CC BY
27УДК 327 (470 + 571)
Необходимость корректировки стратегии национальной безопасности России
Владимир НАЗАРОВ Алексей ПОДБЕРЁЗКИН Ольга ПОДБЕРЁЗКИНА
Национальные интересы России определяют содержание и сущность государственной политики Российской Федерации в социально-экономическом развитии и обеспечении национальной безопасности.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, принятая Указом Президента России в 2015 г. как основа для стратегического планирования, устарела и требует серьёзной корректировки.
Прежде всего из-за изменившихся внешних условий развития страны, которые радикально ухудшились после принятия Стратегии в 2015 г. Но не только.
В основе любой стратегии лежат достаточно объективные интересы. Поэтому анализ и формирование стратегии начинается с анализа и оценки национальных интересов. Очевидно, что на основе национальных интересов формируются национальные цели и задачи стратегии, но только после того,
НАЗАРОВ Владимир Павлович - кандидат политических наук, докторант кафедры политической теории МГИМО(У) МИД России. E-mail: [email protected]
ПОДБЕРЁЗКИН Алексей Иванович - доктор исторических наук, профессор МГИМО(У) МИД России, директор Центра военно-политических исследований, академик Академии военных наук. E-mail: [email protected]
ПОДБЕРЁЗКИНА Ольга Алексеевна - кандидат политических наук, научный сотрудник Института международных исследований МГИМО(У) МИД России. E-mail: podberezkina.olga@ yandex.ru
Ключевые слова: стратегия национальной безопасности, «жёстка сила», «мягкая сила», военно-силовой сценарий.
как произойдёт адекватная оценка внешних и внутренних условий существования нации, государства и общества. Сама по себе интерпретация интересов без учёта внешних и внутренних условий существования субъекта, а тем более перспектив его развития - пустая абстракция, в лучшем случае формальная логическая модель, которая имеет мало общего с действительностью [ 1].
При формировании стратегии национальной безопасности необходимо объективно и точно анализировать и давать оценку как внешним условиям (прежде всего опасностям и угрозам), так и внутреннему состоянию того или иного субъекта международных отношений (МО).
К сожалению, это далеко не всегда происходит в практике российских специалистов, которые, например в Концепции социально-экономического развития России (март 2008 г.), вообще не учли ни одного внешнего фактора, а позже стали учитывать только стоимость углеводородов. Оторванность от учёта внешних условий разработчиков программ социально-экономического развития России, особенно в отсутствие целостной стратегии, приводила и будет приводить каждый раз их создателей к провалу.
Следующий аспект - анализ национальных интересов. Интересы -сами по себе - достаточно объективное понятие, но их понимание может быть очень разным, порой крайне субъективным. Большинство российского общества и даже революционеров в 1914-1915 гг., например, стремилось к победе над Германией и её союзниками, но большевики, как известно, объявили о необходимости поражения в этой войне своего правительства.
В 90-е годы прошлого века между различными социальными группами (условно «демократами» и «государственниками») произошло радикальное разделение в понимании национальных интересов. Более того, либералы отрицали даже само определение «национальный» или «государственный интерес», отдавая приоритет интересам «демократии», «общечеловеческим» и пр.
Таким образом, объективно существуют разные интересы. И не только разные национальные интересы в той или иной интерпретации: они делятся на национальные, социальные, групповые и личные, а также политические, экономические, военные и пр., но также на долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные и т. д., которые (в разных условиях и в разное время) для разных социальных групп выглядят по-разному.
Поэтому важна последовательность анализа: если говорить о совпадении большинства интересов общества и правящей элиты (что бывает крайне редко), то надо отметить, что именно точная и объективная оценка правящей элитой состояния МО или военно-политической обстановки (ВПО) является третьим, не менее важным этапом в анализе внешних условий развития государства после анализа состояния субъ-
1 Назаров В., Подберёзкин А., Подберёзкина О. Современная эффективная стратегия противоборства России // 0бозреватель-0bserver. 2019. № 11.
ектов, формирующих МО и ВПО, и отношений между ними [2].
Таким образом, алгоритм анализа, на котором должна строиться Стратегия национальной безопасности, таков:
- анализ состояния основных субъектов и тенденций, формирующих МО и ВПО, глубина которого зависит от имеющихся материальных и иных ресурсов;
- анализ отношений между этими субъектами, акторами и тенденциями, формирующими МО и ВПО;
- анализ и оценка МО и ВПО как систем, составляющих внешний фон условий существования того или иного субъекта.
Это обстоятельство, однако, нередко недооценивается в России, в отличие от подготовки и принятия решений в США, где собственно оценке ситуации (состояния МО и ВПО) уделяется огромное внимание и, как правило, сопровождается масштабной дискуссией.
В США, например, такая взвешенная и выверенная (с позиций доминирующей части правящей элиты) оценка была сделана администрацией Д. Трампа в 2017-2019 гг., которая с точки зрения анализа МО и ВПО не отличалась радикально от оценки администрации Б. Обамы: подобная завидная преемственность - характерная черта внешней и военной политики этой страны.
В публикациях средств массовой информации конфликт Д. Трампа и «демократической» части правящей элиты иногда рассматривается как
фундаментальный, в том числе и по отношению к России. Более того, часть российских СМИ и элиты в 2017-2019 гг. пыталась интерпретировать внутреннюю склоку как принципиально разные курсы по отношению к России, что, естественно, не соответствовало реалиям. В частности, долгосрочный характер внешней угрозы от «ревизионистских» государств (Китая, России, Ирана и КНДР; к последним двум при Д. Трампе был использован термин «жульнический» - rogue) был отмечен не раз и до прихода к власти Д. Трампа, но при нынешнем президенте у политики основных врагов США были найдены свои отличительные особенности [3].
Следует признать, что оценки политического, и особенно военного, состояния государств в мире правящими элитами и экспертным сообществом всегда субъективны и находятся под сильным влиянием групповых и личных интересов,- вопрос в том, насколько они субъективны. Иногда эти субъективные оценки недооценивают свою мощь или переоценивают мощь противника (что одинаково опасно), но ещё хуже, когда подобные оценки не соответствуют объективным реалиям, радикально искажая состояние МО и ВПО. Именно так произошло, например, при М. Горбачёве, когда правящая элита СССР принципиально ошиблась в оценке и перспективах развития МО. К сожалению, ошибки повторялись и позже. Вот лишь некоторые из них:
2 Махонин В. А. К вопросу о понятии «военно-политическая обстановка» // Военная мысль. 2011. № 4.
3 Summary of 2018 National Defense Strategy of The United States of America. Wash., 2018. P. 1-2.
- принципиальная ошибка в оценке состояния и перспектив развития отношений СССР и Запада, прежде всего США, которую назвали «романтической ошибкой», хотя она имела фатальный, драматический характер для миллионов граждан не только в СССР, но и других стран;
- грубейшая оценка состояния будущей ВПО с точки зрения перспектив развития Организации Варшавского договора (ОВД) и расширения НАТО, а также последствий вывода войск из Афганистана, Германии, Польши и Венгрии;
- оценка ВПО на Северном Кавказе в 1994 и 1996 гг.;
- оценка ВПО в Грузии в 2008 г.;
- оценка ВПО в Ливии и Ираке;
- оценка МО и ВПО в 20132014 гг. на Украине и др.
За подобные грубые политические просчёты пока никто не понёс никакой ответственности - ни политической, ни личной, ни уголовной, что уже само по себе может поощрять легковесное отношение к ошибкам и стратегическому анализу и планированию. Неучёт или искажение факторов МО и ВПО весьма негативно сказывается на сценарии развития событий и состоянии национальной безопасности, ведёт к крупным потерям внутри страны и на международной арене.
Субъективные политические оценки не могут быть компенсированы усилиями в других областях, например, военном строительстве, военном планировании и военном искусстве; надо иметь в виду, что экономические и финансовые, как и иные количественные материальные критерии, не являются окончательными и даже важнейшими в оценке ВПО и соотношения сил между враждебными сто-
ронами. Многочисленные попытки сделать их таковыми, как показала практика, нередко приводили к просчётам [1]. Количественные критерии и показатели военных потенциалов отвечают более или менее точно на вопросы: сколько, когда, какого качества, но не на вопросы зачем и почему. Кстати, именно так они сформулированы в базовом документе Минобороны США под названием «Национальная военная стратегия» [3].
Объективность оценки состояния МО и ВПО, а также соотношения сил, лежащих в основе эффективной национальной стратегии, во многом зависят от наличия у государства и общества эффективных институтов развития национального человеческого капитала (НЧК) -государственных и общественных, которые приближают субъективные оценки к объективным реалиям. Эта необходимость всё чаще признаётся военно-политическим руководством России, которое в последнее десятилетие стало привлекать к анализу состояния ВПО самые разные государственные институты и даже отдельных экспертов, а не только структуры Министерства обороны и Генштаба России. Надо признать, что порой это ведёт к естественным противоречиям в подходах к стратегии национальной безопасности, которые чаще всего выглядят как противоречия между «либералами-западниками» (отрицающими фактически внешние опасности и угрозы для России) и «государственниками» (искренне пытающимися учесть максимально все опасности и угрозы).
По мере усиления значения НЧК в экономике и военно-политической
области особенно заметным становится политическая и военная роль институтов развития НЧК в качестве силовых инструментов политики -как «жёсткой», так и «мягкой силы». Значение этих институтов развития НЧК до настоящего времени по достоинству до конца не оценено.
Таким образом, произошедшие в «переходный период» 2014-2019 гг. изменения в МО и ВПО в мире неизбежно оказывают большое влияние на национальную стратегию любого государства, причём сила этого влияния варьируется от абсолютной, когда изменения ведут к качественным социально-политическим и экономическим изменениям субъекта МО (как правило, в результате военных действий или коренного изменения в системе МО - ВПО), до незначительной, а порой и незаметной, второстепенной, когда страна проводит изоляционистскую политику [1]. К сожалению, принятая в декабре 2015 г. Стратегия национальной безопасности не везде и не всегда учла эти изменения. В оценках и прогнозах сохранились тенденции «тучных лет».
Кроме того, такой выбор формально могут сделать только те государственные органы, которые имеют на это право. В политической системе России это: президент, правительство и Федеральное собрание РФ. «Общество» фактически дистанцировано от него, хотя косвенно и может оказывать некоторое влияние. Ещё меньшее влияние оказывают экспертные и научные круги, которые в лучшем случае могут только донести до лиц, принимающих решения, свою точку зрения в какой-то форме [4].
Таким образом, эта адекватная оценка, этот выбор (как реакция на изменение внешних условий) в реальности представляет собой некое формальное решение, принимаемое уполномоченными органами. Такие решения были приняты уже в 2018 г. президентом В. В. Путиным (май 2018 г.), правительством страны (в сентябре того же года в соответствующем постановлении) и Федеральным собранием, которое поддержало политический курс президента на развитие человеческого капитала и экономики страны, которые несколько восполнили отсутствие стратегии социально-экономического развития и, следовательно, стратегического целеуказания в этой важнейшей области. Но эти решения не отражали уже существовавших в то время реалий, повторяя, по сути, содержание Стратегии, утверждённой в 2015 г.: ни новых оценок ВПО, ни мобилизационных программ, ни ускорения социально-экономического и научно-технологического развития не произошло. Экономика, как и прежде, находится в состоянии стагфляции, темпы роста ВВП не достигают 2% (по сравнению с темпами роста в 4% огромной экономики США), демографический кризис и научно-технологическое отставание остаются.
После 2018 г. наметился переход от стратегического отступления к попыткам активных контрнаступательных действий не только на Украине и в Сирии, но и в отношении средств силового невоенного назначения Запада. Главный акцент - экономические санкции и подрыв энергети-
4 Подберёзкин А. И. «Переходный период» развития военно-силовой парадигмы (20192025 гг.) // 0бозреватель-0bserver. 2019. № 4, 5.
Рис. Выбор стратегии России как ответ на действия западной коалиции [1]
ческой политики России - оказался не вполне эффективным: «Южный» и «Северный», как и «Восточный («Сила Сибири»)» потоки показали способность России к сопротивлению, а фактическое уничтожение ИГИЛ* в Сирии -способность к военным акциям на ограниченном ТВД.
Судя по всему, вызревает новая Стратегия. Данное решение базировалось в целом на достаточно адекватной оценке действительности, существовавшей до недавнего времени, но, вероятно, уже устаревшей сегодня. В самом общем виде она представлена на рис.
При этом до последнего времени (до конца 2019 г.) эволюция национальной стратегии России развивалась по «Варианту № 2» («Продолже-
ние политики стратегического сдерживания»), предполагающему на практике широкое стратегическое отступление России на основных направлениях:
- политико-идеологическом (реакция на усиливающиеся политические и идеологические провокации, не предполагающая активных действий);
- ответные шаги (контрсанкции) в финансово-экономической области;
- отказ от идеологического лидерства и попыток перехватить инициативу в когнитивно-идеологической области;
- ухудшение социально-экономического и внутриполитического положения России [5].
События 2014-2019 гг. (политика санкций и угроз, откровенного инфор-
5 Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. .№ 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // URL: https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/71837200/
* Деятельность ИГИЛ законодательно запрещена на территории Российской Федерации.
мационно-когнитивного давления на правящую элиту России) постепенно приводят к осознанию необходимости перехода от «Варианта № 2» к «Варианту № 4» [4] - к политике активного противодействия агрессивной антироссийской линии. Но этот переход, начавшийся в 2018-2019 гг., пока не оформлен в целостную стратегию [4].
Именно в эти годы противоречия стремительно перерастали в открытое политико-информационное или политико-дипломатическое противоборство. Успех или неудачи в таком противоборстве обеспечивались прежде всего наличием и использованием невоенных инструментов силовой политики, которые входят традиционно в перечень сил и средств так называемой политики «мягкой силы» [6].
С точки зрения применения всего комплекса силовых инструментов политики - «жёсткой» и «мягкой силы» -наступил новый период, который применительно к России можно определить как период с 2014 г. по настоящее время [7]. Окончательно переход к системному использованию всего спектра силовых инструментов, по всей видимости, совершится позднее, возможно, к 2024-2025 гг., т. е. к ожидаемому пику развития эскалации военно-силового сценария ВПО. Но уже в 2019 г. ощущаются симптомы данного сценария.
Зта ситуация требует особой ответственности и внимания к разработке новой редакции Стратегии национальной безопасности России. Помимо адекватных, реалистичных оценок МО и МПО этот документ дол-
жен содержать ясные и конкретные задачи обеспечения национальной безопасности, в первую очередь по периметру наших границ. Следует уточнить стратегические национальные приоритеты, ранжировав их по степени важности с точки зрения сегодняшних и перспективных задач обеспечения национальной безопасности. По приоритету в обороне страны следовало бы выделить такие задачи, как: развитие ракетных войск стратегического назначения (РВСН), высокоточного оружия, средств связи, управления и разведки, повышения мобильности, боеготовности и мобилизационного развёртывания вооружённых сил. Самого серьёзного внимания требует проработка целей, задач и мер по приоритетам «экономический рост» и «качество жизни».
Принципиально важно отрегулировать в Стратегии вопросы реализации стратегических национальных приоритетов. Именно по ним, а также по национальным проектам должны выстраиваться государственные программы. Только в этом случае госпрограммы могут стать действительно работающим правовым и операционным инструментом руководства страны, прежде всего в части координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных компаний по достижению стратегических национальных приоритетов. Последовательное соблюдение этого принципа позволит решить сразу несколько важных задач:
- гарантировать соблюдение принципа единства, взаимосвязи и взаимозависимости задач развития
6 Подберёзкин А. И. Состояние и долгосрочные военно-политические перспективы развития России в XXI веке. М.: Международные отношения, 2018.
7 Штоль В.В. Эволюция НАТО в реалиях глобализации. Дис. ... д-ра полит. наук. М., 2004.
и национальной безопасности, согласно которому цель политики в области обеспечения национальной безопасности состоит в создании благоприятных условий для устойчивого социально-экономического развития страны («безопасность через устойчивое развитие») в условиях вызовов, рисков и угроз;
- обеспечить непосредственную связь стратегических национальных приоритетов с финансированием и бюджетным процессом;
- повысить эффективность корректировки задач обеспечения национальной безопасности и ранжирования приоритетов в зависимости от изменения МО и ВПО, а следовательно, качество всего государственного управления;
- оптимизировать систему документов стратегического планирования, сделав её стройной и единообразной, поскольку каждый приоритет имел бы одинаковый набор документов, включающий прогноз, документ стратегического целеполагания -стратегию или доктрину, а также программно-плановый документ в виде государственной программы, которая по отдельным крупным направлениям могла бы иметь подпрограммы;
- обеспечить единое руководство системой стратегического планирования в Российской Федерации в лице президента, который утверждает документы целеуказания по стратегическим национальным приоритетам (стратегии и доктрины, а также основы госполитики по отдельным важным направлениям),
при соблюдении правовых норм о разграничении полномочий [ 8] органов государственной власти, когда правительство Российской Федерации отвечает за подготовку прогнозных документов, формирует и обеспечивает выполнение госпрограмм.
Также Стратегия должна установить принцип персональной ответственности за реализацию каждого стратегического национального приоритета за счёт установления головного ведомства или должностного лица с наделением его соответствующими координирующими полномочиями. Эти полномочия могут реализо-вываться в рамках государственных комиссий или комитетов, например, по образцу Национального антитеррористического комитета России.
Как представляется, данный момент очень благоприятствует совершенствованию стратегического планирования и стратегического управления в России, поскольку сегодня ведётся работа над Основами стратегического планирования в Российской Федерации, а в 2020 г. предстоит очередная корректировка Стратегии национальной безопасности.
Хотелось бы верить, что в условиях усиливающегося внешнего враждебного давления на страну и нарастающих трудностей в экономической и социальной сферах эта работа будет способствовать консолидации российской правящей элиты для решения задач стратегического развития и обеспечения национальной безопасности, отвечающих национальным интересам России.
8 Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» (с изм. и доп.) // URL: http://base.garant.rU/186093/1b93c134b90c6071b4dc3f495464b753/#ixzz67JyLHlFn
Библиография • References
Махонин В. А. К вопросу о понятии «военно-политическая обстановка» // Bоенная
мысль. 2011. № 4. С. 3-10. [Mahonin V. A. K voprosu o ponyatii «voenno-politicheskaya obstanovka» // Voennaya
mysl'. 2011. № 4. S. 3-10] Назаров В., Подберёзкин А., Подберёзкина О. Современная эффективная стратегия противоборства России // Обозреватель-Observer. 2019. № 11. С. 5-26. [Nazarov V., PodberyozkinA., Podberyozkina O. Sovremennaya effektivnaya strategiya
protivoborstva Rossii // Obozrevatel'-Observer. 2019. № 11. S. 5-26] Подберёзкин А. И. «Переходный период» развития военно-силовой парадигмы
(2019-2025 гг.) // Обозреватель-Observer. 2019. № 4. С. 5-20. [PodberyozkinA.I. «Perekhodnyj period» razvitiya voenno-silovoj paradigmy (20192025 gg.) // Obozrevatel'-Observer. 2019. № 4. S. 5-20] Подберёзкин А. И. «Переходный период» развития военно-силовой парадигмы
(2019-2025 гг.) // Обозреватель-Observer. 2019. № 5. С. 5-26. [PodberyozkinA.I. «Perekhodnyj period» razvitiya voenno-silovoj paradigmy (20192025 gg.) // Obozrevatel'-Observer. 2019. № 5. S. 5-26] Подберёзкин А. И. Состояние и долгосрочные военно-политические перспективы
развития России в XXI веке. M.: Mеждународные отношения, 2018.- 1596 с. [Podberyozkin A. I. Sostoyanie i dolgosrochnye voenno-politicheskie perspektivy
razvitiya Rossii v XXI veke. M.: Mezhdunarodnye otnosheniya, 2018.- 1596 s.] Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «G национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71837200/ [Ukaz Prezidenta RF ot 7 maya 2018 g. № 204 «O nacional'nyh celyah i strategicheskih zadachah razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda» // URL: https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71837200/] Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» (с изм. и доп.) // URL: http://base.garant. ru/186093/1b93c134b90c6071b4dc3f495464b753/#ixzz67JyLHlFn [Federal'nyj zakon ot 4 iyulya 2003 g. № 95-FZ «O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Federal'nyj zakon "Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub»ektov Rossijskoj Federacii"» (s izm. i dop.) // URL: http://base.garant.ru/186093/1b9 3c134b90c6071b4dc3f495464b753/#ixzz67JyLHlFn] Штоль В. В. Эволюция НАТО в реалиях глобализации. Дис. ... д-ра полит. наук. M., 2004.- 382 с.
[SHíoí' V. V. Evolyuciya NATO v realiyah globalizacii. Dis. ... d-ra polit. nauk. M., 2004.- 382 s.]
Summary of 2018 National Defense Strategy of The United States of America. Wash., 2018.- 11 р.
Статья поступила в редакцию 20 ноября 2019 г.
