CC BY
16гораздо больших успехов в деле обеспечения нашей общей безопасности, если бы научились рассматривать наиболее серьезные проблемы сегодняшнего дня объективно, а не сквозь призму исторически сложившегося недоверия.
«Негативная» повестка дня — споры относительно того, чего мы не хотим друг от друга — также препятствует разработке столь необходимой «позитивной» повестки дня в сфере безопасности, направленный на максимальное использование нашего совместного потенциала для решения задач, с которыми ни Россия, ни НАТО не могут справиться в одиночку. Вместо того, чтобы спрашивать, чего еще мы не хотим друг от друга, нам следовало бы заняться поисками областей, в которых мы могли бы работать вместе на наше общее благо. Такое же мнение выразил и президент В. Путин, когда в ходе заседания Совета безопасности России в январе 2005 г. он сказал: «В Афганистане нам удалось нанести серьезный удар по международному терроризму и тем самым укрепить безопасность южных рубежей Содружества независимых государств. Во многом это стало возможно благодаря беспрецедентно тесному взаимодействию России и НАТО, России и отдельных членов альянса1». Однако, если усилия НАТО по приданию большей стабильности нестабильному региону на южных границах России могут «укрепить безопасность южных рубежей» СНГ, то резонно будет спросить, почему процесс принятия заинтересованных стран в члены НАТО, в ходе которого наибольшее внимание уделяется развитию в них демократии и реформированию структур безопасности, не рассматривается Россией как подобное
же укрепление ее западных границ. Боюсь, что ответ на этот вопрос лежит не столько в сфере объективного анализа существующих сегодня угроз и возможных ответов на них, сколько обусловлен привычкой к недоверию. Именно эта привычка должна измениться для того, чтобы партнерство НАТО и России могло реализовать свой потенциал в полной мере.
Пошло ли бы на пользу России, если бы в мире не было НАТО? Разумеется, нет. Как отметил президент В. Путин, приоритетная миссия НАТО, а именно, миссия Международных сил по поддержанию безопасности в Афганистане (ISAF), несомненно, отвечает интересам национальной безопасности России. Именно поэтому Россия оказывает поддержку ISAF, предоставляя право транзита через свою территорию и тыловое обеспечение занятым в ней силам НАТО, а также делится разведывательной информацией и принимает участие в действиях Альянса по перекрытию каналов незаконного оборота наркотиков. Обсуждаются также идеи расширения и углубления этого сотрудничества. Но даже помимо миссии ISAF, нет сегодня такой операции НАТО, которая не пользовалась бы полной поддержкой России в той или иной форме, от голосования в Совете Безопасности ООН до участия российских военнослужащих. Думая о будущем партнерских отношений России и НАТО, мы должны видеть не нынешние конфронтационные моменты, а наши долгосрочные интересы и высокие цели, к которым мы стремимся. Если мы будем подходить к решению этой задачи честно и объективно, то обнаружим, что объединяет нас гораздо больше, чем разделяет.
Президент Российской Федерации, Выступление на заседании Совета безопасности, 29 января 2005 г
РОССИЯ-НАТО:
Д ЕСЯТЬ ЛЕТ СПУСТЯ
Татьяна Пархалина, Директор Центра европейской безопасности
27 — 28 мая 2007 г. исполнилось 10 лет со дня подписания Основополагающего Акта (ОА) Россия — НАТО и 5 лет с момента подписания Римской декларации, которая перевела отношения между двумя крупными игроками мировой политики на качественно иной уровень. Время юбилеев — очень хороший рубеж для подведения итогов и оценки перспектив развития взаимоотношений.
Значение Основополагающего Акта Россия — НАТО теперь, по прошествии десяти лет, можно определить следующим образом. Не являясь юридически обязывающим, но лишь политически обязывающим документом, он представляет собой основу, своеобразный фундамент, на котором, несмотря на существование различных подходов к ряду вопросов евро-атлантической безопасности, стало возмож-
ным постепенно выстраивать отношения между субъектами мировой политики, которые во времена холодной войны рассматривали друг друга в качестве основной угрозы собственной безопасности.
В течение первых пяти лет после подписания ОА российско-натовские отношения подверглись испытанию, связанному с Косовским кризисом 1999 г. и дошли до точки замерзания, когда действие этого документа было временно приостановлено. Однако, сразу же следует оговориться, что обе стороны извлекли уроки из кризиса: Россия поняла, что необходимо отходить от концепции «минимизации ущерба», связанного с первой волной расширения, перестала делать ставку на ОБСЕ в качестве «краеугольного камня» европейской безопасности, а представители НАТО, в свою очередь, осознали,
Выпуск 8 (24)
июнь 2007 г.
что без учета интересов и озабоченностей России невозможно строить более-менее эффективную систему безопасности на евро-атлантическом пространстве, что необходимо менять алгоритмы взаимоотношений, предусмотренные Совместным постоянным Советом по формуле 19+1, о чем неустанно повторяли в то время российские дипломаты и военные.
Важным этапом в отношениях России с Западом в целом и в отношениях Россия — НАТО в частности, явились трагические события 11 сентября 2001 г., заявление президента РФ В.В. Путина, в котором он продекларировал солидарность с США и антитеррористической коалицией, и положительный ответ российского руководства на предложение со стороны НАТО о формировании качественно более высокого уровня отношений посредством создания Совета Россия — НАТО, где Россия имела бы равные (по сравнению со всеми членами Альянса) права и обязанности и где не было бы изначально консолидированной позиции стран-участниц НАТО по тому спектру вопросов, который впоследствии был определен в Римской декларации 2002 г.
Сегодня есть все основания констатировать, что Совет Россия — НАТО (СРН), явившись результатом первой и второй волн трансформации Альянса, дает России возможность обсуждать широкий круг вопросов в сфере безопасности, причем как чисто военного, так и более широкого плана, что обусловлено асимметричными вызовами и угрозами. Кроме того, он открыл новые возможности для активизации сотрудничества между Россией и НАТО.
По утверждению известного российского эксперта Дм. Тренина, СРН — это «одно из средств модернизации российской армии», поскольку «практическое сотрудничество позволяет России использовать международный опыт для нужд национального военного строительства». С этим мнением согласны многие российские военные.
В дискуссиях по поводу трансформации Альянса, которые ведутся в России с начала 90-х годов прошлого века, представители политических, военных элит, экспертного сообщества нашей страны неоднократно высказывали мнение, в соответствии с которым эта трансформация является, скорее, пропагандистским ходом, а на самом деле характер НАТО остался прежним, соответствующим реалиям холодной войны. Вместе с тем, необходимо констатировать, что за последние 17 лет НАТО прошла через четыре волны трансформации: после распада СССР; после 11 сентября 2001 г.; после Афганистана; после Ирака.
Вследствие самороспуска Организации Варшавского договора и распада СССР, по выражению бывшего заместителя Генерального секретаря НАТО по инвестициям в оборону Роберта Дж. Белла, НАТО столкнулась с «трансформационным императивом», когда стало ясно, что новые исторические реалии требуют постоянного развития и реформирования. Тогда НАТО отказалась от концепции декларированного противника и взяла курс на развитие отношений с государствами на постсоветском пространстве посредством механизма «Программы ради мира»,
а также в ответ на их обращение о присоединении к Альянсу, — на интеграцию стран Центральной и Восточной Европы.
Косовский кризис 1998-1999 гг. продемонстрировал, во-первых, огромное военно-техническое отставание Европы от США, а во-вторых, так называемую «войну комитетов» Альянса, которые зачастую блокировали решения друг друга, выявив таким образом неэффективность процесса принятия решений. Поэтому с начала 2000 г. новый к тому времени Генеральный секретарь Альянса лорд Робертсон стал неустанно говорить о необходимости трансформации НАТО.
События 11 сентября 2001 г. продемонстрировали факт асимметричности угроз безопасности, которые сами по себе обусловили необходимость второй волны трансформации. На Пражском саммите Альянса (ноябрь 2002 г.), который в России называли «саммитом расширения», а в НАТО — «саммитом трансформации», было зафиксировано, что основное внимание должно уделяться повышению эффективности военного потенциала (включая создание сил реагирования НАТО), перестройке стратегических командований, разработке и реализации программ модернизации, а также — в связи с приемом семи новых членов — реформам организационной структуры с тем, чтобы обеспечить нормальное функционирование Североатлантического совета (теперь уже в составе 26 стран).
Третья волна трансформации Альянса явилась результатом уроков Афганистана, которые состояли в осознании необходимости изменения процессов военного планирования, формирования сил и общего финансирования, что, по словам нынешнего Генерального секретаря НАТО Яапа де Хооп Схеффера, должно устранить разрыв между «честолюбивыми декларациями и способностью развернуть необходимые силы в зоне конфликта». В контексте заявленных целей предпринимаются усилия по глобальному формированию сил с целью привести обязательства отдельных стран по выделению личного состава при различных ротациях сил реагирования НАТО в соответствие с обязательствами по операциям по реагированию на кризисы в Афганистане и на Балканах.
Четвертая волна трансформации связана с событиями вокруг Ирака, которые оценивались рядом политиков (особенно в Европе) как кризис в трансатлантических отношениях. На Мюнхенской конференции по безопасности в феврале 2005 г. прозвучало заявление тогдашнего канцлера ФРГ Г. Шредера о том, что НАТО «перестала быть местом встреч, в ходе которых трансатлантические союзники обсуждают и координируют стратегии». В ходе последовавшей за Мюнхенской конференцией Брюссельской встречи руководители Альянса обязались «повышать роль НАТО в качестве форума для консультаций в области стратегии и политики между союзниками и координации их действий». Смысл заявлений европейцев состоял в том, что все реформы, начатые в 2002 и 2004 гг., могут быть напрасными, если Союз утратит способность функционировать как механизм партнерства при принятии стратегических решений в предконфликтных перио-
дах. Тогда Генсек НАТО Яап де Хооп Стеффер решил подготовить план, который обеспечит актуальность политического диалога в НАТО, выведет на иной уровень отношения между США и Европой, обеспечит работу механизма консультаций вместо простого информирования союзников.
Пока еще рано говорить о результатах третьей и четвертой волн трансформации, хотя движение в этом направлении началось, что и было зафиксировано в коммюнике Рижского саммита НАТО в ноябре 2006 г. Я позволила себе остановиться на проблеме трансформации Альянса только лишь потому, что это крайне важно для понимания отношений Россия — НАТО.
Да, действительно, в силу ряда причин — исторического, политического, психологического характера — Россию и НАТО связывает трудное партнерство. Но я задаю вопрос: заинтересована ли Россия в «эффективной» или «недееспособной» НАТО? Ответ связан с нынешним характером угроз.
На Рижском саммите НАТО была утверждена так называемая Всеобъемлющая политическая директива Альянса, призванная определить приоритеты организации на ближайшие 10-15 лет. Главными угрозами в ней названы: глобальный терроризм и распространение оружия массового уничтожения, региональные кризисы и конфликты, нестабильность в так называемых «несостоявшихся» государствах, облегчение доступа террористам к современным военным и гражданским технологиям, опасность перекрытия доступа к жизненно важным ресурсам. Большинство из них и в РФ рассматривается как потенциальные угрозы безопасности. В силу этого Россия заинтересована в эффективной НАТО, способной не только разработать адекватные ответы на существующие вызовы, но и развивать партнерские отношения с нашей страной.
Вместе с тем у российского политического и военного истеблишмента существуют как реальные озабоченности, связанные с конкретными действиями Альянса по расширению членства, в особенности на бывшие советские республики, так и антизападные фобии, обусловленные, якобы, стремлением загнать Россию на обочину мировой политики. Последние складывались под влиянием исторического развития, когда основные военные действия велись на западном направлении.
Озабоченности по своей природе связаны с тем, что Россия рассматривает свои отношения с Западом в категориях «мы» и «они», исходя из тезиса о нереальности действительного партнерства, основанного на том, что НАТО далеко не всегда выполняет взятые обязательства (например, тот факт, что до сих пор страны-участницы НАТО не ратифицирован договор ДОВСЕ, несмотря на начало фактического вывода российских контингентов из Грузии; или то, что при подписании Основополагающего акта Россия — НАТО были взяты обязательства не размещать на территории стран ЦВЕ элементы ядерных систем, или, еще раньше, во времена М. Горбачева, что НАТО не перейдет границы бывшего ОВД). Кроме того, раздражителем является стремление ряда независимых государств — республик бывшего
СССР присоединиться к Альянсу, что рассматривается официальной Москвой и значительной частью общественности как попытка «насильственной демократизации», укрепления позиций Запада в традиционной зоне особых интересов России и постепенное ее вытеснение из этой зоны, а также как стремление ослабить позиции РФ по всему спектру ее границ.
Накануне юбилейных мероприятий, связанных с десятилетней годовщиной подписания Основополагающего акта Россия — НАТО и пятилетием Совета Россия — НАТО, российское руководство, заявило о моратории на ДОВСЕ, о неубедительности аргументов Вашингтона, Праги и Варшавы в связи с размещением в Центральной Европе элементов американской системы ПРО, о возможном перенацеливании наших ракет на объекты в Центральной и Восточной Европе. Все эти факты, казалось бы, выстраиваются в политическую линию противодействия Западу и НАТО. Однако, на саммите «Большой Восьмерки» в Германии президент России В. Путин выступил с предложением, адресованным Вашингтону, о совместном использовании Габалинской РЛС, было ратифицировано Соглашение о статусе сил. То есть одновременно предпринимаются шаги, показывающие, что Россия понимает опасность конфронтации с Западом.
Если говорить о будущем развития отношений Россия — НАТО, то просматривается следующий сценарий: 1) в ближайший год, — то есть до окончания парламентских и президентских выборов в России не приходится думать о качественном изменении этих отношений, а лишь об их консервации; более того, на декларативном уровне антинатовская и антизападная риторика будет нарастать, что связано с использованием антизападных стереотипов в ходе предвыборной борьбы; 2) после окончания президентских выборов вполне вероятно, что «новая кремлевская команда» будет заинтересована в качественном развитии отношений, обусловленном новыми угрозами безопасности и необходимостью разработки ответов на асимметричные вызовы, такие, как терроризм, распространение ОМУ, изменение климата, нехватка водных ресурсов и т.д. При этом НАТО заинтересована в партнерстве с Россией в виду сложной ситуации в Афганистане, нестабильности на Ближнем Востоке, обретения проблемными режимами ОМУ. Наиболее перспективными направлениями сотрудничества могли бы стать: совместная оценка угроз безопасности, реальное создание совместной системы ПРО ТВД, формирование совместных контингентов по противодействию террористической угрозу.
Представляется, что прагматически мыслящие политики как в России, так и в странах НАТО понимают, что сам по себе потенциал и достигнутый уровень сотрудничества является самоценным, поскольку только на его основе можно реально строить эффективную систему европейской безопасности.
