CC BY
133
Методы и механизм использования бюджетных средств в жилищно - коммунальном хозяйстве региона Methods and mechanism for the use of budget funds in housing - public
utilities in the region
Токаев Нох Хасанбиевич
д.э.н., профессор Зав. кафедрой «Финансы и кредит» Северо - Осетинский государственный университет
им. К.Л. Хетагурова, e-mail:[email protected]
Сугарова Ирина Валерьевна
к.э.н., доцент
Северо - Осетинский государственный университет
им. К.Л. Хетагурова e-mail: [email protected]
Хурумов Давид Борисович
к.э.н., МНС
НИЦ социально - экономических исследований Северо - Осетинский государственный университет
им. К.Л. Хетагурова, e-mail:[email protected]
Аннотация: В статье исследуется проблематика методов и механизма
использования бюджетных средств в жилищно - коммунальном хозяйстве
региона, которая актуализируется с позиций возрастающей регулирующей
роли государства, как в обосновании тарифной политики, так и в
1
осуществлении тарифного контроля.
Результаты исследования позволили сделать вывод о том, что сфера ЖКХ характеризуется несоответствием между развитостью ее хозяйственного комплекса, используемыми ресурсами, ценой производства и реализацией услуг, уровнем доходов населения и их возможностями полно и своевременно оплачивать потребляемые услуги.
Abstract: This article explores the issues and methods of use of budgetary funds mechanism in housing - public utilities in the region, which is updated from the standpoint of increasing the regulatory role of the state as a justification of the tariff policy and the implementation of tariff control.
Results of the study led to the conclusion that the housing sector is characterized by a mismatch between the maturity of its economic complex, the resources used, the cost of production and implementation of services, level of income and their capabilities fully and timely pay for services consumed .
Ключевые слова: региональная экономика, сфера жилищно -
коммунального хозяйства, региональный бюджет, механизм использования бюджетных средств, бюджетное дотирование, тарифное регулирование, нормативное регулирование.
Keywords: regional economy, the scope of housing - public utilities, regional budget, the mechanism of use of budgetary funds, budgetary subsidies, tariff regulation, regulation.
Подчеркнем, что установление тарифов на услуги ЖКХ всегда есть не
только локальная проблема, а общероссийская, хотя восприятие идет через
призму конкретных условий региона. Общая тенденциозность тарифного
роста отрицательна не только с позиций их необоснованной оплаты или
неоплаты, но и чревата недодачей услуг, т.е. услуги как бы могут быть
2
оказаны, но в реальности их может не быть в рамках установленных нормативов, стандартов и качества.
Это же означает, что тарифное регулирование под инфляцию не в полной мере себя оправдывает. На наш взгляд, их надо в большей степени менять в связи с изменением издержек за счет внедрения новой техники, новых технологий, форм организации производства, труда и реализуемых управленческих методов. Крайне внимательного отношения к себе требует динамика роста доходов населения и роста тарифов. Нельзя всяким ростом денежных доходов населения оправдывать рост тарифом на ЖКХ услуги. Тем самым поднимается значение и соответственный смысл расчета оплаты жилищно-коммунальных услуг. В подтверждение этой мысли можно привести данные расчета оплаты жилищно-коммунальных и прочих услуг на примере среднестатистической семьи из 4 человек проживающих в г.Владикавказе в 2-х комнатной квартире площадью 44,2 м2 Если за один месяц данной семье начисляется за жилищно-коммунальные услуги 847,62 рубля. Из них: за водоснабжение и канализацию - 186,28 руб., вывоз мусора - 57,6 руб., отопление
- 152,05 руб., горячую воду - 274,8 руб., газ -45,4 руб., жилье - 22,98 руб., техобслуживание жилфонда - 107,41руб. Однако, произведя указанные расчеты по действующим федеральным нормативам, без учета тарифов, выясняется, что данная семья должна уплатить за предоставленные услуги всего 493,62 рубля. Далее производим простейшее арифметическое действие: из 847,62 руб. вычитаем 493,62 рубля и получается, что ежемесячно на данную семью начисляется 354 рубля неправомерно, т.е. экономически необоснованно.
Проведя годовые расчеты, получается, что средняя Владикавказская семья из оплаченных в течение года 10171,44 рубля - 4248 рублей или 42% платит за не оказанные жилищно-коммунальные услуги. Распространив указанные расчеты на все население РСО-Алания не трудно подсчитать, что ее жители переплачивают ежегодно свыше более 700 миллионов рублей за услуги ЖКХ, которые они в действительности не получают. В связи с этим, следует, на наш взгляд, думать не
столько о том, что указанные факты приводят к росту неплатежей, а о снижении
3
жизненного уровня и без того малоимущих слоев населения и, соответственно, повышению социальной напряженности в обществе.
В тарифообразовании на воду, газ, электричество, тепло важно учитывать состояние не только фактической себестоимости определенного количества услуги, но степень реального влияния на тариф сопутствующих расходов, которые имеют коммунальные службы. Объемы реализации услуг и объемы их потребления не имеют, как правило, совпадения, что создает сложности не только собственно расчетной основы тарифов, но и обоснованности методов ресурсосбережения как их производителей, так и потребителей. Естественно, государство разделяет ответственность за тарифообразование и тарифное регулирование с населением, как потребителем услуг ЖКХ.
Подчеркнем, что отношения, возникающие в связи с тарифообразованием и использованием тарифов, являются сложными и противоречивыми, но необходимость государственного бюджетного участия в регионах в их регулировании объективна. Государство не убирает и не может убрать себя из этой системы отношений в регионах. Государство участвует ответственно (несет ответственность) в тарифоформировании и их использовании, в том числе систематически способствуя снятию тех экономических и финансовых рисков, которые возникают. В частности, роль государства возрастающая не только в утверждении тарифов (через региональные комиссии), но и в контроле обеспечения гарантирования оказания всех коммунальных услуг. Эти гарантии возможно обеспечивать, разумеется, за счет бюджетных средств.
Нами разделяется позиция тех авторов, которые обосновывают необходимость либерализации государственного участия в регулировании отношений в сфере оказания коммунальных услуг в регионах. Вместе с тем надо уточнить, что речь не идет о сведении государственного участия в этой сфере только бюджетными деньгами в большей или меньшей степени
компенсационного характера осуществления коммунальных платежей.
4
Истинная роль состоит в поддержке государством дееспособного состояния сферы ЖКХ, в том числе недопущении ухудшения качества инфраструктуры обслуживания потребителей жилищных и коммунальных услуг, необходимого роста тарифов, соблюдения нормативов и стандартов. Государство контролирует (обязано) состояние жилищно-коммунального хозяйства и качество уровня оказываемых услуг, разрабатывая необходимую для этого законодательную базу, нормативы и стандарты, а тарифный контроль с его стороны сводится к недопущению их роста, если это не диктуется условиями и реальными затратами на эти цели. При инфляционном росте тарифов государство использует механизм покрытия выпадающих доходов за счет бюджетных средств.
Основные критерии оценок, цели и задачи функционирования жилищно-коммунальной сферы в региональных экономиках не могут не согласовываться с деятельностью государства в области регулирования этой сферы. Более того, общими условиями реформирования сферы ЖКХ (этот процесс в России идет, продолжается) являются различные виды и формы государственной бюджетной поддержки отрасли. Практически всем предприятиям отрасли ЖКХ необходима такая помощь и это диктуется тем состоянием их доходности, которое есть в реальности в регионах. При несоответствии доходной и расходной составляющих, естественно, возникает проблематика общегосударственной и региональной помощи, поддержки или же изменения тарифной нагрузки на потребителей оказываемых услуг. В такой практике, как нам представляется, любые экономически необоснованные перегибы в завышении тарифов могут оказываться факторами социального и экономического содержания, точно также как полная отстраненность государства от складывающейся ситуации по линии оказываемой поддержки предприятиям отрасли ЖКХ. Оказание поддержки предприятиям сферы ЖКХ, прежде всего, и как правило, касается региональных и местных властей, так как на жилищно-коммунальное
хозяйство расходуется от 30 до 40 % средств из местных бюджетов и еще почти столько же - из региональных бюджетов.
Конечно, меры наведения порядка в использовании государственных средств в сферу ЖКХ и меры регулирования деятельности всех структур внутри самой сферы в регионах не в полной мере совпадают. Но надо учитывать, что любая возрастающая поддержка государством жилищнокоммунальной сферы не снимает той ответственности, которая есть у региональных ЖКХ в решении возникающих проблем. Здесь надо еще раз напомнить, что суть продолжающейся реформы ЖКХ заключается не в том, чтобы как можно больше бюджетных денег направить в эту отрасль в целях только удержания тарифов от роста. Суть реформы в том, чтобы внедрить в эту традиционно монопольную отрасль рыночные механизмы, уменьшить (разумеется, относительно) государственные бюджетные расходы и создать условия для саморазвития отрасли. Производители и поставщики услуг должны выигрывать от конкурентных преимуществ, потребители услуг - от качества и снижения уровня их оплаты, а государство - от вложенных средств, добиться улучшения состояния всех структур хозяйства и систематической эффективности их работы. В конечном итоге это главное для государства, а непосредственная форма его проявления - снижение бюджетных дотаций в отрасль.
Бюджетная дотационная практика, используемая по отношению к ЖКХ, безусловно, еще долго сохранится в регионах, но требует своей совершенности, под которым надо иметь ввиду, что в этой отрасли, как правило, множество возможностей для манипулирования средствами, управленческими решениями и т.д. именно регионального характера.
Неопределенность действия требований рынка в регионах имеет место,
но платность услуг становится решающим фактором регулирования
отношений и взаимоотношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Реальное противоречие между уровнем платности и возможностями
населения платить за оказанные услуги ЖКХ - имеет место, но оно
6
снимается (разрешается) не популистскими решениями, а методами выявления специфики развития отрасли в регионах, оценкой реального состояния хозяйства и складывающихся отношений, а также разработкой новых подходов к формированию функционирования всего хозяйства и его отдельных структур.
Орешков А.Н. справедливо указывает, что «существенным препятствием для внедрения рыночной схемы в отрасли ЖКХ является то, что для полной оплаты коммунальных услуг самим населением уровень его реальных доходов еще крайне недостаточен, о чем свидетельствуют данные. Учитывая это обстоятельство, переходный вариант между «административной» и «рыночной» схемами состоит в том, чтобы потребители-покупатели жилищно-коммунальных услуг самостоятельно приобретали бы за счет своих доходов весь объем этих услуг, но, при этом, не менее половины их расходов покрывалось бы за счет адресных бюджетных субсидий. Таким образом, специфика переходной модели экономического реформирования механизма функционирования жилищнокоммунальной сферы состоит в том, что рыночные отношения здесь будут частично финансироваться за счет нерыночных источников [1]. К этому, однако, добавим, что признание необходимости активного государственного финансового участия в решении проблем ЖКХ бюджетно - финансовыми методами (не менее половины расходов потребителей - покупателей) это, скорее всего, мера ситуационной поддержки отрасли, но не фактического вывода ее на уровень самостоятельности решения тех задач, которые возникают (см. данные таблицы 1, которые косвенно подтверждают сделанные выводы).
Стоимость жилищно-коммунальных услуг в РСО-Алания и уровень оплаты их населением в 2008-2012гг. ( в руб. и в %)
Таблица 1
Уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ, %
Стоимость предоставляемых населению ЖКУ,рассчитанная по ЭОТ, тыс.руб.
2008г. 89,5 3678657
2009г. 88,3 3874610
2010г. 99,5 4120685
2011г. 99,9 5060779
2012г. 99,9 5339122
Для системного освоения рыночных отношений, скорее всего, будет недостаточно и стопроцентного финансирования государством потребительских расходов на услуги ЖКХ (в принципе невозможно представить вариант стопроцентного финансирования рыночных потребностей государством, без учета их содержания). Низкий уровень доходов населения и низкий уровень жизни населения в регионе, как известно, коррелируются, взаимосвязаны. И если это так, то надо еще в большей степени регулировать развитие отрасли, возможности кардинального улучшения ее хозяйства, в том числе и за счет бюджетных средств в развитии сферы ЖКХ через нахождение привлекательных для инвестиций условий. Нами разделяется позиция тех экономистов, которые аргументируют необходимость ограничения расходов граждан на оплату услуг ЖКХ в пределах 10-15% от общего семейного бюджета. Согласно статистике в 2010 году значение указанных расходов находилось в пределах 25%, в 2011 году не превысил 15%, в 2012 - 2013 гг. - 17%.
Отмеченное выше позволяет сделать вывод о том, что сфера ЖКХ
находится в состоянии углубляющегося несоответствия между
неразвитостью ее хозяйственного комплекса, используемыми ресурсами,
ценой производства и реализации услуг, уровнем доходов населения и их
возможностями полно, своевременно оплачивать потребляемые услуги.
Причины такого состояния не объясняются одним фактором воздействия,
пусть даже и низкими доходами населения в конкретном регионе. Реформы,
проводимые в сфере ЖКХ, носили (и продолжают быть такого характера)
форму мер ситуационного регулирования отдельных процессов, отдельных
элементов, структур и составляющих сферы деятельности отрасли. ЖКХ не
испытало влияние комплексного подхода к реформированию всей жилищно-
8
коммунальной сферы. Усилия в реформах в основном были направлены лишь на некоторые рынки, связанные со сферой ЖКХ, в то время, как существование других, без которых нормальное функционирование данной сферы невозможно, игнорировались. Кроме того, неудовлетворительный ход реформ в ЖКХ в немалой степени был обусловлен несовершенством и неполнотой законодательства, затрагивающего функционирование этой сферы экономики. Прежде всего, это касалось законодательства, регулирующего проблемы собственности, конкуренции, а также налогового и бюджетного законодательства, тарифов и ценообразования на услуги.
Государство участвовало в сфере ЖКХ не с учетом его реального состояния и комплексного характера требуемых изменений, а по соображениям эпизодической активации рыночных процессов и обеспечения текущих расходов, меняя влияние бюджетной вертикали на развитие событий. Вследствие этого в отраслях ЖКХ регионов образовались долги крупных размеров, а стимулирование хозяйственной деятельности через зарплату осуществлялось по остаточному принципу (данные по РСО -Алания отчасти это подтверждают, смотри: таблица 1)
В регионах основным направлением федеральной и региональной
бюджетной поддержки реформы ЖКХ должно быть целевое выделение
средств на проведение работ по реконструкции и обновлению систем
жизнеобеспечения населенных пунктов. На наш взгляд, средства бюджетов
всех уровней должны выделяться только под конкретные территориальные
государственные программы реформирования и модернизации ЖКХ,
разработанные и утвержденные исполнительной и законодательной
властями. При этом необходимым условием обеспечения финансовой
стабилизации жилищно-коммунального хозяйства регионов является
реструктуризация и ликвидация бюджетных задолженностей. Бюджеты всех
уровней и, прежде всего, федеральный бюджет обязаны полностью и
своевременно выделять средства на предоставление гражданам субсидий и
оплату льгот. Остаточный принцип финансирования ЖКХ должен быть
9
исключен, так как не способствует целевому и эффективному использованию выделяемых средств, сбалансированности экономических интересов производителей и потребителей услуг отрасли, разрушает взаимосвязанность и взаимообусловленность цен, тарифов как внутри жилищно-коммунальной сферы, так и в естественных монополиях. Тем самым, как правило, теряются ориентиры рентабельной деятельности в сфере ЖКХ, т.е. обоснованная оценка и принятие определенного ее уровня (укажем, в целях уточнения принятия целесообразной и выгодной деятельности) и получает развитие процесс образования долгов.
Следует полнее учитывать, что исходной и в тоже время ключевой проблематикой для ЖКХ остается тарифное и ценовое регулирование. В плоскости реформирования отрасли это значит необходимость дальнейшего обеспечения сбалансированности ее развития, учитывающее (развитие) экономические интересы и возможности всех участников возникающих отношений. Еще раз подчеркнем, что при этом государство (его федеральные и региональные органы) не могут уйти из сферы задач регулирования тарифов и цен в регионах, в том числе, исполняя часть функций управления, контроля и надзора, что очень существенно с позиции как регламентации качества и надежности обеспечения жилищно-коммунальных услуг, так и исполнения бюджетно - финансовых решений, социальных обязательств. Государство обязано осуществлять регулирование стандартов уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги, но исходя из оценки социально-экономических условий и уровня реальных доходов населения в каждом регионе, безусловно, с участием самих регионов. Государством гарантируется финансовое обеспечение на всех уровнях бюджетной системы льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.
При дальнейшем реформировании жилищно-коммунального хозяйства
должно быть обеспечено предоставление гражданам минимального набора
жилищно-коммунальных услуг во всех населенных пунктах Российской
Федерации. Номенклатура этих услуг (как минимум, предоставление
10
электроэнергии, питьевой воды, тепловой энергии или энергоносителей) должна гарантировать стандартный уровень жизнеобеспечения. Потребители жилищно-коммунальных услуг должны иметь право и реальную возможность управления объемами услуг индивидуального потребления и контроля объемов, а также качества услуг коллективного потребления. Социальная защита граждан, с одной стороны, и экономическая обоснованность затрат ЖКХ, с другой, определяют необходимость сохранения принципа дифференцированности оплаты жилищнокоммунальных услуг на тот период, пока государство оказывает бюджетно -финансовую поддержку отрасли, регулирует тарифы и цены. При этом существенно, что базовый, минимальный, уровень цен на услуги может распространяться только на граждан Российской Федерации по месту их постоянного проживания в пределах социальной нормы площади жилья и установленных нормативов потребления коммунальных услуг.
Недоверие в регионах, которое реально имеет место в осознании необходимости и реальности рыночных отношений в жилищнокоммунальной сфере и которое необходимо преодолевать, разумеется, предполагает, прежде всего, формирование условий для создания конкурентной среды. Для этого должны быть, решены задачи: финансового оздоровления отрасли; создания нормативно-правовой базы по вопросам дальнейшей приватизации, концессии и, долгосрочной аренды объектов ЖКХ; повышения инвестиционной привлекательности отрасли, в том числе и за счет предоставления государственных (бюджетных) гарантий частным инвесторам; проведения сбалансированной тарифно-ценовой политики. Большинство экономистов справедливо оценивают, что продолжающийся процесс реформирования ЖКХ слабо увязан с общей проблемой структурных изменений в экономике страны, несет в себе серьезные «отпечатки» диспропорционального развития и, как нами выше указывалось, сохраняющегося диспаритета цен и доходов населения. Развитие рыночных
отношений в сфере ЖКХ, безусловно, ограничивается уровнем доходов и
11
платежеспособностью населения. В этой связи защитные функции государства в сфере ЖКХ имеют свое положительное и отрицательное влияние на деятельность отрасли в целом. Такое влияние поднимает роль и значение параллельности проведения всех реформенных мероприятий ЖКХ и решаемых социальных задач для различных категорий населения.
Следует подчеркнуть, что реакция населения на рост тарифов и цен в сфере ЖКХ и ЖКУ в условиях, когда снижаются их доходы, всегда будет отрицательной. Однако, она может быть таковой и при динамике роста денежных доходов населения. Если повышение тарифов и цен становится менее чувствительным для населения, тогда тоже не отменяется необходимость поиска дополнительных возможностей экономики. Наиболее чувствительными для экономики регионов оказываются результаты резкого и единовременного повышения тарифов и цен, не покрываемые ростом доходов населения, которые они могут направить на платежи жилищнокоммунальных услуг. В такой ситуации обостряется и бюджетная проблематика.
Отметим также, что экономическая самостоятельность региона в определяющей степени влияет на характер развития системы ЖКХ, проблематику, которая в ней складывается. Как правило, с усилением экономической самостоятельности возрастает способность региона в динамическом развитии ЖКХ. Самоуправление в системе ЖКХ, безусловно, является элементом реформирования управления отраслью, отходом от чрезмерной ее государственности, средством развивающейся региональной и муниципальной экономик. Например, на сегодня многими оценивается, что отрасль ЖКХ является самой неразгосударствленной. В данном контексте имеются в виду: нерыночные принципы функционирования; преобладание административных методов управления; преобладание государственнозатратных методов ведения хозяйств; наличие большой задолженности (неосуществленные платежи и кредиторская задолженность); высокая доля убыточных предприятий и т.д.
По имеющимся данным в регионах самоуправление в ЖКХ в основном реализуется в управлении жильем, т.е. в строительстве и эксплуатации жилищного фонда. В России ТСЖ (товарищество собственников жилья), составляет 7% и только в ряде городов, в том числе в Санкт-Петербурге, более 30%. В РСО-Алания указанный показатель ниже 0,5%. Причины этих низких показателей тоже разные. Во-первых, товарищество собственников жилья до недавнего времени отсутствовали, наработан лишь маленький опыт. Во- вторых, их появление и развитие во - многом сдерживается чрезвычайно сложным финансовым состоянием всего ЖКХ. Характерно, что только кредиторская задолженность ЖКХ в России только на начало 2007г. составляла 302 млрд. рублей, а дебиторская- 305 млрд. рублей (данные Министерства регионального развития РФ [2]. В- третьих, по-прежнему, велики отрицательные ожидания населения в переходе к ТСЖ.
Существенно заметить, что развитие ТСЖ столкнулось с рядом других проблем в регионах. Среди них мы выделяем:
- рост неплатежей и их систематическое непреодоление;
- ухудшение прежней (государственной) системы управления как жилищными услугами, так и коммунальными;
- систематический рост цен на жилье и коммунальные услуги;
- наблюдающиеся социальные конфликты и катаклизмы (более или менее преодолены в последние годы);
- чрезвычайно слабая задействованность закона о концессионных соглашениях (сдерживаются инвестиции в ЖКХ).
Оценивая риски и выигрыши от реформирования ЖКХ на основе
внедрения принципов самоуправления важно также иметь в виду, что в
российском государстве есть объекты так называемой публичной сферы -
дороги, порты, аэропорты, сетевые объекты ЖКХ и многое другое, что не
подлежит приватизации. Но даже в эти сферы, через использование
концессионных соглашений, можно привлекать частных инвесторов. Другое
развитие инициативы собственников жилья находится в тех направлениях,
13
где это им выгодно социально-экономически. Это означает, что население с одобрением относится к ТСЖ, если реформирование системы ЖКХ будет происходить в соответствии (или с учетом увязки) с динамикой роста доходов населения и не будет жесткой привязки решения проблемы только к росту тарифов, цен и недостаточным бюджетным средствам.
Задачи создания условий поддержки ЖКХ не только в том, чтобы избежать всеобщего роста цен на жилищно-коммунальные услуги, хотя это существенно значимо. Важно, чтобы все время ЖКХ не подпадало под нехватку бюджетных средств и постоянное снижение своего потенциала из-за роста тарифов и цен. Отрасль требует значительных ресурсов и важно найти механизм «разгрузки» их нехватки, в том числе, за счет одновременного снижения стоимости предоставляемых услуг (сдерживание цен) и эффективности применяемых управленческих решений.
Реформируя ЖКХ на основе самоуправления все должно быть обоснованно с учетом интересов населения, отдельных граждан. Такая постановка проблемы, как нам представляется, положительно может влиять на интересы и самих работников ЖКХ. Всякое участие и вмешательство государства в регулирование ЖКХ должны исходить из того, что рыночные формы оплаты услуг отрасли населением зависят от совокупного дохода семьи и прожиточного минимума. Вне учета закономерности, когда в соответствии с увеличением размера среднедушевого валового регионального продукта увеличиваются средне душевые доходы и потребительские доходы населения, а также соотношение совокупных доходов и прожиточного минимума, увеличивается или уменьшается доля населения с доходами выше или ниже прожиточного минимума, будет расти удельный вес возмещенческих, т.е. бюджетных расходов на жилищнокоммунальные услуги. В этом контексте крайне важно знать реальную динамику доходов населения. Всякий не учет реальных доходов населения (в том числе через укрывательство, влияние инфляции и т.д.) может иметь
отрицательные последствия в виде изменения тарифов, не отвечающих требованиям рынка и условиям социальной жизни людей.
В процессе реформирования ЖКХ для решения указанных задач возрастает роль не только ТСЖ, органов местного самоуправления, но и государства. Это единый процесс и в нем необходим более высокий уровень государствования и рост самоуправления, который позволит через обеспечение экономики ресурсов (затрат) социально защитить население, особенно его малоимущую часть.
Литература
1. Орешков А.Н. Особенности рыночного регулирования услуг жилищно-коммунальной сферы/ Современные научные исследования, КИЭП, 2004, №2.
2. Сайт Минэкономразвития России, www.economy.gov.ru
