CC BY
1893
УДК 336.146
МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА В
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Ю.А. Егорова
В статье рассматривается организация и особенности деятельности органов казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов. Раскрыты основные функции казначейств в ведущих странах мира.
Ключевые слова: казначейство, бюджет, счет, платежи, финансы.
Одним из ключевых составляющих проведения эффективной политики в сфере управления общественными финансами является деятельность Федерального казначейства, нацеленная на повышение эффективности бюджетных расходов, формирование единого информационного пространства финансовой деятельности субъектов РФ, кассовое обслуживание организаций сектора государственного управления, совершенствование системы бюджетных платежей, повышение эффективности управления финансовыми ресурсами.
Изучение функционирования казначейства в зарубежных странах показывает, что не существует единой методики казначейского исполнения бюджета. Структура и функциональные особенности органов казначейства видоизменялись в процессе исторического развития, вследствие влияния перемен в системе органов государственной власти и социально-экономической ситуации в стране.
Рассмотрим особенности функционирования органов казначейства в развитых зарубежных странах.
Во Франции реализована двухуровневая модель казначейского исполнения бюджета с четким распределением функций и полномочий:
подразделения Государственного казначейства (как в аппарате Министерства бюджета, государственных счетов и государственной службы Франции, так и на территориях), агентство «Франс-трезор», организованное как отдельный департамент Министерства и подчиненный непосредственно министру (рис. 1).___________________________________________________
Министерство бюджета, государственных счетов и государственной службы Франции
Государственное казначейство Дирекция казначейства
(Главное государствен управление ных финансов) (агентство «Франс трезор)
Ключевь е функции
сбор, учет налоговых и неналоговых платежей, разработка политики в области налогообложения обеспечение постоянного кредитового сальдо центрального единого казначейского счета
і
расходование государственных средств после необходимых контрольных мероприятий; учет операций, связанных с государственным долгом финансирование потребностей для проведения кассовых операций с наименьшими бюджетными издержками
і
бухгалтерская регламентация доходных и расходных опер аций (включая подготовку изменений в план счетов и бюджетную классификацию) размещение излишков денежных средств на наиболее выгодных условиях
і
ведение контрольной работы в отношении государственных учреждений Р эффективное управление государственным долгом Франции
Рис. 1. Структура и функции органов казначейства Франции
Возглавляет Государственное казначейство Франции генеральный директор, которому подчинены генеральные казначеи регионов, одновременно возглавляющие, как правило,
территориальные подразделения казначейства. В 2008 году в процессе реорганизации путем слияния с Главным налоговым управлением Государственное казначейство Франции также выполняет функции в сфере налогообложения: разрабатывает законодательные и нормативные акты по налогам и сделкам с недвижимым имуществом, рассчитывает налогооблагаемую базу и контролирует налоговые декларации, собирает налоговые и другие платежи, осуществляет расходы и ведет учет операций с финансами государства, местных органов и государственных учреждений, управляет государственным имуществом и предлагает экспертные услуги по экономическим вопросам.
Вертикально интегрированная сеть Государственного казначейства Франции в рамках принципа единства кассы осуществляет консолидацию всех средств бюджетов государства и его административно-территориальных единиц, казенных предприятий, а также средств по учету внебюджетной деятельности на едином доходно-расходном казначейском счете, на котором отражаются все движения денежных средств государства и его корреспондентов. Непосредственно в Банке Франции открыт один центральный казначейский счет и в его территориальных подразделениях с обязательным режимом ежедневного сальдирования, самостоятельно осуществляемого Банком [3, ^12].
В Канаде осуществление процесса правоустановления по организации расходной части кассового обслуживания исполнения бюджета возложено на Совет казначейства, возглавляемый его Президентом, который входит в состав Кабинета министров. Министр финансов по должности является вице-Президентом Совета казначейства; в состав Совета казначейства также входят еще пять членов Правительства (как правило, они возглавляют те министерства, которые имеют наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета) [4, ^68].
Совет казначейства Канады является органом, который разрабатывает политику управления государственной службой в целом, отвечает за вопросы контроля над деятельностью федеральных ведомств, прежде всего, финансового, получает и анализирует ежегодную отчетность федеральных ведомств, разрабатывает методические указания по ее составлению, рассматривает проекты бюджетов федеральных ведомств (рис. 2).
Рис.2. Функции Совета Казначейства Канады
Таким образом, следует отметить, что органы казначейства Канады выполняют функции, имеющие принципиальные отличия от функций, возложенных на Казначейство России. Кроме того, ряд полномочий, которые в Российской Федерации возложены на Федеральное казначейство, в Канаде выполняется не казначейством, а иными органами власти. Так, например, Министерство общественных работ и правительственных служб Канады отвечает за работу единого счета, является ответственным за эмиссию и принятие всех совершённых и полученных правительством платежей и за подготовку и публикацию государственного бюджета.
В США в полномочия Казначейства входит сбор федеральных доходов, осуществление выплат, бюджетный учет и отчетность, оказание методической помощи. Для составления прогноза, в части баланса кассовых операций, Казначейство собирает с агентств информацию о предполагаемых крупных расходах. Казначейством установлены требования к прогнозированию потоков денежных средств у агентств.
В Казначействе управление кассовыми средствами и управление долгом в максимальной
степени взаимоувязано. При этом в Казначействе только оценивают ситуацию и принимают решения размещать или привлекать средства, а выполняют эту работу сторонние организации.
Все кассовые потоки денежных средств Федерального правительства проходят по счету Казначейства, открытому в Федеральном резервном банке США - центральном государственном банке страны. В его задачи входит вести счет Казначейства и обеспечивать проведение платежей через электронную платежную систему.
Отличительной особенностью платежей, проводимых Казначейством, является преобладание безналичной формы перечисления средств. С этой целью в Федеральном резервном банке, в Казначействе и в агентствах внедрены разнообразные системы электронных расчетов и платежные системы. Масштабное распространение таких систем по всей цепочке прохождения бюджетных средств позволило централизовать и оптимизировать потоки средств, максимально сократить время прохождения средств и обеспечить всех участников процесса разнообразными возможностями осуществления платежей и получения денежных средств [2].
Казначейство Великобритании (официальное название - Казначейство Её Величества) несет ответственность за формирование и исполнение государственного бюджета, а также занимает важное место в осуществлении всей финансовой и экономической политики правительства. Руководят работой Казначейства Великобритании Канцлер Казначейства, Правление Казначейства и Постоянный секретарь. Решение основных задач Казначейства Великобритании обеспечивают: Департамент бюджета и государственных финансов, Департамент управления финансами, Департамент финансового регулирования и промышленности, Департамент макроэкономический политики и международных финансов, Департамент государственной службы (рис. 3).
Рис.3. Основные направления деятельности департаментов Казначейства Великобритании
Кассовое исполнение государственного бюджета осуществляется посредством счета Консолидированного фонда и счета Национального фонда займов. Средства со счета Консолидированного фонда могут выделятся только с разрешения Парламента и под контролем специального должностного лица Палаты общин - Контролера и генерального аудитора. Основными поступлениями на счет Консолидированного фонда являются налоги, на которые приходится порядка 95 % этой части бюджета. Расходы Консолидированного фонда включают в себя две основные группы: расходы, ежегодно утверждаемые Парламентом (расходы на оборону, промышленность, сельское хозяйство, социально-культурную сферу) и условно постоянные расходы, не рассматриваемые в Парламенте (затраты на обслуживание государственного долга).
Доходная часть счета Национального фонда займов создается за счет платежей, поступающих от государственных корпораций и местных органов власти за предоставленные им Казначейством Великобритании долгосрочные кредиты, прибыли эмиссионного департамента Банка Англии, средств, передаваемых со счета Консолидированного фонда на обслуживание государственного долга, доходов от размещения временно свободных остатков денежных средств. Расходы Национального фонда займов направляются на обслуживание и погашение государственного долга, долгосрочные кредиты на капитальные вложения для государственных корпораций и местных органов власти [1, с.70].
Среди основных полномочий Казначейства Великобритании, представляющих значительный интерес для анализа, можно выделить прогнозирование состояния государственных финансов в целом и, в частности, прогнозирование исполнения бюджета. Казначейство на постоянной основе получает от министерств и ведомств информацию об объемах средств государственного бюджета, планируемых к расходованию на следующий месяц с детализацией по направлениям расходования. Одновременно ведомства указывают источник финансирования (например, Консолидированный фонд), вид расхода (например, кассовый) и метод оплаты (например, безналичный). От крупных ведомств также требуется предоставить информацию о планируемых операциях посредством системы автоматизированных платежей.
Анализ актуальной информации, получаемой от министерств и ведомств и из систем электронных расчетов, позволяет оценить состояние стабильности и рациональности формирования и использования государственных финансов и максимально быстро выявить возможные отклонения от прогноза, что в свою очередь ведет к принятию необходимых корректирующих решений по структуре исполнения бюджета.
В Италии организация и исполнение бюджета реализуется Министерством экономики и финансов, в составе которого можно выделить следующие структурные звенья: Департамент
казначейства, Департамент налоговой политики, Генеральное управление по бухгалтерскому учету. Департамент налоговой политики разрабатывает и реализует основные направления государственной политики в сфере бюджетных поступлений. В своей структуре Генеральное управление по бухгалтерскому учету имеет не только функциональные специализированные и отраслевые подразделения - инспектораты, но и территориальные органы в каждом из министерств, а также во всех регионах страны для организации кассового обслуживания исполнения бюджетов центрального Правительства на основе контрольных принципов лимитирования и санкционирования. Несмотря на свое наименование, Департамент казначейства Министерства экономики и финансов Италии занимается совершенно иными вопросами, чем Казначейство России. К его функциям отнесены: планирование бюджетной политики; управление государственным долгом совместно с Центральным банком Италии; международные финансовые отношения; управление финансовыми активами, приватизация государственного имущества и ряд других вопросов.
Бюджетный счет центрального Правительства, функционирующий в режиме единого казначейского счета - ЕКС, равно как и бюджетные счета регионов, провинций и коммун подлежат открытию исключительно в подразделениях Банка Италии и ведутся им на частично возмездной основе. При этом Банк Италии уплачивает проценты в размере 1% к объему фактического наличия средств на ЕКС, осуществляя все операции в рамках его кредитового остатка на конец каждого операционного дня. Параметры, являющиеся основанием для взаиморасчетов между Правительством и Банком Италии, устанавливаются на основе нерыночных принципов и ежегодно регулируются соответствующими двухсторонними соглашениями [5, с.69].
При этом следует отметить, что временно свободные ликвидные средства бюджета не размещаются на финансовых рынках и используются на цели сокращения размера государственной задолженности и бюджетного дефицита.
Таким образом, в структуре центральных органов исполнительной власти Италии нет ведомства, обладающего функциями, подобными функциям Федерального казначейства России на стадии исполнения бюджета. Реализация осуществляемых Федеральным казначейством России функций в Италии возложена на несколько ведомств и организаций: Министерство экономики и финансов, Центральный банк, уполномоченные коммерческие банки, государственную компанию «Эквиталия».
Современная казначейская система России - это система контроля за направлением и использованием бюджетных средств, не имеющая аналогов в мировой практике и представляющая «гибрид» различных казначейских систем, позволяющая осуществлять учет исполнения федерального бюджета, ведущая к укреплению платежной и финансовой дисциплины и снижающая
возможность неэффективного использования бюджетных средств.
Вместе с тем при развитии методов казначейского исполнения бюджета Казначейством России используется результативный опыт ведущих стран зарубежья, в числе которых можно отметить внедрение элементов информационной системы Канады «Электронное правительство», основной целью создания которой является предоставление информации и оказание определенного набора государственных услуг гражданам в электронном виде.
Из опыта создания «Электронного правительства» Федеральное казначейство России применило:
- технологию представления клиентам (гражданам) документов в сканированном виде в формате pdf (на Интернет - сайте Федерального казначейства для этих целей создан раздел «Графические копии документов Федерального казначейства» (www.roskazna.ru).
- технологию проведения мониторингов функционирования Интернет - сайтов (используется для проведения мониторинга Интернет - сайтов территориальных органов Федерального казначейства с целью обеспечения единых подходов к их информационной открытости) [2].
Подводя итоги вышеизложенному, следует отметить, что внедрение успешных методов и технологий работы казначейских органов зарубежных стран в сфере проведения платежных операций, функционирования единого казначейского счета, управление денежными потоками на казначейских счетах способствует совершенствованию работы органов федерального казначейства в России и является неотъемлемым элементом повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
In article the organization and features of the activities of bodies of Treasury on cash services of budget fulfillment is considered. The basic functions of Treasuries in the world leading countries are revealed.
The key words: Treasury, budget, account, payments, finances.
Список литературы
1. Дроздов О.И. Опыт казначейского исполнения бюджета в Великобритании//Финансы, 2008,
№ 4.
2. Звягина Т.Ю. Казначейская система разных стран мира [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://irkutsk.roskazna.ru/news/4284/39504.
3. Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета Франции// Бюджет, 2003, № 6.
4. Прокофьев С.Е. Организация кассового обслуживания исполнения Федерального бюджета Канады//Финансы, 2007, № 6.
5. Прокофьев С.Е. Особенности организации расходования бюджетных средств в Италии//Финансы, 2009, № 12.
Об авторе
Егорова Ю.А. - аспирант кафедры «Финансы и кредит» Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского; [email protected]
Тел.: 8 (4832) 67-10-38,
8-920-862-16-18 Адрес: 241037, г.Брянск. ул.Брянского Фронта, д.18, кв.88
Egorova Y. A. MODELS OF THE ORGANIZATION OF THE TREASURY SYSTEM OF BUDGET EXECUTION IN FOREIGN COUNTRIES
