4247, № 38, ст. 4835, № 42,
ст. 5390.
ных органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации сроков поэтапного достижения нормативов ПДВ (в случае если при утверждении нормативов ПДВ установлено, что их достижение Заявителем не обеспечивается), а также отчета о выполнении завершенных этапов указанного плана.
В свою очередь, в соответствии с пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»9 предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий с учетом всех источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух данного юридического лица или его отдельных производственных территорий, фонового загрязнения атмосферного воздуха и технических нормативов выбросов устанавливаются территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (примечание: в настоящее время полномочие по установлению нормативов на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух передано Федеральной службе по надзору в сфере природопользования в соответствии с пунктом 5.5.9. Положения о Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400) при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам.
Таким образом, для получения разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух необходимо, во-первых, разработать проект предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, во-вторых, получить санитарно-эпидемиологическое заключение Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам, в третьих, согласовать проект предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и, при необходимости, лимитов - временно согласованных выбросов (ВСВ) с межрегиональным управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, (в настоящее время - с территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) и, в-четвертых, пройти административную процедуру получения разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в соответствии с требованиями Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утвержденного Приказом Минприроды Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 288.
Возможным вариантом оптимизации предоставления государственной услуги по получению разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух могло бы стать включение перечисленных
9 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, №
11, ст. 1180; 2007, № 17, ст. 2045; 2009, № 18 (ч.11), ст. 2248.
выше административных процедур в единый административный регламент, однако анализ действующих нормативных правовых и инструктивно-методических актов в данной сфере исключает такую возможность.
Для обоснования отсутствия возможности разработки единого административного регламента по регулированию указанных отношений, необходимо провести анализ нормативных правовых и инструктивнометодических актов, регламентирующих порядок проведения указанных процедур, а также показать роль и значение каждого этапа получения разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
1. Разработка проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Разработка проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух осуществляется в соответствии с порядком, установленным нормативными правовыми и инструктивно-методическими документами, в частности, общий порядок разработки, рассмотрения и согласования нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух регламентируется Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»10, а также Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», кроме того, содержание и порядок оформления проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух детально регламентируется специальными инструктивно-техническими актами, основными из которых следует назвать:
- государственный стандарт СССР ГОСТ 17.2.3.02-78 «Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями», утвержденный и введенный в действие постановлением Госстандарта СССР от 24 августа 1978 г. № 232911.
- рекомендации по оформлению и содержанию проекта нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу (ПДВ) для предприятия. (Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды (Госкомгидромет), Главная геофизическая лаборатория им. А.И. Воейкова (ГГО), Западносибирский региональный научно-исследовательский институт (ЗАПСИБНИИ)), утвержденные Госкомгидро-метом СССР 28 августа 1987 г.12
рекомендации по оформлению и содержанию проекта нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу (ПДВ) для предприятия, утвержденные Госкомприродой СССР 1990 г. 3
Также при разработке проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух применяются положения нормативно-методических материалов, определяющие методы и порядок проведения инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, осуществления различных расчетов и разработке проекта нормативов
10 Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 2, ст. 133; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 1 (ч. 1), ст. 25, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10, № 52 (ч. 1), ст. 5498; 2007, № 7, ст. 834; 2007, № 27, ст. 3213; 2008, № 29 (ч. 1), ст. 3418, № 30 (ч. 2), ст. 3616; 2009, № 1, ст. 17, № 11, ст. 1261, N 52 (ч.1), ст. 6450.
11 М., Издательство стандартов, 1984.
12 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант плюс».
13 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант плюс».
ПДВ инвентаризации разработки и согласования нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, основными из которых следует назвать:
- постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»;
инструкцию по инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, утвержденную Госкомприродой СССР 1991г.14;
методику расчета концентраций в атмосферном воздухе загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах предприятий (ОНД-86), утвержденную Госкомгид-рометом СССР 4 августа 1986 г. № 19215.
Результатом первого этапа является подготовка документации, включающей проект нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, устанавливаемый для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха, и иные обосновывающие документы, подлежащие согласованию и последующей проверке уполномоченными органами государственной власти на предмет соответствия (несоответствия) гигиеническим и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха.
2. Получение санитарно-эпидемиологического заключения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на проект предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух Общие требования к субъектам хозяйственной и иной деятельности по обеспечению санитарноэпидемиологического безопасности населения при строительстве и эксплуатации объектов, оказывающих негативное воздействие на атмосферный воздух в населенных местах регламентируются положениями Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О са-нитарно - эпидемиологическом благополучии населе-ния»16, Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», а также Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 55417.
Непосредственно санитарно-эпидемиологические требования, порядок и состав проектной документации, необходимой для получения санитарноэпидемиологического заключения установлены Гигиеническими требованиями к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест (СанПиН
2.1.6.1032-01), утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской
14 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант плюс».
15 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант плюс».
16 Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 14, ст. 1650; 2002, № 1 (ч. I), ст. 2; 2003, № 5; № 27 (ч. I), ст. 2700; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10; № 52 (ч.1), ст. 5498; № 1 (ч.1), ст. 21; № 1 (ч.1), ст. 29; № 27, ст. 3213; № 46, ст. 5554, № 49, ст. 6070; 2008, № 29 (ч. I), ст. 3418, № 30 (ч. II), ст. 3616; 2009, № 1, ст. 17; 2010, № 40, ст. 4969.
17 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, №
31, ст. 3295; 2004, № 8, ст. 663; 2004, № 47, ст. 4666; 2005, № 39, ст. 3953.
Федерации от 17 мая 2001 г. № 1418, при этом состав и требования к технической документации существенно различаются в зависимости от этапа реализации объекта хозяйственной и иной деятельности, оказывающего негативное воздействие на атмосферный воздух.
Так, в соответствии с пунктом 3.2.3. СанПиН
2.1.6.1032-01 материалы по обеспечению качества атмосферного воздуха, представляемые в органы и учреждения государственной санэпидслужбы для заключения о соответствии их санитарным правилам, на стадии выбора площадки для строительства должны содержать:
- обоснование выбора района, пункта, площадки (трассы) для строительства, включая особенности фи-зико - географических и аэроклиматических условий, в т.ч. рельефа местности, ПЗА, данные о фоновом загрязнении местности, полученные и согласованные в установленном порядке;
- перечень загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу, с указанием для них ПДК или ОБУВ. Для последних указывается установленный срок действия. В перечень включаются вещества, не имеющие норматива (ПДК или ОБУВ);
- качественные и количественные характеристики выбросов загрязняющих веществ в атмосферу с обоснованными результатами опытно - промышленных испытаний новых технологий, данными длительной эксплуатации действующего аналога, материалами зарубежного опыта по созданию подобного производства;
- намечаемые принципиальные решения по предупреждению загрязнения воздушного бассейна, включая вторичные источники и неорганизованные выбросы;
- данные о возможных аварийных и залповых выбросах в атмосферу;
- обоснование размеров СЗЗ и объемов финансирования на ее организацию;
- расчеты ожидаемого (прогнозируемого) загрязнения атмосферного воздуха с учетом действующих, строящихся и намеченных к строительству объектов;
- перечень и характеристика научно - исследовательских (НИР), экспериментальных и (или) опытных работ, которые необходимо выполнить для осуществления принятых решений по охране атмосферного воздуха от загрязнения, и сроки их выполнения. Для веществ, требующих разработки гигиенических нормативов (ПДК, ПДК взамен ОБУВ), НИР должны завершаться до утверждения проектно - сметной документации;
- графические материалы: ситуационный план с указанием действующих, строящихся и намеченных к строительству объектов и их санитарно - защитных зон, существующих и перспективных районов жилищно
- гражданского строительства, с нанесением «розы ветров» и данных о существующем и ожидаемом загрязнении атмосферного воздуха; генплан площадки намечаемого к строительству объекта с нанесением источников выбросов в атмосферу.
Результатом второго этапа является выдача санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии (несоответствии) представленной документации обязательным гигиеническим требованиям к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест и гигиеническим нормативам, установленным при размещении, проектировании, строительстве, рекон-
18 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2001, № 22, № 31.
струкции (техническом перевооружении) и эксплуатации объектов, а также при разработке всех стадий градостроительной документации.
3. Согласование проекта предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и, при необходимости, лимитов - временно согласованных выбросов (ВСВ) с межрегиональным управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Федеральной службы по надзору в сфере природопользования).
К числу основных нормативно-правовых и инструктивно-методических документов, определяющих порядок рассмотрения и согласования нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов, следует отнести:
- постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»;
постановление Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 373 «Об утверждении Положения о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников»19;
- временное положение о порядке рассмотрений и согласований инвентаризации выбросов загрязняющих веществ, утверждения проектов нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ), выдачи и продления разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, утвержденное Приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 26 апреля 1998 г.20
Кроме того, порядок согласования предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух определяется внутренними нормативными правовыми актами территориального органа Минприроды по каждому субъекту Российской Федерации, например, в г. Москве действует Положение о порядке рассмотрения материалов инвентаризации выбросов загрязняющих веществ, утверждения проектов нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) и выдачи разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу предприятиям и организациям г. Москвы, утвержденное Приказом главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по г. Москве от 10 ноября 2002 г. № 05-п, в соответствии с которым нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферу (предельно допустимые (ПДВ) и временно согласованные (ВСВ) устанавливаются на основании результатов экспертного рассмотрения проектной документации, разрабатываемой предприятием - природопользователем.
Проект нормативов выбросов предприятия представляется и рассматривается отделом нормирования, анализа состояния окружающей среды и экологического мониторинга в течение 30 дней и включает в себя:
- материалы инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу;
- расчеты рассеивания загрязняющих веществ (при необходимости), выполненные с использованием унифицированных программ расчета загрязнения атмосферного воздуха;
- справку о фоновых концентрациях за последний период обобщения;
19 Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 18, ст. 1987.
20 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант плюс».
- санитарно-эпидемиологическое заключение по проекту нормативов ПДВ;
- план - график производственного контроля;
- копии актов инспекторских проверок, составленных по результатам государственного контроля за период действия ранее согласованного проекта нормативов выбросов (если таковые имеются);
- план мероприятий по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов, а также отчет о выполнении мероприятий;
- план мероприятий по сокращению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в периоды неблагоприятных метеоусловий;
-план-график контроля эффективности работы газопылеулавливающих установок (ГОУ) и паспорта ГОУ (при их наличии);
- перечень и количество вредных (загрязняющих) веществ, разрешенных к выбросу в атмосферный воздух, подлежащих согласованию.
Результатом третьего этапа является экспертное заключение о соответствии (несоответствии) представленной документации обязательным экологическим нормативам качества атмосферного воздуха, предельно допустимым (критическим) нагрузкам на экологические системы, другим экологическим нормативам.
4. Выдача разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух
Выдача разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух осуществляется в соответствии с требованиями Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утвержденного Приказом Минприроды Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 288, при этом согласно пункту 4 Регламента разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливается количество вредных (загрязняющих) веществ, допускаемых к выбросу в атмосферный воздух, сбросу в окружающую среду при соблюдении условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, т.е. выдача разрешения фактически является документальным юридическим подтверждением факта непревышения источником негативного воздействия на атмосферный воздух гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов.
Таким образом, проведенный анализ показал, что процедуре выдаче разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух фактически предшествует проведение трех самостоятельных этапов, различающихся по времени, уполномоченным органам, осуществляющим согласование и проверку проектной документации, а также по требованиям к составу и содержанию проектной документации, вследствие чего разработка единого административного регламента по оптимизации предоставления государственной услуги по получению разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух с учетом требований, предъявляемых Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержден-
ным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 67921, фактически невозможна.
Также, на наш взгляд, нет необходимости внесения кардинальных изменений в действующее законодательство в области охраны и использования атмосферного воздуха, несмотря на наличие в законодательстве в области охраны атмосферного воздуха требований о необходимости проведения большого количества административных процедур, которые, с одной стороны, могут рассматриваться в качестве административных барьеров, а с другой стороны, - в качестве необходимых мер государственного регулирования по снижению выбросов вредных загрязняющих веществ на всей территории Российской Федерации и оздоровления экологической обстановки в целом.
Отметим также, что установленная федеральным законодательством система выдачи разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух достаточно эффективна и функционирует уже более 10 лет, при этом лишь 3-х уровневая система государственного регулирования и государственного контроля на каждом этапе подготовки обосновывающей документации в данной сфере позволила Российской Федерации обеспечить реализацию положений Киотского протокола и Марракешского соглашения по механизмам и условиям выполнения отдельных пунктов протокола в отношении сохранения среднегодовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в 2008—2012 годах на уровне 1990 года.
Безусловно, законодательство в области охраны атмосферного воздуха не является идеальным, и, так же, как в других сферах, существуют пробелы правового регулирования, которые, так или иначе, влияют на качество предоставления государственных услуг, основными из которых по материалам проведенного анализа следует назвать:
Отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего требования к структуре и содержанию проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Действующие нормативные правовые и инструктивнотехнические документы в данной сфере существенно устарели и требуют концептуального пересмотра. Возможным вариантом унификации требований к структуре и содержанию проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух является разработка соответствующего технического регламента.
Отсутствие единого утвержденного в установленном порядке нормативного правового акта, устанавливающего порядок согласования проекта предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов с уполномоченным федеральным органом государственной власти. Кроме того, целесообразна разработка и принятие самостоятельного административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по осуществлению государственной функции по согласованию проекта предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, временно согласованных выбросов в атмосферный воздух.
21 Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 47, ст. 4933; 2007, № 50, ст. 6285; №18, ст. 2063; 2009, № 41, ст. 4765.
Анализируя экологическое законодательство в целом, необходимо также отметить, что изменения, внесенные в ряд федеральных законов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в 2009 году, уже позволили повысить эффективность контрольно-надзорных и разрешительных функций и существенно упростить процедуру оказания государственных услуг.
Так, например, в соответствии со статьей 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»22 для субъектов малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, отменена обязательная процедура разработки нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в частности, указанные субъекты малого и среднего предпринимательства представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.
Также в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»23 с 1 января 2010 года прекращено лицензирование проектирования зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения, строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения, инженерных изысканий для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения, кроме того, с принятием соответствующих технических регламентов будет прекращено лицензирование деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, по эксплуатации химически опасных производственных объектов, по проведению экспертизы промышленной безопасности.
Подводя итоги проведенному исследованию, необходимо отметить, что, несмотря на декларированные в основных концептуальных документах существенные преимущества новой системы контрольно-надзорной деятельности и предоставления государственных услуг, государственная политика по оптимизации предоставления государственных услуг в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности должна быть взвешенной и учитывать все возможные экологические риски, которые могут возникнуть в результате отмены тех или иных разрешений, лицензий, обязательных экспертиз или согласований с уполномоченными федеральными органами
22 Собрание законодательства Российской Федерации.1998, № 26, 1998, ст. 3009; 2001, № 1(часть II), ст. 21; 2003, № 2, ст. 167; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10, № 52 (1 ч.), ст. 5498, 2007, № 46, ст. 5554; 2008, № 30 (ч. 2), ст. 3616, № 45, ст. 5142; 2009, № 1, ст. 17.
23 Собрание законодательства Российской Федерации, 2001,
№ 33 (ч. I), ст. 3430; 2002, № 11, ст. 1020; № 12, ст. 1093; № 50, ст. 4925; 2003, № 2, ст. 169; № 9, ст. 805; № 11, ст. 956; № 52 (ч. I), ст. 5037; 2004, № 45, ст. 4377; 2005, № 13, ст. 1078; № 27, ст. 2719; 2006, № 1, ст. 11; № 31 (ч. I), ст. 3455; № 50, ст. 5279;
2007, № 1 (ч. I), ст. 7; ст. 15; № 7, ст. 834; № 30, ст. 3748; ст. 3749;
ст. 3750; № 45, ст. 5427; № 46, ст. 5554; № 49, ст. 6079; № 50, ст. 6247; 2008, № 18, ст. 1944; № 29 (ч. I), ст. 3413; № 30 (ч. I),
ст. 3604; № 30 (ч. II), ст. 3616; № 52 (ч. I), ст. 6227; 2009, № 1,
ст. 15; ст. 17; № 48, ст. 5723; № 52 (ч. I), ст. 6450; 2010, № 23, ст. 2791, № 31, ст. 4209, № 40, ст. 4969.
государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Список литературы:
1. Российская газета, 2008, № 164; Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 16, ст. 1875.
2. Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 11, ст. 1237.
3. Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, №
21, ст. 2668.
4. Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, № 25, ст. 3220.
5. Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 18, ст. 2222; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10; 2008, № 30 (ч. II), ст. 3616; 2009, № 1, ст. 17, ст. 21, № 52 (ч.1), ст. 6450.
6. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2008, № 49.
7. Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, №
32, ст. 3347; 2006, № 44, ст. 4596; № 52 (ч.111), ст. 5597; 2007, №
22, ст. 2647; 2008, № 16, ст. 1707; № 22, ст. 2581; № 46, ст. 5337; 2009, № 6, ст. 738, № 33, ст. 4081, № 49 (ч.11), ст. 5976; 2010, № 5, ст. 538, № 14, ст. 1656, № 31, ст. 4247, № 38, ст. 4835, № 42, ст. 5390.
8. Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 11, ст. 1180; 2007, № 17, ст. 2045; 2009, № 18 (ч.11), ст. 2248.
9. Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 2, ст. 133; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 1 (ч. 1), ст. 25, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10, № 52 (ч. 1), ст. 5498; 2007, № 7, ст. 834; 2007, № 27, ст. 3213; 2008, № 29 (ч. 1), ст. 3418, № 30 (ч. 2), ст. 3616; 2009, № 1, ст. 17, № 11, ст. 1261, N 52 (ч.1), ст. 6450.
10. Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 14, ст. 1650; 2002, № 1 (ч. I), ст. 2; 2003, № 5; № 27 (ч. I), ст. 2700; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10; № 52 (ч.!), ст. 5498; № 1 (ч.!), ст. 21; № 1 (ч.!), ст. 29; № 27, ст. 3213; № 46, ст. 5554, № 49, ст. 6070; 2008, № 29 (ч. I), ст. 3418, № 30 (ч. II), ст. 3616; 2009, № 1, ст. 17; 2010, № 40, ст. 4969.
11. Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 31, ст. 3295; 2004, № 8, ст. 663; 2004, № 47, ст. 4666; 2005, № 39, ст. 3953.
12. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2001, № 22, № 31.
13. Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 18, ст. 1987.
14. Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 47, ст. 4933; 2007, № 50, ст. 6285; №18, ст. 2063; 2009, № 41, ст. 4765.
15. Собрание законодательства Российской Федерации.1998, № 26, 1998, ст. 3009; 2001, № 1(часть II), ст. 21; 2003, № 2, ст. 167; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10, № 52 (1 ч.), ст. 5498, 2007, № 46, ст. 5554; 2008, № 30 (ч. 2), ст. 3616, № 45, ст. 5142; 2009, № 1, ст. 17.
16. Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 33 (ч. I), ст. 3430; 2002, № 11, ст. 1020; № 12, ст. 1093; № 50, ст. 4925; 2003, № 2, ст. 169; № 9, ст. 805; № 11, ст. 956; № 52 (ч. I), ст. 5037; 2004, № 45, ст. 4377; 2005, № 13, ст. 1078; № 27, ст. 2719; 2006, № 1, ст. 11; № 31 (ч. I), ст. 3455; № 50, ст. 5279; 2007, № 1 (ч. I), ст. 7; ст. 15; № 7, ст. 834; № 30, ст. 3748; ст. 3749; ст. 3750; № 45, ст. 5427; № 46, ст. 5554; № 49, ст. 6079; № 50, ст. 6247; 2008, № 18, ст. 1944; № 29 (ч. I), ст. 3413; № 30 (ч. I), ст. 3604; № 30 (ч. II), ст. 3616; № 52 (ч. I), ст. 6227; 2009, № 1, ст. 15; ст. 17; № 48, ст. 5723; № 52 (ч. I), ст. 6450; 2010, № 23, ст. 2791, № 31, ст. 4209, № 40, ст. 4969.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья посвящена исследованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего вопросы совершенствования практики контрольно-надзорной и разрешительной деятельности уполномоченных органов государственной власти и оптимизации предоставления государственных услуг в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности с целью выявления административных барьеров, пробелов правового регулирования в рассматриваемой сфере и поиску путей их устранения. Кроме того, по результатам проведенного исследования обосновываются достоинства и недостатки проводимой государственной политики в области оптимизации предоставления государственных услуг в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Статья рекомендуется к публикации в журнал «Бизнес в законе».
МГЮА имени О.Е. Кутафина, заведующая
кафедрой Экологического и природоресурсного права
д.ю.н., доцент Н.Г. Жаворонкова
