CC BY
11НАТО И РОССИЯ: К ПОЗИТИВНОЙ ПОВЕСТКЕ ДНЯ В ЦЕЛЯХ НАШЕЙ ОБЩЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В этом году мы отмечаем десятилетие со дня подписания Основополагающего акта Россия-НАТО и пятилетие с момента учреждения Совета Россия-НАТО. Оба эти события были продиктованы стремлением создать прочное, взаимовыгодное партнерство между НАТО, крупнейшим военно-политическим союзом мира, и Российской Федерацией, наиболее влиятельным актором в сфере безопасности вне рамок НАТО. Причины, по которым два старинных противника решили объединить свои усилия в борьбе по отражению современных угроз безопасности (среди которых терроризм, распространение оружия массового уничтожения, региональная нестабильность, торговля оружием, наркотическими веществами и людьми), были чрезвычайно вескими. Однако стороны пришли к этому решению, отягощенные непростой историей взаимных отношений, и этим объясняется то, что первый этап их стратегического партнерства — пятилетний период, когда связи развивались в рамках положений Основополагающего акта и под руководством Совместного постоянного совета (СПС) Россия — НАТО, был посвящен главным образом преодолению тяжелого наследия прошлого. В то время, как военнослужащие стран НАТО и России были вынуждены, в силу обстоятельств, действовать совместно, преодолевая самую серьезную угрозу безопасности Европы со времен конца холодной войны — последствия гражданской войны и межэтнического насилия на территории бывшей Югославии, СПС оставался сосредоточенным на собственной деятельности, занимаясь вопросами контроля над вооружениями, мерами по укреплению доверия и обеспечением взаимной прозрачности в отношении военной инфраструктуры и доктрин. Важнейшей целью для нас тогда, как и было зафиксировано в самом Основополагающем акте Россия-НАТО, оставалось преодоление остатков прежней конфронтации и соперничества1. Что-либо сверх этого представлялось нереальным.
Следующий этап партнерства НАТО и России имел конкретное начало и был отмечен более далеко идущими целями. Террористы, организовавшие нападение на Нью-Йорк и Вашингтон в сентябре 2001 г., заставили очнуться не только Брюссель, но и Москву, и созданный в мае 2002 г. Совет Россия-
Пол Ф. Фритч,
Начальник Отдела по связям с Россией и Украиной, Управление по политическим вопросам и политике в области безопасности Международного секретариата НАТО
НАТО с самого начала своей деятельности был проникнут духом неотложности и важности стоящих перед его участниками общих задач. Сложный крупномасштабный террористический акт, спланированный и подготовленный в одной из беднейших стран мира и в точности осуществленный в сильнейшей из мировых держав, заставил нас взглянуть на проблемы безопасности принципиально иным образом. Угроза терроризма, как оказалось, не признает ни границ, ни национальностей. Вновь стала ясна важность ограничения распространения оружия массового уничтожения (применение которого в будущих терактах могло бы привести к еще более чудовищным последствиям) и контроля над не вызывавшими прежде пристального внимания региональными и субрегиональными кризисами, которые удобно использовать для торговли оружием и подготовки террористов. Для России и стран-участниц НАТО эта новая угроза стала убедительным подтверждением того, что проблемы, стоящие перед нами сегодня, гораздо важнее того, что разделяло нас вчера. Совет Россия-НАТО был создан как уникальная структура сотрудничества, сфера деятельности которой шире, чем проблемы отношений Россия-НАТО. В ее рамках Россия и страны НАТО могут работать как равноправные партнеры над поиском общих ответов на общие угрозы.
Сегодня снова становится модным говорить о том, что Россия и НАТО стоят на пороге «новой холодной войны» и что наши отношения переживают «период глубочайшего упадка» со времен окончания биполярной конфронтации. И хотя это — лишь громкие слова, не берущие в расчет тот весьма реальный путь, который мы прошли за последние десять лет, несмотря на все кризисные моменты, такие, как косовский кризис 1999 г., — все же имеет смысл сегодня, когда мы готовимся отметить пятилетний юбилей СРН, задаться вопросом, чего можно ожидать от следующих пяти лет взаимоотношений НАТО и России, и что должно быть положено во главу угла «третьего этапа» нашего партнерства.
Ответ на этот вопрос отнюдь не предрешен. Государства евро-атлантической зоны сегодня переживают период политических перемен, проявив-
Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора, Париж, 27 мая 1997.
Выпуск 8 (24)
июнь 2007 г.
шихся в смене руководителей в Германии, Италии и Франции. Через несколько недель в Великобритании к власти придет новый премьер-министр, а в течение ближайших полутора лет пройдут президентские выборы в России и США. Новое поколение лидеров захочет по-новому выстраивать курс партнерства России и НАТО, подобно тому, как то поколение, которое провозгласило создание Совета Россия-НАТО в Римской декларации 2002 г., скорректировало курс, взятый их предшественниками в 1997 г. в момент подписания Основополагающего акта. Перед теми из нас, кто сегодня работает над развитием сотрудничества НАТО и России, — дипломатами, военными, экспертами, учеными — стоит задача укрепления основ этого сотрудничества, приведения реальных отношений НАТО и России в возможно более точное соответствие с целями, поставленными нашими политическими руководителями (как в Основополагающем акте, так и в Римской декларации), развития диалога, в том числе с широкой общественностью, учитывающего все наши совместные достижения и общие интересы, и предоставления в распоряжение тех, кто будет завтра принимать политические решения, возможно более широкого арсенала инструментов сотрудничества.
Задел у нас неплохой. За последние пять лет мы расширили сферу военного сотрудничества НАТО и России и запустили масштабные совместные программы по противоракетной обороне театра военных действий и управлению воздушным и космическим пространством. Мы разработали и ввели в действие комплексный план действий Россия-НАТО по борьбе с терроризмом, провели серию крупномасштабных учений по преодолению последствий терактов и привлекли российские суда к совместному с силами НАТО антитеррористическому патрулированию акватории Средиземного моря. Недавняя ратификация Россией Соглашения о статусе вооруженных сил в рамках программы «Партнерство ради мира» дает нам прочную законодательную базу для еще более тесного практического сотрудничества и открывает новые возможности. Например, НАТО может теперь использовать российские авиатранспортные ресурсы на стратегическом уровне и на уровне ТВД, а также воспользоваться российскими средствами тылового обеспечения Международных сил по поддержанию безопасности в Афганистане, действующих под руководством НАТО. Если прибавить к этим новым возможностям наш реальный и все возрастающий успех в деле совместной организации подготовки и обучения специалистов по борьбе с наркотиками в Афганистане и Центральной Азии, то можно понять наше большое удовлетворение нынешним состоянием дел в области практического сотрудничества.
Поэтому вопрос, который встанет перед будущими руководителями Совета Россия-НАТО, должен звучать так: что нужно сделать, чтобы политический аспект наших взвимоотношений не отставал от того, что уже происходит на практическом уровне, чтобы мы инстинктивно воспринимали друг друга как потенциальных партнеров, а не как потенциальный источник угрозы? Ответ на этот вопрос следует
искать в столицах всех стран, входящих в СРН — ведь Совет представляет собой не что иное, как объединение 27 равных партнеров. При этом особое значение будет иметь позиция, которую займет президент РФ, так как именно направление стратеги -ческого развития России станет определяющим в вопросе о том, насколько далеко и насколько быстро может продвинуться партнерство между Россией и НАТО. Что касается остальных 26 государств, входящих в СРН, их принципиальный курс был намечен уже давно и закреплен в сложной сети партнерских документов, согласованных после окончания холодной войны и уточненных впоследствии решениями, принятыми на встречах руководителей государств на высшем уровне и на уровне министров обороны. Как сказано в последнем по времени из этих документов, Коммюнике по итогам саммита НАТО в Риге в ноябре 2006 г., НАТО рассматривает Россию в первую очередь как потенциального партнера, располагающего огромными возможностями для участия в совместных международных усилиях по реагированию на общие вызовы. Союзники приветствуют прогресс, которого удалось достичь в развитии сотрудничества между НАТО и Россией, но хотели бы, чтобы этот прогресс былл гораздо более значительным.
Позиция России гораздо менее ясна. Как политическое руководство страны, так и российская общественность гораздо более четко представляют себе, что они не хотят от НАТО и ее членов, нежели что они хотят. Российские официальные лица и политики часто дают понять, что они не хотят, чтобы государства-соседи России вступали в НАТО, чтобы силы Североатлантического союза или его военная инфраструктура приближались к границам России, чтобы американские системы ПРО располагались в Центральной Европе.
В итоге, эта «негативная» повестка дня служит консервации устаревших стереотипов. Если рассматривать сегодняшние вопросы через призму вчерашнего дня, то можно не разглядеть, что НАТО, страны-партнеры НАТО и государства, стремящиеся вступить в эту организацию, во многом имеют дело с теми же самыми вызовами безопасности, что и Россия. Возьмем, для примера, политику «открытых дверей», которую проводит Альянс: если изменения в области безопасности, произошедшие в мире, побудили в свое время Москву усилить сотрудничество России с НАТО, логично предположить, что Киев и Тбилиси придут к тому же решению. Вопросы безопасности перестали быть «черно-белыми», это более не «игра с нулевой суммой», в которой выигрыш одной стороны автоматически означает проигрыш другой. Еще один пример — противоракетная оборона. Эксперты могут спорить — и часто спорят — о том, следует ли разворачивать ту или иную систему, или о темпах разработки технологий, необходимых для создания баллистических ракет в том или ином государстве, вызывающем озабоченность мирового сообщества, но в целом все согласны, что распространение баллистических ракет представляет собой угрозу и не может остаться без внимания, как со стороны стран-участниц НАТО, так и со стороны России. Мы добились бы
гораздо больших успехов в деле обеспечения нашей общей безопасности, если бы научились рассматривать наиболее серьезные проблемы сегодняшнего дня объективно, а не сквозь призму исторически сложившегося недоверия.
«Негативная» повестка дня — споры относительно того, чего мы не хотим друг от друга — также препятствует разработке столь необходимой «позитивной» повестки дня в сфере безопасности, направленный на максимальное использование нашего совместного потенциала для решения задач, с которыми ни Россия, ни НАТО не могут справиться в одиночку. Вместо того, чтобы спрашивать, чего еще мы не хотим друг от друга, нам следовало бы заняться поисками областей, в которых мы могли бы работать вместе на наше общее благо. Такое же мнение выразил и президент В. Путин, когда в ходе заседания Совета безопасности России в январе 2005 г. он сказал: «В Афганистане нам удалось нанести серьезный удар по международному терроризму и тем самым укрепить безопасность южных рубежей Содружества независимых государств. Во многом это стало возможно благодаря беспрецедентно тесному взаимодействию России и НАТО, России и отдельных членов альянса1». Однако, если усилия НАТО по приданию большей стабильности нестабильному региону на южных границах России могут «укрепить безопасность южных рубежей» СНГ, то резонно будет спросить, почему процесс принятия заинтересованных стран в члены НАТО, в ходе которого наибольшее внимание уделяется развитию в них демократии и реформированию структур безопасности, не рассматривается Россией как подобное
же укрепление ее западных границ. Боюсь, что ответ на этот вопрос лежит не столько в сфере объективного анализа существующих сегодня угроз и возможных ответов на них, сколько обусловлен привычкой к недоверию. Именно эта привычка должна измениться для того, чтобы партнерство НАТО и России могло реализовать свой потенциал в полной мере.
Пошло ли бы на пользу России, если бы в мире не было НАТО? Разумеется, нет. Как отметил президент В. Путин, приоритетная миссия НАТО, а именно, миссия Международных сил по поддержанию безопасности в Афганистане (ISAF), несомненно, отвечает интересам национальной безопасности России. Именно поэтому Россия оказывает поддержку ISAF, предоставляя право транзита через свою территорию и тыловое обеспечение занятым в ней силам НАТО, а также делится разведывательной информацией и принимает участие в действиях Альянса по перекрытию каналов незаконного оборота наркотиков. Обсуждаются также идеи расширения и углубления этого сотрудничества. Но даже помимо миссии ISAF, нет сегодня такой операции НАТО, которая не пользовалась бы полной поддержкой России в той или иной форме, от голосования в Совете Безопасности ООН до участия российских военнослужащих. Думая о будущем партнерских отношений России и НАТО, мы должны видеть не нынешние конфронтационные моменты, а наши долгосрочные интересы и высокие цели, к которым мы стремимся. Если мы будем подходить к решению этой задачи честно и объективно, то обнаружим, что объединяет нас гораздо больше, чем разделяет.
Президент Российской Федерации, Выступление на заседании Совета безопасности, 29 января 2005 г
РОССИЯ-НАТО:
Д ЕСЯТЬ ЛЕТ СПУСТЯ
Татьяна Пархалина, Директор Центра европейской безопасности
27 — 28 мая 2007 г. исполнилось 10 лет со дня подписания Основополагающего Акта (ОА) Россия — НАТО и 5 лет с момента подписания Римской декларации, которая перевела отношения между двумя крупными игроками мировой политики на качественно иной уровень. Время юбилеев — очень хороший рубеж для подведения итогов и оценки перспектив развития взаимоотношений.
Значение Основополагающего Акта Россия — НАТО теперь, по прошествии десяти лет, можно определить следующим образом. Не являясь юридически обязывающим, но лишь политически обязывающим документом, он представляет собой основу, своеобразный фундамент, на котором, несмотря на существование различных подходов к ряду вопросов евро-атлантической безопасности, стало возмож-
ным постепенно выстраивать отношения между субъектами мировой политики, которые во времена холодной войны рассматривали друг друга в качестве основной угрозы собственной безопасности.
В течение первых пяти лет после подписания ОА российско-натовские отношения подверглись испытанию, связанному с Косовским кризисом 1999 г. и дошли до точки замерзания, когда действие этого документа было временно приостановлено. Однако, сразу же следует оговориться, что обе стороны извлекли уроки из кризиса: Россия поняла, что необходимо отходить от концепции «минимизации ущерба», связанного с первой волной расширения, перестала делать ставку на ОБСЕ в качестве «краеугольного камня» европейской безопасности, а представители НАТО, в свою очередь, осознали,
