CC BY
46
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 338.246.025.2
Е. А. Ренев
О ФИЛОСОФИИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Жилищно-коммунальная реформа идет 10 лет. Осуществляются меры по демонополизации ЖКХ, совершенствуется система платежей, реализуются программы энергоресурсосбережения, обеспечивается социальная поддержка населения. Если, однако, спросить граждан: почувствовали ли они, что стали меньше зависеть от государства в решении своей жилищной проблемы, стало ли у них больше возможностей эффективно влиять на стоимость и качество обслуживания, стали ли их жилищные условия и вообще качество жизни лучше, то ответ подавляющего большинства будет отрицательным. Не является ли это опровержением эффективности проводимых мероприятий? Тем более, что каждый шаг на пути жилищно-
коммунальной реформы, если он касается увеличения доли граждан в оплате строительства и содержания жилья, происходит в результате борьбы противников такого решения, выступающих в доспехах защитников интересов народа (показательны в этом плане инициативы партии «Яблоко», о которых ниже) и его сторонников, причисляемых к противникам интересов народа, лоббистам своекорыстных интересов жилищно-коммунальных служб и строительных организаций.
Ответ автора на поставленный вопрос однозначен: не является! Подобная стратификация сторонников различных точек зрения - один из наиболее пагубных пережитков развитого социализма в сознании людей, который всемерно используется
популистскими политическими силами, тормозящими реформу. Ведь бесплатного жилья и коммунальных услуг не бывает. Просто можно их оплачивать частным порядком, а можно из централизованных источников, предварительно собрав с граждан в явном или неявном виде необходимые средства.
Жильё всегда стоит ровно столько, сколько оно стоит в рамках избранного обществом способа удовлетворения этой потребности человека. И именно способ удовлетворения этой потребности является ключевым моментом в жилищнокоммунальной реформе, ее философией. Уже упоминавшиеся предложения «Яблока» состоят из пяти основных положений, три из которых в точности копируют правительственные, но при этом отлична философия концепций, что ставит их на разные полюсы.
Конечным результатом реформы станет сформированная институциональная среда, обеспечивающая удовлетворение
потребностей в жилищнокоммунальных услугах. Поэтому проводимые преобразования можно определить как институциональную реформу - формирование государством в соответствии с изменившимися условиями и/или потребностями людей таких норм и механизмов их выполнения, которые более адекватны сложившейся ситуации, чем нормы, возникающие при эволюционном варианте развития институтов. Основными факторами, влияющими на ее осуществление в ЖКХ, являются (рис. 1):
1) нормы рыночной
экономики, обусловленные им-
портом института рынка, в том числе, необходимость соотнесения предприятиями доходов и расходов;
2) императивы социальной политики социально ориентированной рыночной экономики;
3) «старые» неформальные и формальные правила, регулирующие взаимодействия в этой сфере;
Импорт института рынка
Рис. 1. Институциональное развитие ЖКХ.
4) «старый» и «но-
вый» enforcement (механизмы обеспечения правил).
Формирование новых норм в ЖКХ идет как под влиянием норм рыночной экономики, так и под влиянием инерции социальной политики. Этим ЖКХ кардинально отличается от «рыночных» отраслей национальной экономики, в которых хозяйственный механизм изменялся под влиянием импорта института рынка без учета предшествующего развития. Это отражается, прежде всего, на темпах перехода к оплате населением потребляемых ЖКУ в полном объеме с предоставлением субсидий низкодоходным семьям - несколько раз Государственной Думой РФ в период 1996-2000 гг. в Закон «Об основах федеральной жилищной политики» вносились изменения, отодвигая срок перехода на новую систему оплаты населением ЖКУ сначала с 1998 до 2003 гг. и затем до 2008 г.
Спецификой создания формальных норм в ЖКХ является и очень сильное влияние старого enforcement’а (обеспечение исполнения контрактов административными методами, отсутствие договорных отношений), старых формальных правил на выработку новых правил и создание нового enforcement^. И если институты могут быть импортированы, то механизмы, обеспечивающие их выполнение, должны быть созданы страной-импортёром самостоятельно.
В качестве формальных институтов ЖКХ выделим совокупность норм, закрепленных в
праве и регулирующих сле-
дующие элементы:
■ систему управления, определяющую взаимоотношения обслуживаемого населения, предприятий, оказывающих ЖКУ, собственников жилищного фонда;
■ систему финансирования и социальную политику, включающую государственные минимальные социальные стандарты (ГМСС). Определяет соотношение источников финансирования ЖКХ и механизм защиты низкодоходных слоев населения;
■ систему ценообразования, механизмы тарифного регулирования;
■ отраслевые технические стандарты.
Чрезмерное влияние «старых» механизмов в отрасли обусловливает гибридный тип конвергенции. Поэтому целесообразно реформировать указанные выше институты, основываясь на логике, обусловленной импортом института рынка, рассматривая эффект исторической обусловленности развития в качестве ограничения. А в качестве основы философии реформы жилищной сферы определить ориентацию на построение социально-
ориентированной рыночной экономики, то есть такой социально-экономической системы, где каждый полноценный гражданин, систематически проявляющий соответствующую волю и инициативу, может квалифицированным и напряженным трудом обеспечить достойные условия жизни себе и своей семье, а также создать хорошие
стартовые условия для своих потомков, если они будут действовать столь же инициативно и напряженно. Это, в том числе, подразумевает:
1. доступность жилья;
2. социальную политику,
построенную на принципах а) каждый платит за себя, все вместе за бедных; б) граждане являются равноправными сособ-ственниками бюджетных
средств, которые должны тратиться на всем понятные, согласованные со всем сообществом цели.
Рассмотрим с точки зрения соответствия этим принципам уже сделанное в жилищной сфере и предлагаемые мероприятия.
Реформа ЖКХ началась с бесплатной приватизации жилья, приватизации жилищных расходов не произошло. Понятие “приватизация жилищных расходов” означает здесь перенос ответственности за содержание жилья и оплаты ресурсо-снабжения полностью с государства на получателей жилищных услуг, как услуг исключительно индивидуального (ргіуаі
- личный) потребления. Это понятие наиболее понятно выглядит рядом с “бесплатной приватизацией жилья” - передачей лично потребляемого блага, произведенной, к сожалению, при сохранении полной ответственности за его содержание и оплату коммунальных услуг за государством.
Кстати, что характерно, значительная часть жителей в России и жилья не приватизировала и никогда не получала ни явно, ни косвенно, дотаций
Таблица 1
Бюджетное финансирование ЖКХ (тыс. руб.)
Периоды Фактические объемы финансирования из бюджетов всех уровней на дотации ЖКХ (по жилью и ресурсосбережению), всего в том числе:
для компенсации разницы между ЭОТ* и действующими ценами и тарифами для предоставления отдельным категориям граждан льгот по оплате ЖКУ на компенсацию затрат на содержание объектов ЖКХ, принятых в муниципальную собственность
2001 г. 3164299,5 2349296 347511,5 11136,1
6_мес.2002г. 1232574,2 915079,7 158679 21550,4
*ЭОТ - экономически обоснованный тариф.
на содержание жилья, построенного без всякой помощи государства. Жители, проживающие в собственных домах в деревнях, малых и средних городах, в свое время фактически дотировали строительство жилья иным гражданам, которые его впоследствии приватизировали, а теперь продолжают дотировать его содержание и коммунальные услуги.
На примере Кемеровской области это можно продемонстрировать следующим: расходы на ЖКХ являются одним из основных направлений расходов консолидированного бюджета. В областном бюджете 2001 года затраты на развитие и подготовку к зиме ЖКХ составляли 144670 тыс. руб., средства на закупку угля и оплату газа 768967 тыс. руб., лимиты на оплату электрической и тепловой энергии, газа департаментами, управлениями, учреждениями, финансируемыми из областного бюджета, 170201
тыс. руб. В бюджете 2002 г. соответственно 101865 тыс. руб., 926300 тыс. руб., 125782 тыс. руб. Из федерального фонда компенсаций затраты на субсидии льготным категориям граждан в 2002 г. - 61884 тыс. руб. Фактические величины бюджетного финансирования ЖКХ представлены в табл. 1.
Из табл. 2 финансирования отдельных видов ЖКУ видно,
что получателями большей части бюджетного финансирования в виде дотаций предприятиям ЖКХ выступает население, проживающее в жилищном фонде, по которому оказываются услуги теплоснабжения и канализации. Они же недоплачивают за услуги из-за перекрестного финансирования. При этом большая часть населения получает лишь дотированные услуги по водоснабжению или не получает таковых вообще (население, проживающее в сельской местности). Кроме того, льготами по оплате ЖКУ из граждан, имеющих права на их получение, могут воспользоваться только те, кто соответствующие услуги получает. Из их числа, опять-таки выпадает сельское население, и большую выгоду имеют получатели большего набора услуг. Следовательно, дотирование ЖКУ и предоставление льгот по их оплате делает неравными сособст-венниками бюджетных средств граждан, имеющих различные жилищные условия.
Дотирование имеет и еще один отрицательный с точки зрения соблюдения принципов социальной справедливости аспект. Среди населения, получающего дотируемые услуги и оплачивающего их по льготным тарифам, больший выигрыш получают те, кто получает их больший объем в пределах со-
Финансирование некоторых ЖКУ
циальной нормы. То есть, чем больше имеешь, тем больше получаешь.
Но все-таки, наиболее отрицательным моментом в дотировании предприятий, оказывающих ЖКУ, является тот, что выигрыш получают люди вне зависимости от душевых доходов. В том числе и самые богатые, по определению не нуждающиеся в таком вспомоществовании. При этом богатые получают больший выигрыш, так как жилищно обеспечены лучше.
В условиях социалистического государства производство коммунальных услуг в количестве, необходимом для обеспечения всех граждан необходимым минимумом являлось гражданским императивом: население оплачивало только небольшую часть потребляемых коммунальных услуг, ЖКХ являлось планово-убыточной отраслью, дотируемой из бюджета (статьи по финансированию ЖКХ были защищенными).
Эта схема являлась частью негласного общественного договора социализма, согласно которому социальные услуги предоставляются всем «поровну и одинаково бесплатно», в соответствии с основополагающим принципом социальной справедливости, официально интерпретируемым как равенство в потреблении материальных и
Таблица 2
в 2001 г.
ед. изм. жилищных по водоснабжению по канализации по горячему водоснабжению по отоплению
Факт. объемы бюджетного финансирования тыс. руб. 1180761 1219732 756131,3 2787761,2
в т. ч. - для компенсации разницы между ЭОТ и действующими тарифами тыс. руб. 829517 130598 63717 1210678
- для предоставления льгот тыс. руб. 148769 17676 12706 123299
Доля перекрестного финансирования % 0,00 43,10 44,97 2,64
Доля дотаций % 26,77 9,74 9,19 29,36 28,45
Доля льгот % 6,99 14,58 13,58 13,10 13,99
Число получателей соответствующих услуг чел. 2028754 2446419 1812916 1706378
Таблица 3
Социальные индикаторы доходов и уровня жизни населения
№ Показатели Годы
1998 1999 2000 2001 2002
1 2 3 4 5 6 7
1 Средний денежный доход на душу населения, руб. 998,9 1608,6 2159,3 2878,0 3984,6
2 Средний денежный доход на душу населения (реальный), % к пред. году 84 85,2 109,3 105,8 106,8
3 Прожиточный минимум (ПМ), руб. 493,3 907,8 1210,0 1500,3 1817,0
4 Соотношение с ПМ, в %: - среднедушевых денежных доходов 202,5 177,2 178,5 191,8 219,3
5 - среднемесячной начисленной заработной платы 213,1 167,8 183,7 216,0 250,2
6 - среднего размера назначенных месячных пенсий 80,9 49,5 57,4 68,2 78,2
7 Население с доходами ниже ПМ, млн. чел. 34,3 42,0 44,0 39,9 38,7
8 Население с доходами ниже ПМ., % 23,4 28,7 30,2 27,6 27,0
9 Распределение общего объема денежных доходов по 20%- ным группам населения, % - первая группа (с наименьшими доходами) 6,1 6,1 6,1 5,9 5,9
10 - вторая 10,4 10,5 10,6 10,4 10,4
11 - третья 14,8 14,8 14,9 15,0 14,9
12 - четвертая 21,1 20,8 21,2 21,7 21,5
13 - пятая (с наибольшими доходами) 47,6 47,8 47,2 47,0 47,3
14 Коэффициент фондов, во сколько раз 13,8 14,0 13,7 13,8 14,2
15 Коэффициент Джини 0,398 0,399 0,394 0,396 0,402
16 Минимальный потребительский бюджет, руб. 1375,0 2683,7 3256,8 3960,0 4630,0
социальных благ. При этом, безусловно, имели место негативные моменты, связанные с дотированием предприятий ЖКХ, которые описаны выше. Но они во многом смягчались примерным равенством доходов всех слоев населения: в этом случае практически бесплатные ЖКУ представляли собой одну из неденежных форм дохода.
В рыночной (переходной) экономике население ориентируется на получение дохода преимущественно в денежной форме и существует большая дифференциация доходов (табл.
3). Это обусловливает необходимость проведения адресной политики социальной защиты.
Адресная социальная защита осуществляется путем предоставления жителям, признанным нуждающимися, субсидий на оплату ЖКУ в пределах нормативов потребления.
Субсидия равна разнице между суммарной стоимостью ЖКУ в пределах нормативов
потребления и величиной собственных выплат, зависящих от подушевого дохода.
Субсидии нуждающимся определяются по формуле:
В ~ СЖКУ ~ Д Х Сшах, (1)
где Сжку - стоимость ЖКУ, потребляемых человеком в пределах социальной нормы, руб.;
Стах - максимальная доля стоимости ЖКУ в структуре расходов;
Д - доход на человека, руб.
За 9 месяцев 2002 г. в Кемеровской области 76,9 тысяч семей пользовались субсидией на оплату ЖКУ- 9,2% от числа семей, проживающих в регионе. Начисление составило 167,6 млн. руб. - сумму на порядок меньшую всех бюджетных расходов на ЖКХ, что говорит о проведении «безадресного» варианта социальной политики Проведенные автором расчеты позволили выявить следующую зависимость:
Сбс=205Е -гДр - 8,01Е --0.8Д3Кр+1,86Е~04Д2Кр- (2)
-101Е-0,1Дкр+13,87
где Сбс - доля бюджетных субсидий в финансировании ЖКУ;
Дкр - максимальный душевой доход, дающий право на получение субсидии, руб.
Однако, предоставление
субсидий, как форма социальной защиты, в нынешнем виде тоже имеет ряд минусов с позиции уже означенных принципов социальной политики. Во-
первых, получателями бюджетных средств становятся, преимущественно, граждане, проживающие в квартирах со всем набором ЖКУ, причем, чем больше получается в пределах социальной нормы услуг, тем больше величина субсидии.
Во-вторых, если работодатель платит своему работнику такую зарплату, что работник,
не обремененный неординарными тяготами и несчастьями, вынужден обратиться за жилищной субсидией, работодатель фактически получает за счет бюджета облегчение от забот по выплате зарплаты.
В-третьих, субсидия способствует поддержанию ликвидности жилища как товара, который может быть продан или передан по наследству. По сути, за счет бюджета сохраняется ликвидность собственности частного лица.
И, самое главное, в-четвертых, российский федеральный стандарт определяет для получения адресной субсидии долю расходов на жилищные услуги в бюджете семьи. Если доля превышает 22%, субсидия снизит эту долю обратно до стандарта.
Тем самым субсидируется фактически не потребление, а его структура. Возникает резонный вопрос, почему, например, определена величина жилищных расходов в 22% при расходах семьи на питание 90%? Почему одновременно не субсидируются расходы на питание, на кормление беременных, новорожденных, что для будущего нации было бы более существенно, чем взимание обязательной доли жилищных расходов, больше похожее на воспитательную меру, чем на экономическое мероприятие? Почему, например, даже человек с доходами ниже прожиточного минимума должен оплатить какую-то долю услуг при покрытии большей части за счет субсидии.
Перечисленные недостатки обусловливают необходимость изменения системы социальной защиты. Основным направлением изменения социальной защи-
ты в ЖКХ, а по сути, способа удовлетворения потребности в ЖКУ должен стать отказ от субсидирования структуры расходов и переход к субсидированию жизненно необходимых потребностей. Во-первых, необходимо изменить принцип исчисления субсидии, принимая во внимание не процент расходов от доходов, а душевой доход, остающийся после оплаты субсидируемых жилищных платежей (привязанный, например, к прожиточному минимуму). Актуальность такого подхода несомненна при сопоставлении доходов с прожиточным минимумом и анализе динамики количества населения с доходами ниже прожиточного минимума (табл. 3).
Во-вторых, реформа всей системы социальной защиты должна быть начата с увеличения минимальной заработной платы, чтобы государство не дотировало работодателей, выплачивающих низкую заработную плату своим сотрудникам, либо выплачивающих ее «в черную», экономя на ЕСН (при этом работники получают формальную возможность стать получателями средств по программам социальной защиты).
В-третьих, система должна быть выстроена таким образом, чтобы на социальную помощь не могли претендовать граждане, обладающие значительными ликвидными активами.
В-четвертых, субсидия собственнику жилья должна предоставляться в кредит под залог его собственности. Введение этого положения не означает насильственного изъятия приватизированного жилья. Если у собственника есть наследники, они ему помогут. Если наследников нет, то предлагаемая мера
будет вполне аналогична тому, как сейчас многие одинокие пожилые собственники добровольно передают квартиру на условии полной оплаты содержания жилья частным лицам или государству.
Мы не останавливаемся подробно на способах реализации вышеперечисленного. Однако, с точки зрения общих принципов интересно рассмотреть альтернативные правительственным предложения фракции «Яблоко», ключевые мо-
менты которых:
- установление компенсационного стандарта малоимущим на уровне не более 15% средств семейного бюджета, идущих на оплату жилищно-коммунальных услуг;
- внесение в Налоговый Кодекс изменений, предусматривающих полное освобождение на 3 года от налогов частных предприятий, не являющихся монополистами и занимающихся исключительно эксплуатацией и ремонтом жилого фонда и обслуживанием муниципальных инженерных коммуникаций, с последующим переходом к льготному режиму налогообложения этих предприятий в течение 5 лет;
- снижение на 3 года до 50% тарифов для граждан - собственников и нанимателей жилья, организованных в ТСЖ, ЖСК, МЖК и иные объединения собственников и нанимателей жилья и потребителей коммунальных услуг; снижение на 3 года на 75% тарифов на коммунальные услуги для граждан, установивших счетчики.
Предложения по предоставлению льготных условий только для объединений собственников и нанимателей жилья и потребителей коммунальных услуг не
Таблица 4
Дебиторская и кредиторская задолженность в ЖКХ (тыс. руб.)
Периоды Дебиторская задолженность, всего в том числе Кредиторская задолженность, всего в том числе бюджету
бюджета за счет неплатежей населения
2001 г. 5742736 713748,5 858373,8 10456130,1 2298504
6 месяцев 2002 г. 6519367,8 1200517 1004085 11360326,1 2823873
может быть признано верным. Можно с уверенностью сказать, что ТСЖ преобладающей формой управления в России, как и во всем мире, не будут. Тому есть две объективные причины:
- управление одним домом, как бы велик он ни был, порождает большие удельные издержки на администрирование, чем управление достаточно большим жилым массивом. При развитой конкуренции профессиональные управляющие организации смогут предложить и более высокое качество, и меньшую цену, чем самодеятельность случайных жильцов;
- создание ТСЖ возможно лишь при согласии всех жильцов, что возможно лишь для отдельных уже заселенных домов.
Сказанное, однако, не означает, что ТСЖ не надо заниматься. Непременно надо, потому что они, наряду с ЖСК и ЖК, сегодня:
- лучшая модель местного самоуправления и гражданского общества, которых у нас пока нет;
- единственная пока альтернатива монополии служб заказчика;
- единственная пока устойчивая форма самоорганизации жителей, в рамках которой население способно эффективно контролировать качество услуг и организованно предъявлять
претензии власти по части их стоимости.
Налоговые освобождения для предприятий, занимающихся исключительно эксплуатацией и ремонтом жилого фонда, не будет способствовать приходу в ЖКХ сильных игроков, занимающихся, например, строительством, так как они будут поставлены в неравные условия, а «выращивание» в ЖКХ конкурентоспособных предприятий
- длительный процесс.
Минусы предложений, связанных с финансированием структуры расходов малоимущих и финансированием ЖКХ предоставлением дотаций предприятиям, описаны выше. При этом «Яблоком» предлагается увеличить долю дотаций по сравнению даже с существующей до 50%, когда в большинстве регионов готовятся сократить до 10%, что приведет к еще большему сокращению адресной составляющей в финансировании ЖКХ.
Отдельного анализа заслуживает ситуация, связанная с состоянием бюджетов всех уровней при реализации данных предложений. Так в Кемеровской области превышение кредиторской над дебиторской задолженностью на 4841,0 млн. руб. (табл. 4), в условиях регулирования тарифов предприятий ЖКХ, позволяет говорить о том, что основной причиной
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
недофинансирования отрасли являются заниженные, по сравнению с экономически обоснованными, тарифы, действующие в большинстве муниципальных образований. При среднем расчетном тарифе 20,77 руб./м2 (данные Администрации Кемеровской области) общей площади городского жилищного фонда на март 2002 г. сложившаяся (фактическая) величина затрат на 1 м2 составила 17,6 руб./м2 общей площади городского жилищного фонда.
Занижение ЭОТ на ЖКУ является средством уменьшения дефицита бюджета для муниципальных образований. Только приведение тарифов к уровню покрытия обоснованных затрат может вызвать бюджетный кризис как на уровне отдельных муниципальных образований, так и на уровне региона. Реализация же предложений по увеличению бюджетного финансирования за счет увеличения дотаций просто нереальна.
Таким образом, только комплексная увязка направлений реформы ЖКХ, ее философии с проводимыми рыночными преобразованиями, создание механизмов социальной защиты в жилищной сфере, не противоречащих логике построения социально ориентированной рыночной экономики, являются залогом успеха реформы жилищной сферы.
1. Шундулиди А.И., Ренев Е. А. О социально-экономической политике при реформировании ЖКХ. Вестн.КузГТУ. 2002. №.2. С. 91-93.
2. Шундулиди А.И., Ренев Е. А. Реформа ЖКХ как институциональная реформа. Вестн.КузГТУ. 2002. №.1. С. 90-92.
3. Шундулиди А.И., Ренев Е. А. Реформирование ЖКХ: методы и темпы. Вестн. КузГТУ. 2001. №.4. С. 107-111.
4. http://www.yabloko.ru/Themes/GKH/index.html.
5. Аналитическая записка "О товариществах собственников жилья" // Сайт аналитического управления мэра Москвы (http://www.md.mos.ru/m_md/cont.htm).
6. Егоров А.Л. Реформу ЖКХ - в кратчайшие сроки. Формула экономного, быстрого и безболезненного перехода к полной оплате жилищно-коммунальных услуг // Сайт аналитического управления мэра Москвы (http://www.md.mos.ru/m_md/ref.htm).
□ Автор статьи:
Ренев Е. А.
- асс. каф.экономики и организации строительства
Е. А. Ренев 112
