CC BY
137
УДК 352/354
АНАЛИЗ ТИПОВ СТРУКТУР МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. Кочетков, Л.А. Логинов
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Московский политехнический университет», г. Москва
Аннотация
Федеральным законом от 2003 г предложены три модели формирования органов местного самоуправления: глава МО избирается населением и возглавляет местную администрацию, представительный орган возглавляет председатель, избираемый из числа депутатов; глава МО избирается населением и возглавляет представительный орган МО. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, назначаемого по результатам конкурса; глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и является его председателем, администрацию возглавляет управляющий, назначаемый по контракту главой муниципального образования по результатам конкурса
Ключевые слова:
модели местного самоуправления, муниципальное образование, сельский сход, городское собрание, представительный орган, исполнительные функции, административные функции, формировании администрации, органы местного самоуправления, местная администрация История статьи:
Дата поступления в редакцию 16.02.18 Дата принятия к печати 18.02.18
Несмотря на большое количество возможных типов организации структуры местного самоуправления, подавляющее большинство существующих моделей могут быть сведены к четырем основным типам. Конечно, в чистом виде данные типы применяются далеко не всегда, так как при выборе конкретной модели учитываются особенности муниципального образования.
Имеющийся опыт решения данного вопроса в современной России свидетельствует, что законодательные органы субъектов РФ действуют преимущественно в рамках пяти типов организации местного самоуправления.
Сельский сход (городское собрание). Один из наиболее старых типов организации структуры управления, имеющий древнюю историческую традицию. Может эффективно применяться преимущественно в небольших поселениях, где функции представительного органа власти может выполнять непосредственно население.
Сельский сход (городское собрание) осуществляет выбор сельского старосты (градоначальника), который осуществляет полномочия органов местного самоуправления. Возможен выбор не одного руководителя, а избрание коллегии выборщиков из 3—5 человек, осуществляющих оперативное управление между собраниями, несущих ответственность за муниципальное имущество, местные финансы и др.
В случае необходимости выборщиками может формироваться небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского оформления операций.
Основное преимущество данной модели в том, что избиратели могут напрямую участвовать в управлении муниципальным образованием. В то же время, в крупных поселениях применение данной структуры сталкивается с существенными сложностями.
Комиссия. Данная модель управления характеризуется выборностью небольшого числа комиссаров, которым передаются как представительские, так и исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются не как депутаты, а в качестве руководителей основных структурных подразделений администрации.
Анализ типов структур муниципального управления в Российской Федерации
Одновременно с исполнительными функциями комиссия выполняет обязанности представительного совета муниципального образования: принимает необходимые документы, формирует местные доходы и принимает решения о распределении средств. Наибольшую эффективность данная структура управления показала в чрезвычайных ситуациях, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами.
Совет — управляющий. Данная модель управления характеризуется следующими чертами. В муниципальном образовании избирается представительный орган — совет, который выполняет нормотворческие функции от имени избирателей. Для выполнения исполнительных функций советом обычно на контрактной основе нанимается управляющий, на которого возлагаются все административные функции и ответственность за их эффективное осуществление.
Совет — градоначальник (сильный совет — слабый мэр). Особенностью данной модели является сильный и относительно многочисленный совет, выполняющий основные административные функции: разработку и принятие финансовых планов, бюджетов, назначение и увольнение должностных лиц.
В этой структуре управления градоначальник, а также еще ряд важнейших руководителей исполнительного органа власти обычно избираются из числа депутатов совета. Так как градоначальник выбран не населением, а советом, его полномочия сильно ограничены: право вето отсутствует вовсе или носит отлагательный характер, назначения и снятия должностных лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета.
Градоначальник — совет (сильный мэр — слабый совет). Данная модель характеризуется тем, что и градоначальник, и совет избираются всем населением. Так как градоначальник избирается непосредственно населением, его полномочия довольно велики. Градоначальник получает право вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством совета. Деятельность совета, а также образованных в нем комитетов и комиссий носит преимущественно нормотворческих характер.
Совет не участвует в формировании администрации, назначении и освобождении от должности муниципальных служащих и в других текущих вопросах управления. Градоначальник отвечает за ведение дел в городе и имеет достаточные полномочия для этого, он осуществляет единоличное руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые советом.
В целом федеральным законом от 2003г предложены три модели формирования органов местного самоуправления:
1. Глава МО избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа возглавляет председатель, избираемый из числа депутатов.
2. Глава МО избирается населением и возглавляет представительный орган МО. Руководство местной администрацией возлагается на профессионального управляющего, назначаемого по контракту главой МО по результатам конкурса.
3. Глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и является его председателем. Местную администрацию возглавляет профессиональный управляющий, назначаемый по контракту главой муниципального образования по результатам конкурса, т.е. как во втором варианте.
Порядок формирования определяется типом выбранной организационной структуры и наиболее общими функциями соответствующего органа управления.
Для создания эффективной системы местного самоуправления необходимо составить подробный перечень всех функций по обеспечению жизнедеятельности населения данного МО, включая те, которые на момент составления возложены на органы государственной власти. Это нужно потому, что в случае, если по каким-то причинам данные функции выполняться не будут, необходимость их исполнения автоматически ляжет на население и, соответственно, на органы МСУ
При планировании структуры органов управления важно определить, к какому типу структурных подразделений относится функция.
К сожалению, при построении структур управления этот принцип часто нарушается, что приводит к выполнению отдельными подразделениями несвойственных им функций, и ухудшению дееспособности всей
структуры управления.
Так, очень часто функции финансового и бюджетного планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета передаются одному и тому же органу, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к пассивной бухгалтерии, что снижает эффективность финансового управления.
Для крупных МО, имеющих большой аппарат управления, целесообразно использовать как можно более детальное разграничение функций с созданием специальных подразделений для их исполнения. Для небольших МО наиболее применима схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений.
Объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, например, таких, как бюджетные и финансовые, в рамках одного под разделения нежелательно. В малых МО осуществление многих функций, для которых в городах создаются целые службы, может производиться самим.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Алексеева С.Г. Проблемы кадрового обеспечения нового государственного управления. Наука и образование в XXI веке: (часть 27). Тамбов: Изд-во ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2013.
2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М.: Изд-во Юрайт, 2012.
3. Иванов В.В., Коробова А.Н. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных технологий. М.: Изд-во Инфра-МЮ 2012.
4. Наумов С.Ю. Государственное и муниципальное управление. Учебное пособие. М.: Изд-во Дашков и Ко, 2013
5. Фомина В.П., Алексеева С.Г. Современное состояние организации местного самоуправления в Российской Федерации. Монография. — М., Изд-во МГОУ, 2013. — 93 с.
6. Белоруков Д.А., Степичев А.В. Роль и значение социальной сфера в современной экономике // Системные технологии. — 2017. — №24. — С. 11—14.
7. Алексеева С.Г., Ионкина Е.А. Взаимодействие органов местного самоуправления с малым бизнесом // Системные технологии. — 2017. — №24. — С. 43—47.
Просьба ссылаться на эту статью следующим образом:
Кочетков В.О., Логинов Л.А. Анализ типов структур муниципального управления в Российской Федерации — Системные технологии. — 2018. — № 26. — С. 50—52.
ANALYSIS OF THE TYPES OF MUNICIPAL GOVERNMENT STRUCTURES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Kochetkov V.O., Loginov L.A. Moscow Polytechnic University
Abstract
The federal law of 2003 proposed three models for the formation of local government: the head of the Municipality is elected by the population and heads the local administration; the representative body is headed by a chairman elected from among the deputies; the head of the MoD is elected by the population and heads the representative body of the Defense Ministry. The management of the local administration is entrusted to the manager appointed by the results of the competition; the head of the municipality is elected from among the deputies of the representative body and is its chairman, the administration is headed by the manager appointed by the head of the municipality on the basis of the results of the competition
Keywords:
models of local self-government, municipal formation, village gathering, city assembly, representative body, executive functions, administrative functions, administration formation, local government bodies, local administration.
Date of receipt in edition: 16.02.18 Date of acceptance for printing: 18.02.18
