CC BY
37
УДК 342.9
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10316
Аникин Сергей Борисович Sergey B. Anikin
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и муниципального права
Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Вольская, 1)
doctor of sciences (law), associate professor, professor of the department of administrative and municipal law
Saratov state law academy (1 Volskaya st., Saratov, Russian Federation, 410056)
E-mail: [email protected]
Смагина Тамара Алексеевна Tamara A. Smagina
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права
Саратовская государственная юридическая академия Саратовская государственная юридическая академия (410056, Саратов, ул. Вольская, 1)
œndidate of sciences (law), associate professor, department of administrative and municipal law
Saratov state law academy (1 Volskaya st., Saratov, Russian Federation, 410056)
E-mail: [email protected]
Некоторые концептуальные вопросы управления природоохранной деятельностью в условиях глобализации и регионализации
Some conceptual issues of management of environmental activities in the conditions of globalization and regionalization
Современная окружающая среда по многим The modern environment for many
экологическим показателям не соответствует сво- environmental indicators does not correspond
ему естественному природному состоянию. Суще- to its natural state. Civilizational processes,
ственное негативное воздействие на неё оказыва- including industrial production, have a significant
ют цивилизационные процессы, в том числе и в negative impact on it. There is a need to ensure
области промышленного производства. Возникает environmental and environmental activities at the
необходимость обеспечения на глобальном и ре- global and regional levels, taking into account
гиональном уровнях природоохранной деятельно- the pace of development of productive forces. сти с учетом темпов развития производственных The authors substantiate a number of conceptual
сил. Авторами обосновывается ряд концептуаль- issues of legal support for environmental activities
ных вопросов правового обеспечения природоох- that can bring new legal mechanisms that preserve
ранной деятельности, способных привнести новые the natural state of the environment. An attempt has
правовые механизмы, сохраняющие естествен- been made to develop a concept of legal support
ное состояние окружающей среды. Предпринята for the functions of state and public management in
попытка разработки концепции правового обеспе- the field of environmental protection. чения функций государственного и общественного управления в области охраны окружающей среды.
© Аникин С.Б., Смагина Т.А., 2018
Ключевые слова: природоохранная деятельность; глобализация; регионализация; государственное управление в области охраны окружающей среды; общественное управление в области охраны окружающей среды.
Keywords: nature protection activity; globalization; regionalization; public administration in the field of environmental protection; public administration in the field of environmental protection.
Глобальной международной площадкой, на которой могут рассматриваться и урегулироваться актуальные проблемы современности, является Организация Объединенных Наций (далее - ООН). В целях поддержания мира и безопасности в международном пространстве, ООН нацелена на объединение всех стран-участниц для разрешения различных международных ситуаций, в том числе и в отношении возникающих экологических угроз. Один из лозунгов ООН направлен на создание международных природоохранных правовых основ: «В отсутствие сильных природоохранных законов и институтов мы не сможем защитить и восстановить нашу планету» [1].
На территории постсоветского экономического пространства региональный международно-правовой вектор нашёл свое выражение в Евразийском экономическом союзе (далее -ЕАЭС), сформированном 1 января 2015 года и объединившим Российскую Федерацию, Республику Белоруссию, Республику Казахстан, Республику Армения и Киргизскую Республику. ЕАЭС нацелен на социально-экономический прогресс, который напрямую зависит от проведения единой политики государствами-членами в отраслях экономики. Экономический рост любой страны мира характеризуют высокие показатели внутреннего валового продукта, который достигается посредством увеличения производства, товарооборота и услуг, осуществляемых хозяйственными субъектами. Однако развитие научно-технического прогресса имеет и обратную сторону. Налицо противоречие: использование производственных процессов, необходимых для экономического развития, и причиненный в результате этого вред экологии, как в региональном, так и, возможно, в глобальном масштабах. Выход в данной ситуации рекомендовано искать в объединении региональных правовых взглядов в сфере экологического регулирования, имплементации лучших практик «зеленых» технологий, развития рынка вторичных отходов, создания «зеленых» рабочих мест [2]. Рекомендации, принятые в 2017 году, имеют региональный масштаб, рассчитаны на применение в государствах - участниках ЕАЭС,
что и послужило основанием для рассмотрения данной темы.
При реализации отдельных управленческих критериев, касающихся правового регулирования экологии в целом, следует говорить о возрастающем внимании общества к вопросам развития экологических знаний, обеспечению экологической безопасности. Общенациональным приоритетом становится формирование активной гражданской эко-позиции при внедрении в образовательных организациях экологического воспитания [3]. С повышением экологических рисков возрастает потребность в активном вовлечении общества в процессы формирования государственной политики, межгосударственные объединения, в которых принимает участие Россия [4]. В какой-то мере любое межгосударственное объединение требует гармонизации экономики, правового поля, методов и форм управления, в том числе в области природопользования и охраны окружающей среды [5, с. 421].
Общественное управление государственного управления в области охраны окружающей среды в государствах - членах ЕАЭС направлено на формирование высокой экологической культуры граждан посредством нормативно установленного механизма непрерывного процесса экологического образования и воспитания населения. Общественные организации и граждане наделены правом обращения с предложениями по совершенствованию государственной политики в области экологического образования; правом участвовать в конкурсах по разработке образовательных проектов и подготовке программ международного сотрудничества в области экологического образования [3].
Федеральное российское законодательство в области охраны окружающей среды установило, что для содействия органам исполнительной власти может осуществлять деятельность новый субъект - общественный инспектор по охране окружающей среды. Порядок организации их деятельности [6] содержит лишь такие критерии, которые рекомендуют либо индивидуально, либо в составе инспекций - объединений общественных инспекторов по охране окружающей среды - порядок приобретения документа, утверждающего
гражданина в статусе общественного инспектора по охране окружающей среды. Полномочия общественного инспектора по охране окружающей среды включают право на фиксацию (с использованием фото- и видеосъемки) административного правонарушения в области охраны окружающей среды с последующим направлением собранных материалов в органы государственного надзора; обеспечение сохранности вещественных доказательств, из чего следует, что деятельность общественных инспекторов по охране окружающей среды (и иных заинтересованных граждан) может частично дублировать полномочия государственных инспекторов по охране окружающей среды, что носит негативный управленческий оттенок. Авторы полагают, что требуется четкая регламентация правового статуса общественных инспекторов на национальном уровне государств - членов ЕАЭС, в том числе, в части невозможности осуществления ими юрисдикционных полномочий, кроме работы по экологическому просвещению населения территории района по месту проживания.
На настоящий момент целесообразно создать надгосударственную структуру в рамках ЕАЭС - неправительственную международную организацию, которая, реализуя вспомогательные полномочия, будет координировать экологически значимые вопросы при экономических сообщениях внутри ЕАЭС. Полагаем, что следует объединить правовые инструменты государств - членов ЕАЭС и совместно принять Стратегию обеспечения промышленной экологии на ближайшие 5-7 лет, где субъектами-исполнителями будут выступать как общественные, так и государственные структуры.
Систему эффективного государственного управления в области охраны окружающей среды возглавляет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды), полномочия которого направлены на государственное регулирование разрешительной деятельности в области охраны окружающей среды; экологический надзор; лицензирование потенциально опасных для окружающей среды, жизни и здоровья людей видов деятельности и другие меры, что в целом призвано обеспечивать уменьшение негативного воздействия на окружающую среду и стабильное управление промышленной экологией. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор), подведомственная Минприроды, нацелена на внедрение новейших технологий, в том числе,
создав информационный ресурс на своем сайте, позволяет проводить самопроверку соблюдения обязательных требований законодательства субъектами хозяйственной деятельности в созданном ими личном кабинете. Положительный опыт государственного управления России следует использовать и на глобальном экологическом пространстве.
В целях формирования устойчивой экологической правовой базы в ЕАЭС следует объединить правовые позиции регионального законодательства государств - членов Союза. Задача его направлена на поддержание баланса частных и публичных интересов посредством, например, внедрения наилучших доступных природоохранных технологий, улучшения экологических показателей регионов, совершенствования системы управления отходами. Определение единых принципов устойчивого влияния на обращение с отходами промышленных производств позволит развивать единую союзную «зеленую» политику управления отходами и выделить методы управленческого воздействия. Впрочем, вопрос обращения с отходами является ключевым для обеспечения промышленной экологии практически всех стан мира. Анализируя региональное законодательство государств - членов ЕАЭС, авторы отмечают отсутствие нормативно установленного единства измерений требований к классификации объектов.
Государствами - членами ЕАЭС принято Соглашение о принципах и подходах осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Евразийского экономического союза. Так, применение риск-ориентированного подхода позволит повысить эффективность государственного контроля, который в государствах-членах ЕАЭС осуществляют порядка 30 органов государственного контроля. Установлен исчерпывающий перечень оснований для проведения плановых и внеплановых проверок хозяйствующих субъектов-природопользователей. Уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды Киргизской Республики [3] сокращена периодичность инспекторских проверок для природопользователей, внедривших международные стандарты системы управления охраной окружающей среды и имеющих документ, подтверждающий такое внедрение. Полагаем, что однотипные требования позволят получить лишь положительные результаты, что является объективно обусловленным для всех государств - членов ЕАЭС.
Инновационным управленческим решением, открывшим новые перспективы в результативности контрольно-надзорной деятельности Росприроднадзора, стало внедрение и применение проверочных листов [7] в отношении деятельности субъектов хозяйственной деятельности. Проверочные листы с 1 января 2018 года используются при осуществлении федерального государственного экологического надзора; государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; земельного надзора и в области обращения с отходами; в области охраны атмосферного воздуха и водных объектов; надзора за соблюдением требований при обращении с веществами, разрушающих озоновый слой, а также при осуществлении отдельных видов государственного экологического надзора на континентальном шельфе; во внутренних морских водах и территориальном море Российской Федерации; в исключительной экономической зоне Российской Федерации; в области охраны озера Байкал; в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов на особо охраняемых природных территориях федерального значения. Позитивное действие новых форм управленческой деятельности становится очевидным ввиду объективного упрощения процедуры плановой проверки государственными инспекторами по охране окружающей среды подконтрольных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Проверочные листы содержат перечень вопросов, ответы на которые позволяют точно охарактеризовать соблюдение требований правовых норм субъектом хозяйственной деятельности, которые и составляют предмет проверки.
В целях усовершенствования управленческих полномочий Росприроднадзором законодателем внесены поправки в нормативный акт по проведению плановых проверок. Но эти изменения имели существенную новизну лишь по территориальному критерию: формы проверочных листов были в виде исключения разработаны для применения при осуществлении экологического надзора на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации [8].
Введение разносторонних критериев контрольно-надзорных полномочий направлено на эффективное обеспечение законности и дисциплины государства, на совершенствование
деятельности инспекторов Росприроднадзо-ра. При этом анализ нововведения позволяет авторам задуматься о разных его сторонах в процессе реализации. Предполагаемая универсальность проверочных листов возможна лишь в случае применения их к субъектам хозяйственной деятельности, имеющим одинаковый правовой статус. Возможность унифицировать проверочные листы в целом для всех субъектов хозяйственной деятельности отсутствует, ввиду возможного ранее привлечения отдельных из них к административной ответственности, то есть допускавших нарушения. Целесообразно использовать формы проверочных листов, утвержденные по всем видам надзора в сфере природопользования лишь как примерные. По мнению авторов, следует утвердить дополнительную форму проверочного листа для субъектов хозяйственной деятельности, которые по результатам предыдущих проверок в течение последних трех лет подвергались административной ответственности. Таким образом, критерии мероприятий по надзору в отношении субъектов хозяйственной деятельности, заключающиеся в постоянном наблюдении за их деятельностью, будут соблюдены, и риск-ориентированный подход будет иметь научно обоснованный характер. Оптимизация надзорных функций и совершенствование нормативно-правового регулирования природоохранительной деятельности, в том числе и на поднадзорных объектах в государствах - членах ЕАЭС позволит привести к единообразию междуна-родной экологической политики.
Национальное законодательство каждой страны, устанавливая общие критерии к различным аспектам управления экологией с учетом степени негативного воздействия на окружающую среду, помимо создания условий для их реализации должно обеспечивать и защиту этих общественных отношений посредством установления юридической ответственности. Обобщив все сформулированные принципы управления промышленной экологией в международном акте, следует унифицировать и де-ликтное законодательство посредством установления идентичных для государств - членов ЕАЭС составов административных правонарушений в области обеспечения промышленной экологии, что позволит создать двойной барьер для охраны окружающей среды.
Таким образом, по результатам исследования авторы делают выводы о необходимости унификации правового пространства ЕАЭС по
вопросам обеспечения природоохранной деятельности. Первичное зарождение этого процесса, начатое в национальном законодательстве, дает возможность правовой глобализации лишь наиболее эффективных практик применения «зеленой» экологии. Вопросы усовершенствования национальной политики, правового регулирования, технологий и управленческих систем остаются актуальными для интеграции в мировое пространство всех государств -членов ЕАЭС.
Авторами рассмотрены формы общественного и государственного управления, используемые в отношении субъектов хозяйственной деятельности в государствах - членах ЕАЭС. Определена необходимость разработки государственной политики, технологий и управленческих систем, которые смогут облегчить и способствовать более эффективной природоохранной деятельности.
Примечания
1. URL: https://www.unenvironment.org/ru/taxono-my/term/174 (дата обращения: 11.05.2018).
2. О проекте рекомендации Совета Евразийской экономической комиссии «О целесообразности им-плементации и использования в рамках Евразийского экономического союза наилучших практик Организации экономического сотрудничества и развития: распоряжение Евразийской экономической комиссии от 30 июня 2017 г. № 71. URL:// https://docs.eaeu№io№. org (дата обращения: 11.11.2017).
3. Об экологическом образовании и воспитании населения: закон Республики Армения от 17 декабря 2001 г. № ЗР-264. URL: http:// www.parliament.am// (дата обращения: 01.11.2017); Экологический Кодекс Казахстана. URL: https://online.zakon.kz// (дата обращения: 01.11.2017); Об охране окружающей среды: закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. № 1982-XII. URL://http://kodeksy-by.com/ (дата обращения: 01.11.2017); Концепция экологической безопасности Кыргызской Республики. URL: http:// cbd.minjust.gov.kg/ act/view/ru-ru/4683 (дата обращения: 10.11.2017).
4. Nikovskaya L.I., Yakimets V.N. Advocacy of Public Interest as the imperative for improving public administration. Public Administration Issues, 2017, special issue, pp. 111-116.
5. Жаворонкова Н.П, Агафонов В.Б. Правовые проблемы экономического регулирования охраны окружающей среды // Lex Russica. 2014. № 4. С. 421-428.
6. Об утверждении порядка организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды: приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 12 июля 2017 г № 403. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 31.05.2018).
7. Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов): приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 18 сентября 2017 г. № 447. URL: http://www. pravo. gov.ru (дата обращения: 25.11.2017).
8. О внесении изменений в приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 18 сентября 2017 г № 447: приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 03 мая 2018 г № 139. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 31.05.2018).
Notes
1. URL: https://www.unenvironment.org/ru/taxono-my/term/174 (accessed 11.05.2018). (In Russ.)
2. On the draft recommendation of the Council of the Eurasian Economic Commission «On the expediency of implementing and using the best practices of the Organization of Economic Cooperation and Development within the framework of the Eurasian Economic Union»: order of the Eurasian Economic Commission June 30, 2017 no. 71. URL: https://docs.eaeunion.org (accessed 11.11.2017).
3. On Environmental education and population education: the law of the Republic of Armenia of December 17, 2001, no. ZR-264. URL: http://www.parlia-ment.am/ (accessed 01.11.2017); Ecological code of Kazakhstan. URL: https://online.zakon.kz// (accessed 01.11.2017); On Environmental Protection: law of the Republic of Belarus of November 26, 1992 no. 1982-XII. URL: http://kodeksy-by.com/ (accessed 01.11.2017); The concept of ecological safety of the Kyrgyz Republic. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/4683 (accessed 10.11.2017).
4. Nikovskaya L.I., Yakimets V.N. Advocacy of Public Interest as the imperative for improving public administration. Public Administration Issues, 2017, special issue, pp. 111-116.
5. Zhavoronkova N.G., Agafonov V.B. Legal problems of economic regulation of environmental protection. Lex Russica, 2014, no. 4, pp. 421-428. (In Russ.)
6. On the approval of the procedure for organizing the activities of public inspectors for environmental protection: order of the Ministry of Natural Resources and Ecology of the Russian Federation of July 12, 2017 no. 403. URL: http://www.pravo.gov.ru (accessed 31.05.2018). (In Russ.)
7. On the approval of forms of checklists (lists of control questions): order of the Federal service for supervision in the sphere of nature management of September 18, 2017 no. 447. URL: http://www. pravo.gov.ru (accessed 25.03.2018). (In Russ.)
8.On amending the order of the Federal service for supervision in the sphere of nature management of September 18, 2017 no. 447: order of the Federal service for supervision in the sphere of nature management of May 03, 2018 no. 139. URL: http: // www.pravo.gov.ru (accessed 31.05.2018). (In Russ.)
