CC BY
102
УДК001.18:315.86:614.8
Ю.И. Дешевых, А.А. Макаревич (ДНД МЧС России) НЕЗАВИСИМАЯ ОЦЕНКА РИСКОВ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ, ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ, ПРОБЛЕМЫ И
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
J.I.Deshevykh, A.A.Makarevich (Emercom of Russia) INDEPENDENT RISK EVALUATION IN HAZARDS MANAGEMENT AND FIRE SAFETY; ORGANIZATION PRINCIPALS, PROBLEMS AND DEVELOPMENT PROSPECTIVE
Целью создания системы независимой оценки рисков является повышение уровня защищенности населения и территорий от пожаров и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.
Independent risk evaluation system was aimed at increasing safety level of population, business and state property in man-caused and natural emergency situations.
Ю.И. Дешевых
А.А. Макаревич
В рамках проводимой административной реформы, а также внедрения новых методов экономического регулирования вопросов
обеспечения безопасности объектов собственниками этих объектов, МЧС России создается система независимой оценки рисков в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности (далее — система независимой оценки рисков).
Основанием для ее разработки стали: поручение Президента Российской Федерации от 4 декабря 2003 г. № Пр-2194, «Концепция административной реформы в России в 2006—2008 гг.», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, поручение Правительства от 17 апреля 2007 г. СН-П4-1606, а также «Положение о МЧС России»1.
Целью создания системы независимой оценки рисков является повышение уровня защищенности населения, имущества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от пожаров, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий.
Внедрением системы независимой оценки рисков предполагается решить следующие задачи:
— снизить административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности особенно малого и среднего предпринимательства путем вывода их из сферы действия государственных надзорных органов МЧС России;
— освободить государственные надзорные органы МЧС России от проведения контроля на малозначительных объектах, сосредоточив их усилия по осуществлению государственного надзора на объектах с массовым пребыванием людей, потенциально опасных и социально-значимых объектах;
— учитывать результаты проведенной независимой оценки риска на объекте при назначении сумм страховых сборов при страховании объекта, путем их дифференцирования в зависимости от уровня защищенности объекта;
— обеспечить максимальную прозрачность процедур при осуществлении государственного надзора должностными лицами МЧС России и как следствие профилактировать факты проявления коррупции в данной сфере.
1 МЧС России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации организует работы по созданию системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, а также по разработке и внедрению в установленном порядке показателей риска на территориях и объектах экономики (подпункт 3 пункта 8 «Положения о МЧС России», утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868).
о
Ю «
р
го «
р
к
с е
т
и н
х
£ I
о н
т
;у
«
I
0
Ю
а р
го
а р
е и к
с е
т
и н
х
£
1
о н
т
у
а
I
В настоящее время только за должностными лицами органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы закреплено 3 млн. 170 тысяч различных объектов надзора. Таким образом, в среднем в Российской Федерации за одним должностным лицом органа государственного пожарного надзора закреплено для контроля от двухсот до двухсот сорока объектов. При интенсивности проведения плановых мероприятий по надзору в среднем 50—60 проверок в год, периодичность проверки одного и того же объекта инспектором государственного пожарного надзора составляет один раз в 4—5 лет. Это обстоятельство крайне негативно сказывается как на результативности и качестве проводимых надзорных мероприятий, и как следствие — на уровне защищенности объектов надзора от пожаров, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В этой связи основные усилия надзорных органов МЧС России предполагается сосредоточить на контроле за состоянием потенциально опасных и социально значимых объектов, а также объектов с массовым пребыванием людей, т.е. объектов, где последствия от пожаров, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера для общества и государства могут быть наиболее болезненными. Остальные объекты могут самостоятельно выбрать форму осуществления контроля за состоянием пожарной безопасности.
Виды осуществления независимой оценки рисков:
Система независимой оценки рисков предполагает ее осуществление в одном из двух видов — добровольная оценка рисков и обязательная оценка рисков.
1. Добровольная оценка рисков проводится для неограниченной группы объектов (продукции)
При добровольной оценке рисков, заказчиком ее проведения может являться любая организация, которая будет использовать ее результаты для повышения уровня защищенности объекта, а также при проведении страхования имущества или гражданской ответственности.
Преференцией (мотивацией) для проведения добровольной оценки рисков могут являться как по отдельности, так и в совокупности:
— экономическое стимулирование органами государственной власти организаций, получивших положительное заключение по результатам оценки рисков;
— установление страховых сборов в зависимости от уровня защищенности объектов;
— особый порядок осуществления надзорной деятельности2.
Необходимо понимать, что для этого придется принять ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность как в сфере льготного налогообложения организаций, имеющих положительное заключение по результатам проведенной добровольной оценки рисков, так и в области страховой деятельности при установлении льготных режимов страхования таких организаций страховыми компаниями.
Кроме того, аккредитованные в области проведения независимой оценки риска юридические или физические лица должны экономически заинтересовать руководителей организаций в проведении в их организациях работы по добровольной оценке рисков. В случае «значительных» финансовых затрат со стороны организаций, изъявивших желание получить заключение в рамках проведения добровольной оценки рисков, велика вероятность отказа их руководителей от проведения процедуры добровольной оценки рисков.
2. Обязательная оценка рисков, проводимая в отношении отдельных групп объектов (продукции), определенных законодательными актами
Данный вид независимой оценки рисков может быть осуществлен только после принятия законодательных актов, устанавливающих порядок проведения обязательной оценки рисков, а также определяющих перечень таких объектов или их технологические характеристики, наличие которых требует проведения обязательной оценки рисков.
Целесообразно в процедуру проведения обязательной оценки риска включить:
♦ организации, подпадающие под действие Федерального закона «О промышленной безопасности»;
♦ организации, отнесенные к объектам повышенного риска для людей, в случае возникновения в этих организациях пожара (объекты социальной сферы — детские сады, школы, больницы, дома престарелых, а также объекты «индустрии развлечений»);
♦ объекты критически важные для национальной безопасности страны, другие особо важные пожароопасные объекты, особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации.
Принципами создания и функционирования независимой оценки рисков являются:
1. Добровольность3. Как объект, так и аккредитованная организация вправе выбирать участвовать
2 При планировании мероприятий по надзору учитываются сведения о проведении независимой оценки рисков в области пожарной безопасности на объектах надзора, выполненной уполномоченной в установленном порядке организацией. В случае проведения такой оценки, органами ГПН мероприятия по надзору в отношении этих объектов надзора не планируются. (Пункт 25 Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 01.10.2007 № 517, зарегистрирован в Минюсте России 31 октября 2007 г., регистрационный № 10424).
3 Данный принцип действует в отношении организаций, не подпадающих под процедуру проведения обязательной оценки рисков.
или нет в процедуре проведения добровольной оценки рисков.
2. Открытость системы. В системе независимой оценки рисков могут участвовать различные организации, заинтересованные в результатах проведения независимой оценки рисков, признающие и выполняющие процедуры такой оценки, и порядок аккредитации экспертных организаций. Система не является раз и навсегда установившейся «закрытой» структурой, она может развиваться за счет включения «новых» организаций, ранее не входивших в нее.
3. Свобода выбора экспертной организации. Руководитель объекта, подпадающего под обязательную оценку риска или желающий пройти процедуру добровольной оценки риска вправе самостоятельно выбрать экспертную организацию, аккредитованную в установленном порядке на предмет проведения независимой оценки риска. Одновременно, любая экспертная организация, прошедшая аккредитацию в МЧС России на предмет подтверждения ее компетентности выполнять работы в области оценки рисков, может претендовать на оказание данного вида услуг.
4. Независимость экспертных организаций и экспертов. Экспертная организация или эксперт, выбранные для проведения процедуры независимой оценки риска, не являясь структурным подразделением проверяемой организации или ее сотрудником, а также, не завися от надзорных органов, выдают заключение и делают вывод по результатам проведенной оценки риска, основываясь исключительно на объективных данных полученных в ходе проверки организации.
5. Проведение оценки рисков на всех стадиях жизненного цикла различных объектов. Оценка риска может быть проведена как на стадии проектирования объекта, так и на стадиях строительства, реконструкции и эксплуатации объекта, а в отдельных случаях и на стадии его утилизации.
6. Признание органами государственного надзора МЧС России результатов работ по оценке рисков. Как уже отмечалось выше, результаты процедуры проведения независимой оценки рисков будут учитываться органами государственного надзора МЧС России. Организации, имеющие положительное заключение по оценке риска4, не будут включаться в планы мероприятий по надзору.
Результатом проведения независимой оценки рисков будет являться заключение о соответствии объекта защиты установленным законодательством Российской Федерации требованиям в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности или обосновывающее (подтверждающее) приемлемый (неприемлемый) уровень риска для жизни, здоровья людей, имущества при эксплуатации объекта защиты
вследствие возможного воздействия на них опасных факторов пожаров, а также последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Заключение при необходимости может содержать план мероприятий для обеспечения надлежащего уровня противопожарной защиты.
В Системе независимой оценки рисков предполагается задействовать следующих участников:
1. Заказчики независимой оценки рисков. В роли заказчиков по проведению независимой оценки рисков будут выступать, как правило, организации, претендующие на прохождение данной процедуры. Однако как представляется, определенный интерес к проведению независимой оценки рисков могут проявить также страховые и проектные организации.
2. Комиссия МЧС России по аккредитации. Ее деятельность позволит, на начальном этапе внедрения системы независимой оценки рисков, осуществить отбор организаций наиболее подготовленных в данной области.
3. Аккредитованные в установленном порядке независимые экспертные организации и аттестованные эксперты.
4. Учебные центры МЧС России по подготовке кандидатов в эксперты и переподготовке экспертов. На базе учебных центров МЧС России планируется осуществлять подготовку, переподготовку и повышение квалификации экспертов, осуществляющих независимую оценку риска. Учитывая разветвленную сеть этих центров, возможно в достаточно короткие сроки осуществить подготовку, переподготовку и повышение квалификации экспертов с тем, чтобы в каждом субъекте Российской Федерации действовало несколько организаций и несколько экспертов осуществляющих процедуру независимой оценки рисков.
5. Органы государственного надзора МЧС России. Одними из заинтересованных лиц в вопросе использования результатов проведенной независимой оценки рисков будут выступать органы государственного надзора МЧС России, для которых эти результаты будут иметь, прежде всего, практическое значение при планировании надзорной деятельности.
Регламентировать деятельность системы независимой оценки рисков будут следующие документы:
1. Административный регламент МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности5.
2. Порядок добровольной аккредитации организаций осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и террито-
4 Кроме организаций, на которых государственный надзор МЧС России осуществляется в безусловном порядке (см. ниже).
5 В дальнейшем планируется разработать аналогичный административный регламент по вопросам осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
о
ю
а р
го
а р
к
с е
т
и н
х
£ I
о н
т
у
а
I
0
Ю
а р
го
а р
е и к
с е
т
и н
х
хет
1
о н
т
у
а
I
рий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности6.
3. Положение о комиссии МЧС России по аккредитации7.
Приказом МЧС России от 13.03.2008 г. № 119 «О мерах по реализации приказа МЧС России от 20.11.2007 г. № 607» полномочия по приёму, регистрации, рассмотрению заявлений и документов организаций, претендующих на аккредитацию в системе независимой оценки рисков, регистрацию и ведение реестров свидетельств об аккредитации и выданных заключений, а также проведение контроля за деятельностью аккредитованных заявителей возложено на Государственную экспертизу МЧС России.
Кроме того, в настоящее время разрабатываются:
— положение о территориальных комиссиях МЧС России по аккредитации;
— положение о реестре заключений по результатам оценки рисков;
— положение о реестре аккредитованных организаций.
Как уже отмечалось выше, Министерством создана Комиссия по аккредитации, в полномочия которой входит проведение процедуры по подтверждению компетентности юридических и физических лиц проводить работы по независимой оценке рисков. Утверждено «Положение о комиссии МЧС России по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности». Готовится приказ МЧС России о персональном составе комиссии.
При несогласии с решением Комиссии по аккредитации заявители будут иметь право обжаловать её решение в Комиссии по апелляциям.
В случае принятия положительного решения по аккредитации юридические или физические лица, претендующие на аккредитацию в системе независимой оценки рисков, вносятся в реестр с выдачей соответствующих документов, подтверждающих их компетентность. В последствии за ними осуществляется инспекционный контроль представителями Комиссии по аккредитации с периодичностью не реже одного раза в год.
Юридические лица, аккредитованные в установленном порядке, будут иметь право проводить работы по независимой оценке рисков объектов.
Необходимо понимать, что в любом случае останется группа объектов, которые даже при положительных результатах независимой оценки рисков будут оставаться под государственным надзором со стороны надзорных органов.
В силу своей потенциальной опасности отдельные объекты независимо от результатов независимой оценки рисков будут подвергаться проверке органами государственного надзора МЧС России.
В обязательном порядке независимо от результатов независимой оценки рисков государственный надзор МЧС России будет осуществляться на следующих объектах:
♦ объекты критически важные для национальной безопасности страны;
♦ объекты с массовым пребыванием людей (более 500 человек);
♦ бюджетные организации.
Возвращаясь к вопросу проведения независимой оценки рисков, осуществляемой в обязательном порядке, необходимо отметить следующее.
Есть четкое понимание того, что решить вопрос создания такой системы невозможно без принятия на федеральном уровне соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов. В связи с этим, МЧС России было принято решение о включении положений об обязательной оценке рисков в отдельные законопроекты, работа над которыми ведется в настоящее время.
Внедрение системы независимой оценки рисков не сводится исключительно к разработке нормативных правовых актов в данной сфере.
С момента создания системы независимой оценки рисков МЧС России проведено две научно-практические конференции в апреле 2008 года в г. Казани и в мае 2008 года в г. Москве, в ходе которых были рассмотрены различные вопросы, возникающие при создании и практической реализации отдельных элементов системы независимой оценки рисков.
Одновременно была осуществлена практическая апробация механизмов осуществления независимой оценки рисков в порядке эксперимента на 420 объектах подведомственных компании ОАО «Лукойл», расположенных на территориях Краснодарского края, Владимирской, Волгоградской, Нижегородской областей. Аналогичный эксперимент отрабатывался на уровне субъектов Российской Федерации в Удмуртской Республике и Республике Хакасия8.
Внедрение системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в области гражданской обороны позволит повысить уровень защищенности населения, имущества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от пожаров, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий, а также адаптировать формы и методы надзорной деятельности к современным условиям.
6 Приказ МЧС России от 20.11.2007 № 607, зарегистрирован в Минюсте России 30 ноября 2007 г., регистрационный № 10597.
7 Приказ МЧС России от 13.02.2008 № 67.
8 С результатами практической апробации механизмов осуществления независимой оценки рисков можно ознакомиться в материалах, выпущенных по итогам научно-практической конференции «Научно-методические подходы к созданию и внедрению системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации», проведенной 15 мая 2008 года в г. Москве.
