CC BY
385
1.6. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МЕХАНИЗМА ВЫБОРОВ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Верижникова Надежда Михайловна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права. Место учебы: Юридический институт ФГБОУ ВПО «Госуниверситет - УНПК». E-mail: [email protected].
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы, связанные с избранием главы муниципального образования. Отражены особенности организации и проведения муниципальных выборов. Проанализированы нормы законодательства о способах и порядке избрания глав муниципальных образований.
Ключевые слова: муниципальные выборы, глава муниципального образования, местное самоуправление.
THE TOPICAL QUESTIONS OF THE MECHANISM OF ELECTIONS OF THE HEAD OF MUNICIPAL ENTITY
Vzrihdaikova Nadezdaa Mikdailovaa, postgraduate student at constitutional and municipal law cdair. Place of study: Law Institute of State University-Education-Science-Production Complex. E-mail: [email protected]
Annotation: This article covers the questions of elections of the municipal entity. The features of realization of municipal election are reflected in this article. Also, the norms regulating the methods and the order of elections of the head of municipal entity are analyzed here.
Keywords: municipal elections, dead of tde municipal entity, local self-government.
По действующему федеральному законодательству о местном самоуправлении глава муниципального образования является выборным должностным лицом местного самоуправления, избранным населением или представительным органом местного самоуправления из своего состава.1 Таким образом, глава муниципального образования в настоящее время выделен из числа других муниципальных должностей и квалифицируется как высшее должностное лицо муниципального образования.2
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает, что наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным.3 При этом, как отмечалось в определении КС России от 21 февраля 2002 г., местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции РФ (ст. 130, ч. 1) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований; иные органы и должностные лица местного самоуправления
1 Белякова Н. Глава муниципального образования обязан соблюдать ограничения, установленные для муниципальных служащих // Законность. 2004. № 11 , С. 43.
2 Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008.-С. 159.
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.-2003.- № 40.-Ст. 3822.
образуются в соответствии с уставами муниципальных образований4.
Представляется уместным изучить зарубежную практику избрания главы муниципального образования. В зарубежной практике известны следующие способы избрания должностного лица, среди которых можно выделить следующие:
1. В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами.
Такой вид избрания мэра действует, например, в Бразилии, где население муниципалий (это единственный уровень местного самоуправления в данной стране) напрямую избирает префекта (мэра). В ряде муниципалитетов Германии (земли Бавария, Саксония) предусмотрено также избрание населением бургомистра, который осуществляет руководство административным аппаратом и является председателем муниципального совета. Непосредственно население избираются и многие мэры муниципалитетов Канады, США.5
2. В некоторых странах мэр избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться.
Избрание советом мэров характерно для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Данная практика получила распространение и в латиноамериканских странах (Мексика), а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).6
3. В отдельных странах способ избрания главы муниципального образования (советом или же населением) зависит от количества жителей на соответствующей территории. В Венгрии, например, главы муниципальных образований - бургомистры - избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных - непосредственно населением).
4. Практика назначения глав муниципальных образований вышестоящим уровнем публичной власти не характерна для развитых демократических государств и встречается в основном в странах Востока, Правда, есть исключения: так, в Бельгии, Голландии мэр (бургомистр) назначается главой государства монархом -по предложению соответствующего муниципального совета.7
Что касается Российской Федерации, то п. 2 ст. 16 действующего Федерального закона и п. 2 ст. 36 закона от 6 октября 2003 года определяя, порядок выборов главы муниципального образования, предусматривают два способа его избрания - либо непосредственно населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования -Советом (Думой) из своего состава2. Действовавшее
4 Определение КС РФ от 21 февраля 2001 г. № 26-О // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. -2002.-№ 4.
5 Евдокимов В.Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты.- М., 2001. -С. 105
6 Незнамова Е.А. О формировании исполнительного звена муниципальной власти в отечественной и зарубежной практике // Государственная власть и местное самоуправление.-2003.-№ 5.-С. 23-24.
7 Васильев А.В. Местное самоуправление: опыт, проблемы и перспективы.- М., 2002.-С. 42.
1'2012
Пробелы в российском законодательстве
ранее федеральное законодательство предусматривало аналогичные способы избрания главы муниципального образования.
Следует отметить, что законы субъектов Российской Федерации, регулирующие выборы главы муниципального образования, как правило, содержат нормы, регулирующие только избрание главы муниципального образования непосредственно населением. В Томской области дополнительно принят закон об избрании главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления8.
Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривает как прямое, так и косвенное избрание главы муниципального образования, то есть закрепляется альтернативный порядок избрания мэра.
Анализ уставов муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что в РФ на практике можно выделить следующие особенности выборов главы муниципального образования:
- если население местного сообщества непосредственно избирает главу муниципального образования- то обычно он в соответствии с уставом является высшим должностным лицом и одновременно возглавляет администрацию, либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего и является его председателем, либо одновременно руководит представительным и исполнительным органом местного самоуправления. Это характерно для таких муниципальных образований, как Челябинск, Екатеринбург, Пермь, Новосибирск и т.д. В целом же по России, по данным А.В. Иванченко9, глава муниципального образования избирался населением примерно в 2/3 муниципальных образований;
- если глава муниципального образования избирается представительным органом из числа депутатов - то он является председателем представительного органа муниципального образования. Таким способом глава муниципального образования избирался примерно в 1/3 муниципальных образований10.
Таким образом, на практике в большинстве муниципальных образований (2/3) остается такая система формирования местной власти, когда глава муниципального образования избирается непосредственно населением и по мере возрастания размеров муниципальных образований становиться доминирующей. Так в 84 % городах-центрах субъектов и 91 % городах-миллионерах глава муниципального образования избирался населением11.
В числе основных преимуществ прямых выборов глав муниципальных образований можно назвать следующее:
а) более высокий уровень легитимности, как политической, так и моральной, обеспечивающий более четкое разделение властей между представительным и исполнительным органами местного самоуправления;
8 Закон Томской области от 27 декабря 1996 г. № 391 «О порядке избрания глав муниципальных образований представительными органами местного самоуправления» (в ред. от 27 июня 2001 г.)
9 Иванченко А.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования// Право и экономика.-1998.-№ 6.-С. 4-7.
10 Слюсаренко Т.В. Правовой статус главы муниципального образования. Дис... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. -С. 120.
11 Максимов В.П. Развитие современных моделей организации
органов местного самоуправления// Становление и развитие ме-
стного самоуправления в Челябинской области: материалы конференции. -Челябинск, 2002.-С. 46.
б) более высокий уровень участия населения в осуществлении местного самоуправления, что способствует росту информированности населения о концепции местного самоуправления в целом, а соответственно и развитию гражданского общества на основе демократических принципов;
в) более высокий уровень ответственности. Процедура прямых выборов создает ясную систему политической ответственности, а также возлагает на главу муниципального образования прямую ответственность перед населением за все его действия или в связи с его бездействием12.
Кроме того, в Европейской Хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 года, заложен принцип выборности органов местного самоуправления и непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. То есть население делегирует свои полномочия лицу, которого оно избирает на выборах.
Спорным в науке конституционного права является вопрос об избрании главы муниципального образования представительным органом из своего состава. Некоторые ученые вообще высказываются против такого пути избрания главы муниципального образования, так как он «должен опираться на население района и только ему быть подотчетен, а в таких условиях народ как бы в стороне, глава муниципального образования же ориентирован только на мнение депутатов», он «не подотчетен населению, а только представительному органу»13.
Разделяю позицию тех ученых, которые полагают, что наиболее эффективный путь - это избрание главы местного самоуправления. В качестве основного аргумента в пользу данного утверждения стоит отметить, что организационная независимость является непременным условием самостоятельности органов местного самоуправления. Механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов не должны выражаться в решении кадровых и организационных вопросов.
Вместе с тем, существует еще один спорный вопрос правовой регламентации выборов глав муниципальных образований. Некоторые законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, определяя статус главы муниципального образования, содержат нормы следующего содержания: статьей 2 закона «О статусе главы муниципального образования Ханты-Мансийского автономного округа» от 12 марта 1997 г. предусмотрено, что «главой местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации постоянно проживающий на территории автономного округа не менее одного года». Аналогичные положения содержат устав г. Североморска и г. Ялуторовска. Среди иных требований к кандидатам, содержащихся в уставах, можно назвать также возрастной ценз (минимальный предельный возраст для претендента на должность главы муниципального образования), ценз, требующий обязательного наличия высшего образования, ценз, связанный с политико-правовыми особенностями личности (гражданство Российской Федерации, запрет иметь двойное гражданство).
12 Гетманская М. Муниципальный управляющий : за и против // Муниципальная власть.-2005.-№ 2.-С. 10.
13 Модин Н.А. Муниципальное право РФ: Гражданско-правовые аспекты. -Смоленск, 2001.-С. 36.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержит следующее положение:
- граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно доживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ч. 1 ст. 3)14.
Таким образом, по результатам проведенного исследования актуальных проблем механизма выборов глав муниципальных образований можно сделать следующие выводы:
Процедура назначения глав муниципальных образований не соответствует доктрине местного самоуправления. Наиболее оптимальный путь замещения должности главы муниципального образования - его избрание без участия органов государственной власти. В данном случае механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов не должны выражаться в решении кадровых и организационных вопросов.
В большинстве муниципальных образований (65 %) действует такая система формирования местной власти, при которой избрание главы муниципального образования осуществляются непосредственно населением.
Содержание уставов муниципальных образований целесообразно дополнить следующими положениями: общие требования по отношению к кандидату на должность главы муниципального образования; количество сроков, на которые может избираться одно и тоже лицо; правила проведения выборов; порядок и (или) условий вступления в должность, а также иных процедурные вопросы реализации активного и пассивного избирательного права на выборах главы муниципального образования.
Список литературы:
Белякова Н. Глава муниципального образования обязан соблюдать ограничения, установленные для муниципальных служащих // Законность. 2004. № 11.
Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008.-
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.- 2003.- № 40.-Ст. 3822.
Определение КС РФ от 21 февраля 2001 г. № 26-О // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. -2002.-№ 4.
Евдокимов В.Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты.- М., 2001.
Незнамова Е.А. О формировании исполнительного звена муниципальной власти в отечественной и зарубежной практике // Государственная власть и местное самоуправление.-2003.-№ 5.
Васильев А.В. Местное самоуправление: опыт, проблемы и перспективы.- М., 2002.
Закон Томской области от 27 декабря 1996 г. № 391 «О порядке избрания глав муниципальных образований представительными органами местного самоуправления» (в ред. от 27 июня 2001 г.)
Иванченко А.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: особенности формирования// Право и экономика.-1998.-№ 6.
Слюсаренко Т.В. Правовой статус главы муниципального образования. Дис... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006.
Максимов В.П. Развитие современных моделей организации органов местного самоуправления// Становление и развитие местного самоуправления в Челябинской области: материалы конференции. -
Челябинск, 2002.
Гетманская М. Муниципальный управляющий: за и против // Муниципальная власть.-2005.-№ 2.
Модин Н.А. Муниципальное право РФ: Гражданско-правовые аспекты. - Смоленск, 2001.
На статью аспиранта кафедры «Конституционное и муниципальное право* Верижн иконой Н.М. «Актуальные проблемы механизма выборов главы
Рецензируемая статья выделяется актуальностью рассматриваемой проблематики. Следует учитывать, что в настоящее время активно совершенствуется правовая основа избрания глав муниципальных образований. Действующее законодательство РФ закрепило возможность избрания главы муниципального образования не только путем прямых выборов, но и путем избрания местным представительным органом власти.
Автором проанализирован объемный круг источников нормативных источников и научной литературы. Рассмотрены различные подходы к вопросам заявленной темы. Изучен различный опыт избрания глав муниципальных образований как положительной, так и негативной направленности. Сделанные автором выводы и предложения отличаются неординарным подходом. Все вышеизложенное позволяет положительно оценить рецензируемую работу и рекомендовать к опубликованию.
14 Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.-2003.-№ 40.-Ст. 3822.
