CC BY
256
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2011 Юридические науки Выпуск 3(13)
УДК 331. 103: 352.075
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЫБОРНОСТИ ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И РОЛИ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
А.В. Москалев
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Л.И. Бусыгин
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Пермский филиал Нижегородской академии МВД России 614038, г. Пермь, ул. Акад. Веденеева, 100 E-mail: [email protected]
В статье анализируются вопросы, посвященные непосредственной (прямой) и опосредованной (представительной) формам демократии. Рассматривая прямые выборы глав муниципальных образований в качестве основного элемента народовластия, авторы анализируют нормативные документы по рассматриваемому вопросу, а также наиболее яркие этапы электоральной истории России последнего десятилетия. Показано изменение приоритетов в праве в пользу косвенного голосования. Отмечая допустимость альтернатив прямым выборам глав муниципальных образований, авторы настаивают на необходимости дополнительного гарантирования форм непосредственного выражения воли населения.
Ключевые слова: прямые выборы; косвенные выборы; глава муниципального образования; представительные органы местного самоуправления; опосредованное представительство;
демократия; избиратель
В электоральной истории России 2009-2010 гг. вновь наблюдается повышенный интерес к институту прямых муниципальных выборов. Эти годы были ознаменованы широким фронтом перманентного наступления на право населения непосредственно выбирать глав муниципальных образований. В крупных городах, таких, как Пермь, Нижний Новгород, Ульяновск, Пенза, Смоленск, Благовещенск, Элиста, Владимир, Курган, Оренбург, Челябинск, Ижевск, Тюмень, Ставрополь, и др. представительным органам удалось изменить устав и одержать победу над своими избирателями, освободив их от «тяжелого бремени» прямых выборов глав муниципальных образований. Например, по результатам опроса «Левада-центра» 79% пермяков выступали за сохранение прямых выборов гла-
© Москалев А.В., Бусыгин Л.И., 2011
вы города. Общественными организациями были проведены митинги, пикеты, демонстрации в пользу прямых выборов. Тем не менее, Пермская городская дума (30 голосов
- «за») приняла поправки в Устав, прекращающие конституционное право жителей города непосредственно участвовать в таких выбора1. Аналогичная картина была и в других муниципальных образованиях, что, в свою очередь, порождает два обоснованных вопроса: 1. Какое влияние местное самоуправление оказывает на жизнь российского общества и государства в целом? 2. Что дают прямые выборы главы муниципального образования с точки зрения его правового статуса?
Отвечая на первый вопрос, нельзя не отметить, что местное самоуправление яв-
1 См.: http://www.demagogy.ru (гл. ред. сайта -С. Рыженков).
ляется одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия, предполагающей самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.
Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, в значительной мере обеспечивает их политические права. Самоуправление на местах направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов «внизу» - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.
Законодательство Российской Федерации не только признает местное самоуправление, но и гарантирует его функционирование. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной, в том числе земельной собственности для реализации полномочий местного самоуправления, достаточные финансовые ресурсы, право создавать, упразднять муниципальные предприятия и учреждения.
Юридические гарантии включают установление федеральными законами, актами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектов местного самоуправления. Организационные гарантии: местное самоуправление не входит в систему государственных органов, право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, запрет органам государственной власти подменять органы местного самоуправления, назначать должностных лиц. Организационные гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления и др.
В Конституции Российской Федерации закрепляется самостоятельность мест-
ного самоуправления при решении вопросов местного значения. В этой связи Президент России Д.А. Медведев в своем выступлении на Всероссийском гражданском форуме подчеркнул, что местное самоуправление должно давать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху. При этом следует помнить, что публичная власть на территории любого государства представляет собой единый механизм и даже относительно самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.
Муниципальные образования и их органы сочетают в себе публично-властные и общественные начала. При создании муниципальных образований необходимо акцентировать внимание на том, что это прежде всего организационная форма объединения граждан, а не только территория городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа либо внутригородская территория города федерального значения. Объединение граждан представляет собой существо муниципального образования, что по своей сути есть местное сообщество.
Отвечая на второй вопрос, следует обратиться к содержанию ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным.
Предусматривается несколько возможных вариантов порядка избрания главы муниципального образования, наделения его полномочиями:
- глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах. Такой вариант позволяет избрать главу муниципального образования посредством прямых выборов, т.е. населением. Кем дальше будет глава, какую должность займет -председателя представительного органа или главы местной администрации, - можно закрепить уставом муниципального образова-
ния. При этом выбор должен сделать сам глава. Как показывает практика, с 1993 г. избранный населением глава муниципального образования чаще совмещал должность главы местной администрации, так как в этом случае под его началом - весь многочисленный муниципальный аппарат, муниципальные служащие. Если избранный прямыми выборами глава захочет стать председателем представительного органа, то депутаты в этом случае получают готового председателя. Их мнение о кандидатуре своего председателя не будет иметь значения. В случае, если глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах и совмещает должность председателя представительного органа, то глава местной администрации назначается по конкурсу. Второй вариант не получил до последнего времени распространения, так как не позволяет выборному главе муниципального образования непосредственно управлять местной администрацией, а значит, и продуктивно не может решать вопросы местного значения;
- глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу. Такой вариант получил распространение в последнее время. В этом случае реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого может оказывать влияние не только представительный орган муниципального образования, его депутаты, но и глава, и администрация региона, от которых в значительной степени также может зависеть его назначение и отставка. Первичными для такого главы будут интересы того, кто его избрал, - представительного органа власти, а мнение населения вторично. Другим недостатком следует признать то, что, возглавляя представительный орган муниципального образования, глава, в принимаемых решениях, как бы сливается с ним, образуя единое целое. Как в математике 1+1=1,а не 2, т.е. это весы с одной чашей, а не с двумя. В таком случае жителям муниципальных образований будет очень сложно найти и привлечь к ответственности того, кто был инициатором минимизаций нерентабельных образовательных и медицинских учреждений, их приватизации, сдачи обще-
ствам с ограниченной ответственностью (акционерным обществам) в аренду жизненно важных объектов на 49 лет с дальнейшим существенным увеличением тарифов для населения и т.п.;
- глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации. В этом случае допускается соединение в одном лице функции главы муниципального образования: он одновременно и глава местной администрации, и председатель представительного органа только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа. В муниципальном образовании, где представительный орган может не избираться, т.е. в поселении с числом избирателей менее 100 человек, выборы главы могут происходить на сходе.
В муниципальных районах, где представительный орган не избирается населением, а формируется из представителей поселений, глава муниципального образования без вариантов является председателем представительного органа.
Таким образом, по общему правилу Закон не просто разрешает, но даже обязывает главу муниципального образования быть либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации, но запрещает одному и тому же лицу, ставшему главой муниципального образования, совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации, кроме как в сельских поселениях.
Характеризуя властные возможности главы муниципального образования, следует отметить тот факт, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в этом вопросе достаточно краток. Так, согласно ч. 4 ст. 36 глава муниципального образования:
- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без дове-
ренности действует от имени муниципального образования;
- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
- издает в пределах своих полномочий правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
В реальности глава муниципального образования, когда он одновременно является главой местной администрации, отвечает за все. Именно на этот вариант мы обращаем внимание в своем исследовании. В руках главы находятся рычаги организационно-политического влияния на всю жизнь муниципального образования.
Отношения с представительным органом муниципального образования строятся не только на том, что глава муниципального образования подписывает нормативные правовые акты, принятые данным органом, но еще и вправе вносить проекты этих актов в представительный орган, может присутствовать на его заседаниях и выступать по рассматриваемым вопросам. Им же вносится проект местного бюджета на рассмотрение представительного органа муниципального образования.
Г лава муниципального образования отвечает за организацию работы подразделений (управлений, отделов и др.) этого аппарата, за обеспечение руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории, обслуживание населения. Обладает значительными возможностями влияния на жизнь территории и находящиеся на ней органы, учреждения, предприятия. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований предоставляют главам муниципальных образований ряд гарантий, направленных на обеспечение эффективной деятельности высшего должностного лица муниципального образования. Законодательство предоставляет им право в пределах компетенции запрашивать и получать информацию в органах местного само-
управления, в органах государственной власти и в других субъектах муниципальных правоотношений. Глава муниципального образования на подведомственной территории может беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от их организационных форм и форм собственности.
В целом может быть предусмотрена значительная трансформация статуса главы муниципального образования в зависимости от того, кто его выбирает - население или представительный орган власти.
К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении (формам непосредственной демократии) Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит две категории:
а) те, посредством которых население принимает окончательное решение (референдум, выборы, голосование по отзыву, сход жителей) или предопределяет его принятие (в определенных случаях голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования). В науке конституционного и муниципального права зачастую все подобные возможности иногда называют императивными формами непосредственной демократии;
б) которые позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни, чтобы учесть такое мнение при выработке (доработке) своих решений - эти возможности называют консультативными формами непосредственной демократии. К их числу относятся публичные слушания, собрания и конференции, опросы граждан и другие формы непосредственной демократии.
В законодательстве субъектов РФ и в муниципальных правовых актах чаще всего закрепляются такие формы, как наказы, выражение недоверия.
На муниципальном уровне для воздействия на поведение властей, а также для информирования их о состоянии жизни населения широко используются мирные массовые акции. На демонстрациях, митингах и шествиях жители высказывают свое отношение к руководителям муниципально-
го образования в связи с работой жилищнокоммунального хозяйства, уровнем заработной платы работников муниципальных школ и больниц и т.п. Формой проявления недовольства по аналогичным поводам стали пикеты жителей перед зданиями местных администраций, органов государственной власти субъектов РФ, в других публичных местах.
Таким образом, высшей целью реального местного самоуправления является объединение людей для самостоятельного решения вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправление реализуется большинство прав и свобод человека и гражданина. Имманентным признаком местного самоуправления является его способность участвовать в формировании начал гражданского общества и решение вопросов местного значения, внутренней жизни местного сообщества.
Муниципальные выборы - форма непосредственной демократии, которая через голосование жителей позволяет главе муниципального образования приобрести высшую легитимность и доверие населения.
Формы демократии - непосредственная (прямая) и представительная, олицетворяющие власть народа, - базируются на идее неотчуждаемости народного суверенитета, выражающегося через «равление народа посредством демократических институтов; иначе говоря - это управление государственными и общественными делами самим народом, уполномоченными им институтами гражданского общества и органами публичной власти» [1]. А правление народа, вне зависимости от формы его осуществления - прямой либо опосредованной, в той либо иной степени предполагает обращение к институту выборов. О.Е. Кута-фин справедливо отмечал, что «выборы и создают один народ, одно представительство, одну общую волю» [4]. Только при непосредственном волеизъявлении это воля граждан-избирателей, осуществляющих власть местного самоуправления путем наделения полномочиями депутатов и выборных должностных лиц, а при опосредованном представительстве власть народа воплощается через деятельность выборных
представителей, принимающих решения, выражающих волю избирателей [2].
Анализ выборов и избирательного права в муниципальных образованиях 20092010 гг. показывает действительные механизмы реализации избирательных прав граждан, которые значительно отличаются от отображаемой в юридической литературе идеологии свободных выборов, дает дополнительный материал для оценки рассматриваемых явлений [3].
Во-первых, стремление к построению вертикали власти во всех ее разновидностях объективно не способствует развитию института выборов. Следует остановить процесс минимизации выборов как способа формирования органов муниципальной власти, замещения должностей в муниципальных органах. С этой целью необходимо остановить давление на органы местного самоуправления с целью отказа от прямых выборов глав.
Во-вторых, уровень неправовых, политических и иных оценок, подходов к выборам по-прежнему продолжает оставаться недопустимо высоким при проведении избирательных кампаний. Правовые оценки выборов не заняли господствующего положения ни в представлениях органов муниципальной власти, ни в сознании рядовых избирателей. Избирательное право, организационно-правовые факторы выборов нуждаются в серьезном укреплении и защите. Постоянные реформы и контрреформы в этой сфере не позволяют сложиться стабильным институтам, пользующимся доверием избирателей. В этих целях необходимо обратить внимание на решение следующих вопросов:
- принципы выборов и избирательного права должны быть не только фасадом российской демократии, но в первую очередь играть роль реального каркаса выборов и избирательного права, вследствие чего на их основе в период выборов можно было бы договариваться и о некоторых элементах общественного согласия;
- целесообразно значительно упростить процедуры выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов, очистить от барьеров и сделать соответствующей названию процедуру самовыдвижения кандидата, резко сократить перечень документов, которые необходимы для регистра-
ции кандидата, списка кандидатов, в том числе и путем значительного сокращения числа необходимых для регистрации подписей, отказа от сбора подписей на муниципальных выборах.
Линия на отказ от прямых выборов -это антигражданская позиция, которая демонстрирует нежелательность участия населения в делах общества и государства. Лишение глав прямой легитимности, полученной непосредственно от избирателей, снижает их политическое влияние, тем самым способствуя общему дальнейшему сокращению уровня публичности региональной политики, ликвидирует площадки, на которых могут появляться и заявлять о себе новые фигуры, обсуждаться и формироваться в нормальных конкурентных условиях программы развития территорий, выявляться личные достоинства и недостатки претендентов.
По нашему мнению, необходимо стремиться к большему распространению прямых выборов глав муниципальных образований населением, одновременно расширяя полномочия представительных органов власти как в сфере контроля деятельности местных администраций, так и при согласовании ключевых кадровых назначений в местных администрациях.
Хотелось бы напомнить, что публичной целью муниципальной реформы было приближение органов местной власти к населению. Отмена выборности любых лиц
- прямо противоположный процесс, противоречащий основной цели муниципальной реформы с момента принятия закона о местном самоуправлении.
Достаточно циничным выглядит один из аргументов противников прямых выборов в городе Перми - это экономия средств. Называется даже сумма - 25 млн руб. На одного избирателя приходится всего 5 рублей в год. Хотелось бы спросить: «Разве Пермь - бедный город, который еле сводит концы с концами? Пермь не может себе финансово позволить раз в 5 лет выделить деньги на то, чтобы граждане смогли реализовать свое право на участие в городском управлении?» Тем более цинично прозвучало мнение председателя избирательной комиссии Екатеринбурга о том, что печатать бюллетени, когда явка на муниципальные выборы низкая, - это пустая трата средств.
Кстати, недавно городская Дума определила, что префицит бюджета Перми в прошлом году составил 1,9 млрд руб., т.е. почти 2 млрд руб. не смогли израсходовать.
В настоящее время решающая роль населения практически сведена к нулю. Граждане лишены возможности инициировать и проводить отзыв глав и депутатов. В силу введенных дополнительных ограничений в законе, а именно процедуры судебного доказывания и изменения числа голосов за принятие решений со стороны выборных лиц. Было 50% принявших участие, сейчас -50% списочного состава, что почти невозможно реализовать на практике. По этим же причинам очень сложно проводить местный референдум по инициативе населения. Тенденция превращения выборов по мажоритарной системе в систему выборов по партийным спискам фактически лишает граждан права выдвигать своих кандидатов и голосовать за них, оставляя за ними только право соглашаться или нет с предложенными кандидатами.
Таким образом, к сожалению, в настоящее время местное самоуправление выступает в первую очередь как право муниципальных чиновников, а не местного населения. Необходима децентрализация самой муниципальной власти в том виде, в каком она сегодня сложилась, повышение решающей роли самих граждан в делах местного значения.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Точка отсчета - народ. Понятия «суверенитет» и «демократия» соединит воедино только подлинное народовластие // Размышления конституционалиста: избр. ст. М., 2010. С. 445.
2. Астафичев П.А. Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. 46 с.
3. Колюшин Е.И. Проблемы реформирования избирательной системы // Совр. проблемы конституц. и муницип. строительства: опыт России и зарубежных стран: материалы междунар. науч. конф. / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 282-284.
4. Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. 258 с.
Bibliograficheskij spisok
1. Avakjan S.A. Tochka otscheta - narod. Ponjatija «suverenitet» i «demokratija» soedinit voedino tol'ko podlinnoe narodo-vlastie // Razmyshlenija konstitucionalista: izbr. st. M., 2010. S. 445.
2. Astafichev P.A. Narodnoe predstavitel'stvo v sovremennoj Rossii: problemy teorii i
pravovogo regulirovanija: avtoref. dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 2006. 46 s.
3. Koljushin E.I. Problemy reformirovanija izbiratel'noj sistemy // Sovr. problemy kon-stituc. i municip. stroitel'stva: opyt Rossii i zarubezhnyh stran: materialy mezhdunar. nauch. konf. / otv. red. S.A. Avak'jan. M., 2010. S. 282-284.
4. Kutafin O.E. Rossijskij konstitucionalizm. M.: Norma, 2008. 258 s.
ASPECTS OF ELECTIVITY OF HEADS OF MUNICIPALITIES AND THE ROLE OF LOCAL POPULATION IN LOCAL GOVERNMENT
A.V. Moskalev
Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
L.I. Boosygin
Perm Branch of Nizhny Novgorod Academy of RIM of Russia 100, Acad. Vedeneeva st., Perm, 614038 E-mail: [email protected]
In the article the issues of direct (non-representative) and indirect (representative) forms of democracy are analysed. Regarding the direct elections of the heads of municipalities as the main element of the rule of people, the authors analyse the regulations on this issue as well as the brightest periods of the electorate history of Russia over the last decade. On the example of such big cities as Perm, Nizhny Novgorod, Ulyanovsk, Penza, Smolensk, Blagoveshchensk, Elista, Vladimir, Kurgan, Orenburg, Chelyabinsk, Izhevsk, Tyumen, Stavropol and others it is shown that the representative bodies managed to alter the Charter, that caused the change of priorities in law in favour of indirect election. Admitting the alternative for the direct elections of the heads of municipalities, the authors insist on the necessity of additional guarantee of forms of direct expression of the will of population, as at the present time its participation is minimum. Citizens do not have a possibility to initiate and recall heads and deputies. The reason is the imposed additional restrictions in the law, i.e. the procedure of trial proof and change in the number of votes for decisions of the elective persons. Later there were 50% of the participants, now there is 50% of the list, which is almost impossible to implement. For the same reason it is very difficult to hold a local referendum on the initiative of the population. The tendency of transformation of the elections from the major system to the electoral system on the party lists, in fact, deprives the citizens of their right to nominate the candidates and vote for them leaving for them only the right to agree or disagree with the proposed candidates. The authors make an emphasis on the fact that local self government is, primarily, a right of municipal officials, not of the local population. It is supposed that decentralization of the municipal power in the form that exists now is necessary as well as increase of decisive role of citizens in local affairs.
Keywords: direct elections; indirect elections; head of municipality; representative bodies of local government;
indirect representation; democracy; voter
